新冠疫情背景下建设工程合同索赔策略

2020年初，新冠疫情席卷全球，各地在建工程项目遭遇大规模停工危机。人员窝工或隔离、材料设备供应不及时或价格异常波动等情形造成的各种损失不可避免，大量建设工程项目合同索赔事件此起彼伏。2020年2月10日，全国人大常委会法工委明确提出因疫情防控不能履行合同属不可抗力。2020年2月起，住建部和各级地方建设行政主管部门相继发布相关指导意见，提出加强新冠疫情防控期间的合同履约变更管理，合理顺延合同工期。然而，关于合同工期和费用索赔的具体实施细节，如工期顺延的起止点、合同变更的情况认定等仍存在一些争议。本文将从法理视角展开分析，探讨新冠疫情背景下建设工程合同工期索赔和费用索赔的纠纷处理策略，旨在为疫情复工后建设工程合同索赔的顺利实施提供一些参考。

一、相关概念与法律属性

（一）建设工程索赔的概念

建设工程索赔通常是指在建设工程项目合同履行过程中，合同当事人一方由于对方不履行或未能正确履行合同义务或者由于其他非自身因素受到经济损失或权利损害，通过法定程序向对方提出经济或时间补偿要求的行为。建设工程索赔主要包括工期索赔与费用索赔，大多由承包人提出。

（二）新冠疫情的法律属性

关于新冠疫情的法律属性，当前司法界存在两种说法：不可抗力与情势变更。

《中华人民共和国民法总则》第一百八十条规定：“因不可抗力不能履行民事义务的，不承担民事责任。法律另有规定的，依照其规定。不可抗力是指不能预见、不能避免且不能克服的客观情况。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释(二)》第二十六条规定：“合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除。”综上所述，不可抗力强调当事人对客观事实的不可预见性，并认定发承包双方对无法履行合同约定的法律免责；而情势变更强调合同双方权利义务的明显失衡，并赋予一方诉请合同变更或解除的权利。

不可抗力与情势变更在建设工程施工合同中可能存在一定交叉重叠，同一个工程项目合同中，存在疫情对停复工的影响为不可抗力，对人材机价格上涨的影响为情势变更，因此当事人应结合具体情况分别适用与处理。

二、建设工程合同索赔时效

《中华人民共和国合同法》第一百一十八条规定：“当事人一方因不可抗力不能履行合同的，应当及时通知对方，以减轻可能给对方造成的损失，并应当在合理期限内提供证明。”强调了合同索赔的时效性。对于建设工程合同，《建设工程施工合同（示范文本）》（GF-2017-0201）第19.1条规定明确了建设工程合同的28天索赔时效，承包人需在知道或应当知道新冠疫情事件发生（最晚不得晚于各省启动重大公共卫生事件一级响应时间）后28天内递交索赔意向通知书。若承包人于一级响应28天后提出索赔，则自动丧失合同工期与费用索赔权利。

三、新冠疫情下的合同工期索赔

（一）合同工期予以顺延的情形

根据相关指导意见和法院审判指引，疫情对建设工程施工合同的履行产生实际影响且属于下列情形的，承包人有权提出合同工期索赔，发包人应当予以相应顺延。

1.建设工程合同约定的开工日期在疫情影响期间之前，而竣工日期在疫情影响期间或之后的。

根据北京市《关于新冠肺炎疫情防控期间复工工程进一步做好造价管理工作的指导意见》（以下简称北京市《指导意见》）第13号文件，“疫情影响期间”是指按相关文件规定需采取疫情防控措施期间，即各级政府决定启动重大突发公共卫生事件一级响应之日起至疫情宣布解除或相关文件规定的疫情防控措施停止执行之日止。“疫情影响期间”不仅包括上述疫情防控期间，还包括疫情解除之后市场仍受到疫情影响的持续期间。

2.建设工程合同约定的竣工日期在疫情影响期间之前，但由于发包人原因导致项目未能在约定竣工日期内完工，工期延误后发生疫情的。

《中华人民共和国标准施工招标文件》规定：在履行合同过程中，由于发包人的原因造成工期延误的，承包人有权要求发包人延长工期和（或）增加费用，并支付合理利润。由于发包人原因将工期延迟至疫情影响期间的，发包人影响天数和疫情影响期间天数应一并予以工期顺延。

