乡村振兴战略下乡村治理绩效评价指标体系研究

李才森

□管理学、法学研究

乡村振兴战略下乡村治理绩效评价指标体系研究

李才森1,2

（1.阜阳师范大学，安徽 阜阳 236037；2.厦门大学，福建 厦门 361005）

乡村振兴战略下乡村治理绩效评价指标体系由基层党组织建设状况、村民自治实践状况、法治乡村建设状况、德治乡村建设状况、平安乡村建设状况等5个二级指标和27个三级指标构成。采用德尔菲法对所有指标进行权重赋值后发现：村民自治实践状况权重最高，基层党组织建设状况稍低；法治和德治的重要性并不均衡，对法治的关注较多，德治略被忽视；平安乡村建设状况应受重视。

乡村振兴；乡村治理；绩效评价

引言

2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》的颁布，标志着党和政府开启了大力实施乡村振兴战略的新篇章，也是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务的关键部署。如何对乡村振兴战略的目标任务在每个阶段的完成情况进行客观、科学、公正地衡量，已成为战略实施主体和理论学术界应该关注的重要问题。

国内学者关于乡村振兴战略绩效评价的研究主要集中在乡村治理绩效评估方面。郭正林立足于制度绩效评估，将公平分配状况等作为乡村治理绩效评估的主要因素[1]；宁国良等建立了一套完整科学的生态功能区政府绩效差异化指标体系，其中，综合影响力指标和基本公共职能指标对本研究有较大参考价值[2]。吴雪芬构建的村级治理评价指标体系由经济建设、社会发展、生活保障、民主建设、环境与安全状况等5个二级指标和26个三级指标构成[3]；邱豪从经济增长和公平分配、公共服务、村民参与、社会秩序四个维度对村庄治理绩效进行了深入分析[4]。综合来看，以上关于村级治理绩效评价指标体系的研究都不是乡村振兴战略背景之下的。有鉴于此，本研究尝试性地构建乡村振兴战略下乡村治理绩效评价的指标体系，以期为乡村振兴战略实施过程中乡村治理绩效评价实际工作的开展提供理论依据。

一、乡村治理绩效评价指标体系的指标选择

本研究采用德尔菲技术，这种方法的关键在于专家的选择和专家意见的综合处理。首先选择和邀请X大学、F师范大学里的高校教师、博士研究生及皖北F市的乡镇政府工作人员、乡村两委人员组成的专家小组，将本研究的研究设计、研究思路和前期研究资料发送给他们，让他们独立发表见解，每人形成一份“乡村振兴战略下乡村治理绩效评价指标清单”，笔者通过对2018年中央一号文件的指导思想、基本原则及主要内容的剖析，收集并整合专家们的意见，初步形成包含43个指标的乡村治理绩效评价指标体系，将整合后的指标体系寄送同样的专家小组，第二轮意见征询表回收后，按照上述流程，再次对指标体系进行修正。重复以上操作，直到大部分专家意见一致。最终确定乡村振兴战略下乡村治理绩效评价指标体系由基层党组织建设状况等5个二级指标和党组织标准化建设情况等27个三级指标构成。具体指标体系如图1所示。

图1 乡村振兴战略下乡村治理绩效评价指标体系

“党支部的领导主要是政治领导、组织领导和思想领导，主要管理好党务工作和党支部自身的建设。”[5]因此看来，村级党组织在乡村治理中角色在于抓大事，把握和驾驭全局，发挥战斗堡垒作用，乡村治理的具体运作都必须在村级党组织的领导下完成。本研究认为，乡村振兴战略框架下的基层党组织建设状况涵盖7个三级指标，分别为党组织标准化建设情况、党员合格率、优秀党员干部到村任职情况、党员发展状况、党员培训状况、运转经费保障指数、微腐败治理状况。其中，党组织标准化建设情况是软弱涣散村级党组织整顿情况和标准化建设达标的村级党组织的建设状况的综合体现；党员合格率是与被处置的不合格党员比率相对的，优秀党员干部到村任职情况指吸引本专科高校毕业生、农民工精英人物、党政机关和企事业单位的优秀党员干部到村任职情况；党员发展状况和党员培训状况分别指在优秀青年农民中发展党员的工作力度及对党员进行定期理论培训的状况；运转经费保障指数是村级党组织全面落实党组织运转经费保障政策的情况；微腐败惩治状况主要是治理和惩处村支部和村委会干部在惠农补贴、土地征收、集体资产管理等民生领域侵害农民切身利益的腐败行为的力度与效果。

