刍议《中国共产党统一战线工作条例》的修订*

韩利平

（中共新疆区委党校 政治学教研部 新疆 乌鲁木齐830002）

《中国共产党统一战线工作条例（试行）》（以下简称《条例（试行）》）自2015年发布以来，对新时代提高我国统一战线工作的科学化、制度化、规范化水平具有重要的指导作用。2020年，随着统一战线国内外环境和重点任务的变化，中共中央对《条例（试行）》进行了修订完善，修订后的《条例》更加缜密、规范、具体。为更好学习和贯彻《条例》，必须了解《条例》制定和修订的缘由、修订前后的变化及用意、修订的根本目的。

一、《条例》制定和修订的缘由

《条例（试行）》是我国第一部关于统一战线工作的党内法规，对规范统一战线各项工作程序和标准以及构建大统战工作格局具有十分重要的指导作用。《条例》的制定和修订既是对中国共产党统一战线历史经验的系统总结，也是对中国特色社会主义步入新时代以来统一战线工作面临复杂形势的应对之举，同时也是完善党内法规制度体系的重要举措。

（一）对中国共产党统一战线历史经验的系统总结

在新民主主义革命时期，中国共产党将马克思主义统战理论与中国革命实际相结合，特别是以毛泽东同志为代表的老一辈革命家将统一战线作为党的三大法宝之一，推动了党的统一战线工作的不断发展。在社会主义革命、建设、改革时期，中国共产党始终践行统一战线理论，在守正创新中将统一战线工作不断推向前进。从1950年到2006年，先后召开了20次全国统一战线工作会议，对统战工作进行了系统总结，形成了诸多成果：确立了建国初期统战工作的方针和基本政策，巩固和发展了以工农联盟为基础的广泛的人民民主统一战线，解决了民族资产阶级和民主党派的工作问题，顺利解决了对资本主义工商业的社会主义改造问题，全面客观地总结了民族工作存在的问题，解决了中央及各省市民主人士的安排问题，继续巩固和扩大了人民民主统一战线，改进了共产党与民主党派的关系，破除了统一战线内部的各种矛盾，确立了新时期统一战线工作要为四个现代化和祖国统一服务的指导思想，总结了统一战线的基本理论问题和基本经验，制定了新形势下统一战线工作各个领域的方针和政策。为了对历史上形成的关于做好统一战线工作的正确的理论方针政策和有效的工作方式方法进行系统总结，并结合实践以制度的形式固定下来，形成一整套科学化、规范化、程序化的制度体系，2015年5月18日，中共中央召开了统一战线工作会议，制定了《条例（试行）》，开启了新时代统一战线工作的新局面。

（二）对新时代统一战线工作面临复杂形势的应对之举

党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，统一战线内部结构日渐复杂、改革发展任务日趋繁重、矛盾风险挑战渐次增多、思想文化交流交融交锋多元激荡，凝聚人心、凝聚力量、凝聚智慧、凝聚共识的工作更加艰巨繁重。统战对象呈现出空前的广泛性、鲜明的多样性和显著的社会性，相比历史上任何时期，新时代以来的各项统战工作具有更大的复杂性、敏感性、政治性，需要各个主体协调配合，形成多主体、立体化、宽领域、多层次的大统战治理格局。大统战工作格局的构建需要相关系统的配套法规。随着中央统战工作会议的召开，《条例（试行）》顺应时代需要应运而生，与此同时，为进一步解决统战工作中面临的新情况、新问题，中共中央于2020年对《条例（试行）》进行了进一步的修订。

（三）完善党内法规体系的重要举措

《条例（试行）》是中国共产党统战历史上第一部党内法规，是党内基础性的主干法规之一。党内法规体系是党领导人民治理国家的基本遵循，是国家治理体系的重要组成部分。党的十九大报告强调，我们党要“增强依法执政本领，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，加强和改善对国家政权机关的领导”。[1]党的十九届四中全会指出，要“健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系，把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节”。[2]（P6）因此，《条例》的制定和修订既是加强党对统一战线工作全面领导的需要，是加强党依法执政本领的需要，也是完善党内法规体系的重要举措。

二、《条例》修订的主要方面

《条例（试行）》实施以来，中国共产党以全面建设社会主义现代化国家为历史背景，以推进国家治理体系和治理能力现代化为历史目标，以实现中华民族伟大复兴为历史使命，在科学决策、合理计划、高效组织、规范控制、高超领导下，不断推进统一战线工作的科学化、规范化和制度化水平。本次对《条例（试行）》主要从以下三个角度进行了修订。