根据北京市《指导意见》第14、15号文件精神，除上述两种情形外，疫情影响期间开标和订立合同的工程，不适用不可抗力的免责保护，也不适用情势变更原则；由于承包人原因造成工期延误至疫情影响期间的，承包人将疫情作为抗辩理由的，一般也不予支持。

（二）合同工期予以顺延的时间

对于合同工期顺延时间的起始日期，司法界存在一定争议。一种观点认为应从疫情爆发日起算，另一种观点认为应从合同履行地人民政府启动重大公共卫生事件一级响应时间起算。本文赞同后者，原因是疫情初步爆发于湖北武汉时，疫情的传播范围有限，危害性尚未得到权威证实，对其他地区的经济文化和社会发展影响尚未凸显，客观上对建设工程施工并未造成实际影响。当各级人民政府正式启动一级响应后，各地才开始发布文件，加强交通管制，采取各种相关管理措施，建筑企业的生产、运输、施工等合同履行的必要条件才开始逐步受到实质影响，因此将建设工程所在地政府启动响应时间作为疫情影响事件的工期顺延起始日期更为符合实际情况。

合同工期顺延时间的截止日期，与合同工期顺延时间的起始日期相对应，应以建设工程所在地人民政府宣布一级响应降级或解除的日期为准。相关政府管理部门对建筑施工企业开复工有另行规定的，以后者为准。

此外，工程项目开复工后由于疫情的延续性，施工过程中可能仍会受到交通管控等事件的持续影响或干扰，若承包人据此提出工期索赔，发包人应首先考察延误干扰事件是否发生在关键线路上，位于关键线路是给予承包人工期补偿的基础；然后判断干扰事件是否事前无法预测，若能够提前预测，为避免损失扩大，承包人是否积极采取了相关补救措施；是否可以作为施工降效进行费用补偿等；根据具体问题具体分析后，再行考虑是否给予合同工期补偿。

四、新冠疫情下的合同费用索赔

（一）疫情防控费用

《住房和城乡建设部办公厅关于加强新冠肺炎疫情防控有序推动企业开复工工作的通知》（以下简称《住建部通知》）明确提出，“因疫情防控增加的防疫费用，可计入工程造价”。

疫情防控费用是指疫情防控期间，施工需增加的口罩、酒精、消毒水、手套、体温检测器、电动喷雾器等疫情防护物资费用，防护人工费用，因防护造成的施工降效及落实各项防护措施所产生的其他费用。安徽高院《涉新冠肺炎疫情房地产纠纷案件审判指引》第七条规定，因疫情防控增加的防护措施等费用，应当按照当事人的合同约定处理；合同没有约定，承包人请求按照主管部门制定的政策性文件调整合同价款的，一般应予以支持。

（二）人材机价格调整

《住建部通知》规定：因疫情造成的人工、建材价格上涨等成本，按照合同约定的调价方法调整合同价款。此规定延伸出两个含义：一是仅强调了合同约定情形下的合同价款调整方式，对合同未约定的情形未作约束；二是仅指出人工、建材价格上涨后的调价，未提及机械费用上涨的调整。基于此，本文将在《住建部通知》的基础上，重点探讨合同未做约定情形下的人工、建材费用索赔和机械费用索赔。

1.可调价格合同下的人材费用索赔

《建设工程工程量清单计价规范》第3.4.2条规定，由于国家法律、法规、规章和政策发生变化；省级或行业建设主管部门发布的人工费调整；由政府定价或政府指导价管理的原材料等价格进行了调整等因素出现，影响合同价款调整的，应由发包人承担。第9.8.2条规定：当合同没有约定，且材料、工程设备单价变化超过5%时，超过部分的价格应按照本规范附录A的方法计算调整材料、工程设备费。浙江、湖北等省份发布的指导意见也指出，合同中没有约定或约定不明确的，发承包双方可根据实际情况和情势变更，5%以内的人工和材料价格风险由承包方承担，超出部分由发包方承担。综上所述，疫情防控期间人工及材料（设备）价格发生重大变化，承包人提出合同费用索赔的，若上涨幅度在5%以内，发包人可以不予支持；若上涨幅度超出5%，发包人应按照工程计价规范及相关政策要求予以支持。