村民自治是中国独创性的基层群众自治制度，是基层民主由理论转化为现实的重大突破，30多年来，村民自治在实践过程中不断普及、落地，不断深化与推进。乡村振兴战略明确提出：“坚持自治为基，加强农村群众性自治组织建设，健全和创新村党组织领导的充满活力的村民自治机制。”本研究认为村民自治实践状况应分为村务公开指数、群众监督指数、基层协商格局建设状况、新乡贤带动状况、便民服务水平共5个三级指标。其中，村务公开指数和群众监督指数用来测评村委会全面建立健全村务监督委员会，推行村级事务阳光工程的工作状况；基层协商格局建设状况指的是通过组织召开村民监事会、村民代表会议、全体村民大会等，建立村民自己的事情自己商议、自己办理的基层协商格局的情况；新乡贤带动状况主要体现在乡村建设与经济发展、乡村文化建设、基层治理等方面的带动与引领作用；便民服务水平是对“一门式办理”“一站式服务”等综合服务平台与网上服务站点、公益性农村社会组织的建设状况，以及开展社会工作和志愿服务情况的一种综合评定。

法治乡村建设是建设社会主义法治中国的重要一环。提高农村社会的法治化水平，有助于推动农村社会事务的规范化管理，为解决“三农”问题奠定坚实的制度基础[6]。乡村振兴战略实施过程中，需要乡村群众“坚持法治为本，树立依法治理理念，强化法律在各项工作中的权威地位”。据此，法治乡村建设状况二级指标包括5个三级指标，分别为普法指数、基层干部法治素养水平、农民法治素养水平、法律援助体系完善程度、矛盾调解效果。其中，普法指数指乡村两委向乡村干部和农民宣传、普及法律法规的工作力度；基层干部法治素养水平与农民法治素养水平2个指标用来评定普法工作的效果；法律援助体系完善程度主要指乡村法律顾问、人民调解员的配备情况；矛盾调解效果用来评定乡村法律顾问、人民调解员、乡村两委干部调解农民纠纷与矛盾的工作成效。

德治建设即以伦理道德作为规范手段和价值目标，通过缓和乡村群众之间在经济行为中的利益冲突和价值观对立，约束人们的行为，并促使群众逐渐形成普遍的价值认同和价值共识体系，它和法治一样始终贯穿于乡村治理实践的场域之中。乡村振兴战略中德治建设的目标在于强化道德教化作用，引导农民向上向善、孝老爱亲、重义守信、勤俭持家。本研究使用家庭和睦指数、邻里和谐指数、干群融洽指数、好人好事评选表彰次数、道德模范宣传力度等5个指标对乡村振兴战略下德治乡村建设状况进行绩效评价。家庭和睦指数、邻里和谐指数、干群融洽指数这3个指标用于评定乡村进行道德教化、道德激励与道德约束的效果；好人好事评选表彰次数和道德模范宣传力度是开展好家庭、好村民、好公婆、好儿女、好媳妇、最美乡村教师、最美乡村医生、最美大学生村官等先进集体或先进人物的表彰与宣传活动在数量和质量上的体现。

党和政府一直重视和强调平安社会建设，乡村振兴战略对平安乡村建设提出了新的要求，指明了未来乡村治理现代化变革的方向，这里的平安乡村建设涵盖了扫黑除恶专项斗争效果、非法宗教活动整治效果、安全隐患治理效果、安全事故遏制状况、公共安全视频监控覆盖率等5个三级指标。扫黑除恶专项斗争效果与非法宗教活动整治效果分别测评乡村在打击农村黑恶势力、宗族恶势力、黄赌毒盗拐骗等违法犯罪和打击非法宗教活动等工作上的效果；安全隐患治理效果和安全事故遏制状况是乡村通过警务、消防、安全生产工作，消除安全隐患、遏制安全事故的工作效果；公共安全视频监控覆盖率是推进乡村“雪亮工程”建设中，已经设置安全视频监控的区域占应该设置安全视频监控的区域的比率。