（一）从提高统一战线工作的科学化水平进行的修订

科学化是使权力资源的分配、政治制度的建立和行政结构的设置更加具有合理性和合法性。因此，所谓统一战线工作的科学化就是指统一战线工作的方式方法和推进路径具有合理性和合法性，使应然和必然之间、规范和实证之间的张力最小化的过程，从而达到工作成本最低化而工作成效最大化的目标。以问题为导向，以目标为宗旨，统一战线工作的科学化实质上具有三层涵义。

一是统战主体多元且分工更加明确，各自职能职责更加清晰全面。《条例》①第二章第六条中增加加强党对统一战线工作的集中统一领导和构建大统战工作格局的规定，指明大统战工作格局的政治保证和基本态势。第八条增加关于地方党委在统战工作中负有主体责任的规定，其中第六款在统战主体方面新增监察委员会和企事业单位。第九条明确统战部具有“参谋”“组织”“协调”“执行”“督促”等职能，增加对新的社会阶层人士统战工作、海外统战工作、侨务工作、社会团体涉侨工作、统战领域法治建设、意识形态工作、指导和管理社会主义学院等职责，使关于统战部的职能职责的规定更加全面具体。第十条规定派出机关、乡（镇、街道）、有关人民团体、高等学校、科研院所等设置统一战线工作机构，使得统战主体和机构设置更加具体明确。第二十九条新增“工商联党组对所属商会党建工作履行全面从严治党主体责任”，进一步提高工商联党组的领导职责。

二是更加精准把握住做好各项统战工作的基本规律。《条例》第三章第十六条增加各级党委应当支持民主党派加强履职能力建设和作风建设的规定。第四章第十七条指出加强党外知识分子统战工作的着力点在于“加强思想引导”和“支持发挥作用”。第七章第二十八条新增“全面贯彻信任、团结、服务、引导、教育的方针”与“培育和发展中国特色商会组织，推动统一战线工作向商会组织有效覆盖”，使得对非公有制经济领域的统战工作更加成熟。第五章明确规定民族工作要“以铸牢中华民族共同体意识为主线”，第二十一条规定“促进各民族文化的传承保护和创新交融”，第二十二条增加马克思主义“四观”宣传教育等内容。第六章第二十三条中增加宗教工作要“坚持和发展中国特色社会主义宗教理论”的规定和“坚持我国宗教中国化方向，坚持以‘导’的态度对待宗教”的工作方向和方法，强调依法治理宗教的内容，明确要增强宗教界人士和信教群众的“五个认同”，并对宗教和“五个认同”之间的关系进行阐释。第九章第三十四条新增“支持港澳融入国家发展大局”“维护国家主权安全发展利益”“确保‘一国两制’实践行稳致远”等要点，进一步深入把握统一战线工作的关键和要害。

三是统战工作必须是针对所有统战对象的工作，要齐抓共管、全面发力。《条例》第八章为新增章节，分别对新的社会阶层人士的内涵、党组（党委）和统战部门的职责与统战方式方法等进行规定，为开展新的社会阶层人士的统战工作制定了标准。第十章是从《条例（试行）》第八章第三十一条扩展而来，分别对海外统一战线工作和侨务工作的主要任务作出明确规定，充分彰显了海外统一战线工作的重要地位和作用。统战对象的新增或者对相关统战对象工作规范的扩充表明：新时代统战工作必须由点到线、由线及面、从表入里，全面抓、全面管，任何一方面都不可偏废，否则就会影响统战工作的整体效果。

（二）从提高统一战线工作的规范化水平进行的修订

“过程是一连串的相互行动或者操作。”[3]（P130）过程的标准化是指多元主体按照既定约束条件或者结构性规则对客体进行作用时依照先后顺序和轻重缓急设计的一套排列组合。统一战线工作的规范化在一定程度上讲就是工作过程的标准化。在《条例（试行）》的基础上通过增、改、删使得统战工作过程更加标准化。

一是通过增加内容提高《条例》的规范化水平。如《条例》第三条在统一战线指导思想中增加了习近平新时代中国特色社会主义思想，指明习近平总书记关于加强和改进统一战线工作的重要论述是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，在服务大局中增加了统战工作要“为坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化服务”的规定，表明了新时代统战工作一方面本身具有治理的内在属性，另一方面是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。第四条第一次将统战工作的基本原则概括为八条，对统战工作的基本方向和基本方式进行了系统规定，为新时代的统战工作确定了基调，描绘了底色。第三章第十二条关于民主党派的定义增加“是中国共产党的好参谋、好帮手、好同事”，进一步凸显了民主党派的重要地位和作用，凸显了新型政党制度的优越性。第十三条明确了无党派人士参加政党协商的规定。第四章第十七条对党外知识分子的外延进行了扩展，第十九条关于设立党外知识分子联谊会的区域除各省（自治区、直辖市）外还增加了副省级城市和省会城市，扩大了设置范围。第十一章第四十八条中新增了“个人重要事项变化情况”，加强了对党外代表人士的管理。