2.固定价格合同下的人材费用索赔

固定价格合同，俗称“闭口合同”，顾名思义是指价款一经确定在约定的风险范围内价款不再调整的合同。当事人双方在订立合同时已将合同履行过程中可能发生的风险提前考虑和判断，并将风险因素一并包含在合同价格中，因此在合同履约过程中，一般由承包商承担全部价格风险，发包人不会给予补偿。然而，根据《最高人民法院关于依法妥善审理涉新冠肺炎疫情民事案件若干问题的指导意见（二）》规定：疫情或者疫情防控措施导致人工、建材等成本大幅上涨，继续履行合同对承包方明显不公平，承包方请求调整价款的，人民法院应根据公平原则进行调整。《江苏省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的意见》第九条规定：“建设工程施工合同约定工程价款实行固定价结算的，一方当事人要求按定额结算工程价款的，人民法院不予支持，但合同履行过程中原材料价格发生重大变化的除外。”重庆、杭州等地发布的通知文件也指出，疫情防控期间若出现人工单价、材料价格大幅波动，合同约定不调整的，可根据工程实际情况按照情势变更原则，重新协商确定价格调整办法。由上述文件可知，当人工单价、材料价格发生大幅波动，可能导致合同一方利益受到严重损害，造成双方权利义务明显失衡时，应按照情势变更原则予以调价。

通过分析司法系统关于固定价格合同调整的审判案例发现，当人工、材料单价上涨幅度低于15%时，法院通常会从尊重合同双方合意的原则出发，保护发包人的利益期待，不支持合同价款调整；当单项价格上涨幅度超过15%，且承包人能够提供证据证明价格上涨对合同总成本上升产生重大影响时，按照合同约定价格结算对承包人显失公平，确属合同履行情势发生重大变化，法院可根据承包人诉请结合审判和工程实际情况调整合同价款。

3.施工机械费用索赔

施工机械费用的索赔在住建部和各级省份的指导意见中鲜有提及，一般也不予支持，其主要原因在于，人工费、材料费与机械费的机会成本及费用构成不同。

人工费和材料费都属于建设工程项目的直接生产要素投入。施工人员由于被项目召集进工地而丧失其他机会成本，承包人在停工期间若进行人员遣散将不利于疫情结束后的开复工，因此其窝工损失或遣散后的复工召集损失理应由发包人承担。建筑材料一旦进入工地，其所有权属于发包人，承包人仅是代为保管，因而已运至施工现场的材料损坏或由于不可预见事件导致未采购材料的价格波动皆属于发包人应分担的风险范畴。与人工、材料费不同，施工机械费不属于建设工程项目的直接生产要素投入，不可抗力导致的停工不会造成工程项目的直接性消耗（人工费、燃料动力费），且施工机械所有权通常属于承包人（投标文件中承包人一般会列出其自有施工机械用来证明其综合实力），新冠疫情引起的不可抗力具有普遍性，工地基本都处于停工状态，承包人也不会因设备闲置而失去机会成本。因此，无论从费用构成还是机会成本来看，项目工地常用的施工机械并未遭受损失，一般无需调整。除非是出现不常用的特殊机械设备，承包人确需租赁且出现了租赁费用异常上涨的情况，发承包双方可根据具体项目的实际情况进一步协商，对风险进行合理分担。

以上为依据相关规定和法院审判案例总结的情势变更情形下的合同费用索赔处理原则。若发承包双方就合同费用承担仍未达成一致，可参考北京市《指导意见》第1号和第3号文件规定，项目参建各方在签认同期记录（签证）时可以附注“仅作为确认事实之用”或类似的表达，以便后续政策明确后，再公平合理地进行费用核算，或提请人民法院介入审核。