二、乡村治理绩效评价指标体系的权重确定

参照相关绩效评价指标体系的权重确定方法，本研究将采用德尔菲法对指标进行权重赋值。从研究结果的科学性考虑，本研究选择的专家分别为乡镇级以上政府有关管理人员、乡镇政府中对乡村振兴战略实施情况进行考核的工作人员、乡村两委成员、村民以及从事乡村治理研究工作的高校教师和博士研究生共15名。

首先，在意见征询表中设定评价标度，使用1-9分打分法对指标体系中的指标进行两两比较。9分，表明一个指标与另一个指标相比，极端重要。1分，表明两个指标同等重要。相应数值的倒数，表示重要性为原比较值的倒数。每个标度的具体含义如表1所示。

表1 评价标度含义说明

每位专家在意见征询表中首先将五个二级指标进行两两之间的重要性对比，对比结果填入二级指标两两对比重要性评定矩阵中。表2显示了专家1做出的二级指标两两对比重要性评定结果。随后，进行同一准则层指标之下三级指标两两之间的重要性对比。

表2 准则层指标两两对比重要性评定矩阵

注：表中的指标代码A1～A5同表3中的内容

将所有专家意见征询表的数据录入MAHP软件分析系统，进行数据运算，得到数据分析结果如表3所示。同时，考虑到问题研究的复杂性和多元性，以及专家打分时的主观性，为了保证权重评定结果的科学与合理，需要进行结果的一致性检验。15位专家的一致性指标CR均小于0.1，且每位专家的一致性指标CR 的平均值为CR=0.0796，通过一致性检验。

三、结果与讨论

基层党组织是确保党的路线方针政策以及决策部署在基层贯彻落实的基础，在乡村振兴战略实施中更应该强调党组织的战斗堡垒作用。但是，结合前述的指标体系，基层党组织建设状况的权重低于村民自治实践指标权重，这与其“领头雁”角色是不相符的。个中原因，可能与部分学者认为“我国基层党组织建设存在一些问题，其‘领头雁’的引领作用没有得到切实发挥”有关。乡村振兴战略中提出“推动村党组织书记通过选举担任村委会主任”，表达出党对重建基层党组织在农村组织的领导能力的战略性重视，这也意味着，村支书将集党务、村务“一肩挑”，在基层党组织建设与村民自治实践中均衡把握。

在“三治合一”乡村治理体系中，村民自治无疑是最重要的内容，其重要性通过其在准则层的权重和其下属具体指标在综合权重中的高数值得以充分体现，尽管如此，已有研究还是发现了村民自治遭遇严重困境的事实[7-8]，综合说来，各级党、政府和乡村两委需要不断地提高村民自治中的村务公开指数与群众监督指数，才能更好地满足乡村振兴战略引发的日益变化的社会需要。作为乡村自治的“两翼”，法治和德治的重要性并不均衡，这可以通过法治与德治的不同特点得到合乎逻辑的解释，法治通过国家强制力对不法行为进行惩治使人趋善避恶，德治是靠社会舆论、风俗习惯、个人信念等外在或内在的非强制力使人向善，在现实的乡村社会生活中，不少被认为在情理之中的行为虽不违背法律，但却背离了道德，久而久之，带来的后果便是对德治的忽视。乡村振兴战略将法治与德治等同视之，便是这种现实背景的政策体现。平安乡村建设状况被赋予比德治乡村建设更高的权重，这是出乎本研究意料之外的，结合党的十八大以来对平安乡村建设的重视与强调却也不难理解。在意见征询表发放过程中，有专家表示，基层政府更应该重视乡村的安全、稳定、和谐，言外之意是之前的乡村安全问题未能得到与城市安全问题同等的重视，所以在乡村振兴战略实施中要备受关注。