二是通过修改内容提高《条例》的规范化水平。如《条例》第一章第二条中关于统战工作的目标，顺应时代任务的变化，将“全面建设小康社会”修改为“全面建设社会主义现代化国家”。第五章第二十一条将《条例（试行）》中“反对大民族主义主要是大汉族主义，反对狭隘民族主义”修改为“反对大汉族主义和地方民族主义”，使表述更加精准和规范。第六章第二十四条将《条例（试行）》第六章第二十二条中“尊重和保护公民信仰宗教和不信仰宗教的权利”修改为“尊重和保护公民信仰宗教和不信仰宗教的自由”，即将“权利”改为“自由”，更加严谨且符合惯例，做到了与宪法中关于宗教信仰自由的规定相一致。第七章第二十七条中将《条例（试行）》中“引导非公有制企业建立现代企业制度，加强自主创新”修改为“引导非公有制企业践行新发展理念”，更加顺应贯彻新发展理念、构建新发展格局的基本要求。第七章第二十九条将《条例（试行）》第二十七条第三款中“工商联党组发挥领导核心作用”修改为“工商联对所属商会履行业务主管单位职责”，原因在于领导核心作用一般指的是党中央的作用，故修改成主管单位职责更为恰当，将“工商联对所属商会进行指导、引导和服务”修改为“工商联对其他以民营企业和民营经济人士为主体的行业协会商会加强联系、指导和服务”，即将“指导、引导和服务”修改为“联系、指导和服务”更加突出统战工作的实际特点。第九章第三十四条将《条例（试行）》第八章第二十九条中“增强香港同胞、澳门同胞的国家观念和中华民族意识”修改为“增强香港同胞、澳门同胞国家意识和爱国精神”，原因在于“国家意识”相比“国家观念”内涵更广，能在更大程度上激发国人的责任心和义务感，“爱国精神”相比“中华民族意识”，对于香港、澳门地区的社会实际情况来讲更符合实际需要。《条例》第九章第三十五条将《条例（试行）》第八章第三十条“在实现中华民族伟大复兴进程中完成祖国统一大业”修改为“不断推进祖国和平统一进程，同心实现中华民族伟大复兴”，这不但指明了实现国家统一是实现中华民族伟大复兴的必经一环，而且指明了实现中华民族伟大复兴不会自然而然带来国家统一，必须推进国家统一进程。第十一章第四十五条将《条例（试行）》第九章第三十九条“文史研究馆馆员应当以党外代表人士为主体，参事室中共党员参事不超过30%”修改为“党外参事、党外馆员不少于70%”，提法更加符合文本主体设定；将“聘请党外代表人士担任司法机关和政府部门特约人员”修改为“监察委员会、法院、检察院和政府有关部门应当聘请党外代表人士担任特约人员”，使得聘请单位更加具体明确。第四十七条将《条例（试行）》第四十一条“……应当有适当数量的非公有制经济人士”修改为“……应当有适当数量的民营经济人士、新的社会阶层人士”，使各级人大代表候选人和各级政协委员范围进一步细化。第五十条将《条例（试行）》中“按照多于可配备职数的要求，建立统一的党外后备干部名单”修改为“在优秀年轻干部队伍中统筹考虑党外干部”，明确将年轻干部作为优先选择，释放了明确的选人用人信号，将“组织部门、统战部门应当建立健全协作配合机制”修改为“建立健全组织部门、统战部门协作配合机制”，使表述更加清晰，避免了歧义。

三是通过删减内容。《条例》中删除了《条例（试行）》第三章第十三条“中共中央领导同志的国内考察调研以及重要外事活动，……地方党委可以结合实际作出具体安排”中“地方党委可以结合实际作出具体安排”的规定，因为相关统一战线的国内考察和重要外事活动主要集中在中共中央，故删除了此规定。删除了《条例（试行）》第十五条第六款“支持社会主义学院发挥民主党派和无党派人士联合党校的作用”，这是对社会实际情况的回应。删除了《条例（试行）》第四章第十七条“在党委统一领导下，……做好新的社会阶层中的党外知识分子工作”，因为党外知识分子和新的社会阶层人士工作是两项不同的工作，不能混为一谈。删除了《条例（试行）》第六章第二十二条中关于对宗教禁止行为的规定，因为其超越了统战工作的范畴。删除了《条例（试行）》第九章三十五条“合理利用高等学校等培训资源及境外培训资源”中的“境外培训资源”，对海外培训资源实际利用状况予以回应。

（三）从提高统一战线工作的制度化水平进行的修订

制度是以调节个人或群体关系为导向，由一系列规则、规范和价值观念组织起来的系统模式，并且是“稳定的、重复发生的行为模式”。制度的目的是减少甚至消除人们在交往过程中的不确定性，“通过建立一个人们相互作用的稳定的（但不一定是有效的）结构来减少不确定性”。[4]（P4）通俗来讲，制度就是多元主体共同信守的具有约束人们共同行为的既定规则。“人类的社会关系超越了个人所能直接接触的最大范围之后就变成了非个人的关系，而这种关系是通过社会机构的所谓‘制度’来维持的。没有制度，社会便不能存在。”[5]（P58）统一战线工作的制度化就是通过成熟定型的制度，使统战工作更加具有全局性、稳定性和长期性。具体来讲，《条例》关于统一战线工作的制度化有三层涵义。

一是新增了诸多制度条文，凸显出《条例》的制度化水平。比如第六章第二十五条新增“建立健全分级负责、属地管理和责任追究制度”，第七章第二十八条新增“建立健全政企沟通协商制度”，第九章第三十四条新增“坚持和完善‘一国两制’制度体系”等。

二是将新时代统一战线工作视为系统工程，体现出运用现代化的治理理念。第十二章分别从“党的政治建设”“党的思想建设”“党的组织建设”“党的作风建设”“党的纪律建设”对统战部门的自身建设作出详细规定。要做好新时代的统战工作，统战部门自身必须政治强、本领硬、业务精、素质高。第十三章对党委和政府的实施要求，先进集体和先进个人的奖励，领导班子和领导干部的目标管理、业绩考核以及政治巡视巡察、监督执纪问责进行了详细规定，表明了要做好统战工作必须建立约束和奖惩体系，这是统战治理的基本措施。具体来讲，统战治理既要有领导和职责，又要有各项统战工作的具体部署，还要有统战部门的自身建设与监督保障机制，这是统一战线治理能力现代化的基本架构。

三是统战工作制度化不是一成不变的，从成熟到定型，再从定型到更加成熟，需要在不断完善和发展中健全工作体制机制。各级党委、各级统一战线工作领导小组、各级统战部以及各统战职能部门要在实践中不断守正创新，开拓进取，找差距、补短板、强弱项，把新的实践经验理论化、制度化，转化为国家和地方层面统战工作的法规条文，进而推进新时代统战工作不断开创新局面。

三、《条例》修订的根本目的

《条例》第一章第四条新增统一战线工作的八大原则，第一原则就是坚持中国共产党的领导。统一战线工作不管是在革命时期，还是社会主义建设、改革时期，能获得巨大成功的根本原因就是始终坚持党的领导和独立自主原则。通过梳理建党百年的历史可以看出，党在不同的历史时期，通过领导建立不同的统一战线，积极推进统战工作的开展，为实现国家独立、民族振兴、人民幸福作出了积极贡献。历史也充分证明，一旦放弃党的领导地位、背弃独立自主原则，党的统一战线就会遭受挫折。《条例》的制定和修订从根本上说就是为了加强党对统一战线工作的集中统一领导，为做好新时代统一战线工作、稳步开启中国特色社会主义现代化建设新征程，圆满建成社会主义现代化强国、胜利实现中华民族伟大复兴中国梦提供根本政治保证。

（一）更加强调要从模范工作的示范引领中加强党的领导

毛泽东同志讲：“所谓领导权，不是要一天到晚当作口号去高喊，也不是盛气凌人地要人家服从我们，而是以党的正确政策和自己的模范工作，说服和教育党外人士，使他们愿意接受我们的建议。”[6]（P742）领导要产生效果就必须率先垂范、身先士卒，要求统战对象做到的，统战主体即共产党员领导干部必须首先做到。习近平总书记强调：“越是做党外工作，越要心中有党，善于从政治上观察和处理问题，严格遵守党的政治纪律和政治规矩，在坚持什么、提倡什么、防止什么、反对什么上始终保持定力。”[7]（P97）若是做统战工作的党员领导干部，自己心中没有党，不讲政治纪律和政治规矩，不率先成为政治上和统战工作上的模范，就无法让统战对象接受党的领导，就无法更好地推进新时代党的统战工作。