表3 乡村振兴战略绩效评价指标体系权重评定结果

乡村振兴战略下乡村治理模式对村民自治的强调是改革开放以来对基层、对农民所实施的“放权让利”改革的进一步延伸，目的是调动村民自治组织自我管理、自我服务的积极性。虽然如此，中国特色社会主义民主政治制度所追求的自由、民主、公开、公平的政治原则在乡村振兴战略下的乡村治理中却更加凸显，这些构成了乡村治理绩效测评体系设置的价值标准，反映了乡村治理体制由管理到服务、由对象到主体的转变。为此，乡村治理绩效测评工作需要改变过去“偏重上级考核，无视群众评价”的作法，将村民作为考评主体，以体现村民的需求与认同。

此外，需要注意的是，在“投入—过程—产出—结果”的绩效测评逻辑模式中，经专家确认的乡村治理绩效体现出明显的“以结果为导向”的特点，村务公开、普法、安全隐患治理、安全事故遏制等指标及权重能较明显看出这一点。建立绩效评价指标体系的一个目的是加大治理过程中督促考核力度，对基层党和政府，特别是乡村两委的日常工作进行评价，保证在乡村振兴战略的实施中真投入，见实效。乡村振兴战略下乡村治理的绩效测评工作要服从于乡村振兴的工作大局，确保目标任务和时间进度，不断强化监管措施，确保每项工作都能落到实处，取得实效。

结语

除绩效测评指标体系外，测评方法的选择也会影响最终的绩效测评结果。本研究提出的乡村治理绩效测评指标体系的运用，需要收集、整理乡村治理过程中的许多数据，其中部分数据是不易收集或难以量化的，从提高测评的可操作性和可行性的角度考虑，应侧重选择定性的评价方法，依靠评价者的工作经验和对被测评对象的把握，提供测评讯息。再者，中国农村范围广阔，各地区受地理环境、经济情况等因素的影响，从全口径探索出的绩效评价方法顾及不到这种差异性，不同地区、不同类型的乡村在运用以上绩效测评指标体系时，可以根据实际乡情，进行指标或权重的适当调整，形成最适合自身的测评体系。

[1]郭正林.如何评估农村治理的制度绩效[J].中国行政管理,2005(4):23-26.

[2]宁国良，杨晓军.生态功能区政府绩效差异化考评的模式构建[J].湖湘论坛,2018(6):133-141.

[3]吴雪芬.村级治理评价指标体系研究[D].上海：上海交通大学，2007:16-19.

[4]邱豪.村沟通网络与村庄治理绩效研究——基于湖北省张圩村和邢家村的调查[D].武汉：华中农业大学，2012: 24-28.

[5]马宝成.提升乡村治理绩效的系统思考[J].北京行政学院学报,2005(4):15-18.

[6]胡胜.乡村振兴离不开法治护航[J].人民论坛,2018(6): 106-107.

[7]任中平.村民自治遭遇的现实困境及化解路径[J].河南社会科学,2017(9):7-12.

[8]赵普兵.协商治理：农村自治转型之路[J].华南农业大学学报（社会科学版）,2019(18):122-129.

Study on the Performance Evaluation Index System of Rural Governance under the Strategy of Rural Revitalization

LI Cai-sen

(Fuyang Normal University, Fuyang 236037, Anhui)

Under the strategy of rural revitalization, the performance evaluation index system of rural governance is composed of 5 secondary indicators, and 27 tertiary indicators. The secondary indicators are the building situation of grass-roots Party organization, the practice situation of villager autonomy, the building situation of rule of law in rural China, the building situation of rule of virtue in rural china and the building situation of peaceful rural. After using the Delphi method to weigh all the indicators, we can draw the following conclusions. The weight of the practice situation of villager autonomy is the highest, the building situation of grass-roots Party organization is a little lower, the building situation of rule of law in rural china is superior to the building situation of rule of virtue in rural China, and the building situation of peaceful rural should be paid attention to.

rural revitalization; rural governance; performance evaluation

2020-07-20

2019年度安徽省哲学社会科学规划项目“乡村振兴战略下安徽‘三治合一’乡村治理的挑战与对策研究”（AHSKQ2019D127）。

李才森（1987- ），男，安徽阜阳人，讲师，硕士，厦门大学行政管理专业博士研究生。

10.14096/j.cnki.cn34-1333/c.2020.06.16

D035

A

1004-4310（2020）06-0099-06