（二）更加强调在协商基础上加强党的领导

民主和协商不仅是中国共产党执政和决策的重要方式，也是统战工作的鲜明特色。《条例》第二章第九条第十四款新增了“加强同政协组织的沟通协调配合”的规定。领导能否见效，关键是能否进行民主协商和科学决策。领导要从协商中达成一致并取得成效，就要愿意协商、敢于协商、善于协商，做到有事多商量、有事好商量。《条例》第十二章第五十四条规定“对党外人士待之以诚、动之以情、晓之以理、助之以实，做到诚恳谦和、平等待人、廉洁奉公”。统战工作具有很强的政治性，讲求很强的工作艺术，要善于与党外人士联谊交友。离开了民主协商，就不能让统战对象心悦诚服，就不能更好地加强党对统战工作的领导。

（三）更加强调照顾统战对象的切身利益而实现党的领导

“‘思想’一旦离开‘利益’，就一定会使自己出丑。”[8]（P103）统一战线的根本目的是为了最大限度地凝聚人心、力量、智慧和共识，最大限度地实现最大多数人的共同利益。要达成此目的必须照顾到同盟者的切身利益。2015年，习近平总书记在中央统战工作会议上强调，要尊重、维护和照顾同盟者的利益，尽心竭力帮助他们排忧解难。《条例》进一步强调要照顾同盟者的政治利益和具体利益。第二章第九条第三款规定要“负责发现、联系和培养党外代表人士，在同级党委领导下做好党外代表人士的政治安排，协同有关部门做好安排党外代表人士担任政府和审判机关、检察机关等领导职务的工作”。第四章在新增的统一战线工作原则中，规定“坚持尊重、维护和照顾同盟者利益”。另外，从第三章到第十章都进一步规定了要保障各统战对象的具体利益。

（四）更加强调通过进行伟大斗争而取得党的领导的胜利

毛泽东同志讲：“我们要懂得，统一战线里是一定有磨擦的。这个统一战线的名词里已经包含着磨擦的意思，因为讲统一，起码是两个以上才有可能，如果只有一个，‘孤掌难鸣’，就不会有磨擦，但一有两个，两个手掌就拍得响了，磨擦就难免的。统一战线有一万年，磨擦也有一万年，有统一战线就有磨擦存在。因为有不同，所以有磨擦，不过我们是尽一切力量使磨擦减少。”[9]（PP151～152）习近平总书记强调：“要注重策略方法，讲求斗争艺术。要抓主要矛盾、抓矛盾的主要方面，坚持有理有利有节，合理选择斗争方式、把握斗争火候，在原则问题上寸步不让，在策略问题上灵活机动。要根据形势需要，把握时、度、效，及时调整斗争策略。要团结一切可以团结的力量，调动一切积极因素，在斗争中争取团结，在斗争中谋求合作，在斗争中争取共赢。”[10]对统一战线进行领导必须进行有理、有利、有节和合法、合规、合理的斗争。斗争是方式，团结是目的，以斗争求团结，对一切破坏统一战线的相关行为都要进行必要的斗争，不能为了表面的“和谐”而放弃了原则，也不能为了斗争而斗争，陷入“宗派主义”。毛泽东同志指出：“统一战线的原则有两个：第一个是团结，第二个是批评、教育和改造。在统一战线中，投降主义是错误的，对别人采取排斥和鄙弃态度的宗派主义也是错误的。”[11]（P1012）当然，在和平年代，中国共产党采取的斗争方式和策略与革命年代相比发生了较大变化。新时代的统一战线工作，既要注重斗争方式，也要注重“引导”“指导”“教育”等方式，这在《条例》的各章节中均有体现。

《条例》是做好新时代统一战线工作的重要指导和基本遵循。修订后的《条例》内容更加充分、逻辑更加严密、体系更加完善，对进一步推动新时代统一战线工作的科学化、规范化、制度化具有重大意义。本文主要对《条例》的制定和修订缘由、修订内容、修订根本目的进行了初步解答，以期起到抛砖引玉的作用。统一战线是中国共产党取得各项事业胜利的重要法宝，还有很多问题值得进一步深入探究，比如《条例》中原则性的规定如何细化为工作举措、软性规定如何落实落细等问题，皆有待于学界同仁共同探讨，以推动中国特色社会主义统一战线理论的继续深入发展。