中国共产党现代减灾救灾体系的构建与基本经验

于文善

□马克思主义理论与实践研究

中国共产党现代减灾救灾体系的构建与基本经验

于文善

（阜阳师范大学 马克思主义学院，安徽 阜阳 236037）

20年来，伴随国家综合国力的提升，党在构建灾害救助应急管理体系、完善减灾救灾法律规范、增强灾情信息化管理水平、提高减灾救灾社会化效果、加强防灾减灾宣传与教育、参与减灾救灾国际合作等方面取得了重要成就。同时也积累了坚持以人民为中心的减灾救灾理念、坚信党的领导是减灾救灾的中坚力量、增强抗灾减灾的能力建设是关键、发挥社会主义能够办大事的制度优势等一系列减灾救灾经验，这些成就和经验丰富和发展了中国共产党治国理政建设的能力。

中国共产党；减灾救灾；应急管理

习近平总书记指出：“同自然灾害抗争是人类生存发展的永恒课题。要更加自觉地处理好人和自然的关系，正确处理防灾减灾救灾和经济社会发展的关系……提高全民防灾抗灾意识，全面提高国家综合防灾减灾救灾能力。”[1]我国自然灾害多发，新世纪以来，尽管中国共产党应对灾害危机管理的能力有了较大提高，但是不断出现的自然灾害及突发事件一直在考验着党应急管理能力建设的成效。当前党也正在不断促进和完善国家治理体系和治理能力的现代化，因此，回顾、总结中国共产党现代减灾救灾体系建设的成就与经验意义重大。

中国共产党现代减灾救灾体系的建设始于新世纪之初。此前中国共产党逐渐形成“以预防为主，防、抗、救相结合”的防灾减灾体制、机制和以互济互助、生产自救为主，国家适时扶持和救助的救灾工作方针政策[2]。这一减灾救灾工作方针、政策在过去应对常规的自然灾害和灾后重建方面起过重要作用，但在面对突发、不可预测的重大灾难时，这一减灾救灾体系的缺点暴露出来。进入新世纪，重大灾害频发，为应对灾害造成的影响，中国共产党对减灾救灾的方针、政策进行了调整，逐渐构建起一个综合的国家减灾救灾管理体系。

1998年4月，颁布《中华人民共和国减灾规划(1998—2010年)》，这一规划对建立、健全比较完善的减灾救灾工作运行机制，减轻各种灾害对经济和社会发展的影响作出了明确的要求。2005年5月，中国颁布《国家自然灾害救助应急预案》，该预案对重大突发自然灾害的国家应对工作原则、组织体系和运行机制进行了规定。2007年8月，颁布《国家综合减灾“十一五”规划》，该规划提出了减轻各种灾害风险与适应国家经济社会可持续发展的原则；明确了政府主导、社会参与、分级管理，部门和区域协作减灾、各负其责，以预防为主、防抗救结合的方针政策。

2011年11月，颁布《国家综合防灾减灾规划(2011—2015年)》，明确了“十二五”时期坚持各级政府在防灾减灾工作中的主导作用，加强部门之间的协同配合，组织动员社会各方力量参与防灾减灾的方针政策。2017年1月，颁布《国家综合防灾减灾规划（2016—2020年）》，明确了“十三五”时期进一步健全国家防灾减灾救灾体制机制，进一步完善国家防灾减灾救灾法律法规体系等方针政策。

十八大以来，以习近平为核心的党中央对减灾救灾的制度建设更为关注。2014年1月，总书记在中央政法工作会议上强调：“平安是老百姓解决温饱后的第一需求，是极重要的民生。”其后，总书记又先后在中央及地方召开的多次会议上发表了一系列关于防灾减灾救灾工作的重要讲话，明确了防灾减灾救灾工作的新定位、新理念、新要求。2017年10月，在十九大报告中，总书记再次强调，要“弘扬生命至上、安全第一的思想”，要“坚决遏制重特大安全事故，提升防灾减灾救灾能力”。

上述一系列方针政策的出台和总书记的讲话事关全面建成小康社会宏伟蓝图的实现，关系到中华民族伟大复兴的历史进程。

一、传统减灾救灾体系存在的问题

与现代减灾救灾体系相对应的是传统减灾救灾体系。曾经，中国共产党传统减灾救灾体系的构建确保了人民群众生命财产的安全，维护了长期以来经济、文化的发展和社会的稳定，为新中国各项事业的发展作出了重要贡献。新世纪之初，随着中国共产党国家发展理念的变化，传统减灾救灾体系的薄弱环节也渐渐凸显，存在的问题如下：

（一）政府减灾救灾责任划分不清

减灾救灾是一项涉及全局的工作，不仅涉及中央，还涉及地方行政部门，需要各级政府和政府各有关部门之间共同努力。但在传统减灾救灾体制下，各级政府减灾救灾职责往往划分不清，部门间也缺乏必要的沟通与协调。

救灾责任和救灾资金与灾情等级的划分有关，这容易发生地方瞒报、谎报灾情的情况。当时技术手段也不具备对灾情科学的评估，以至于各级政府的救灾责任往往在实际操作中难以划分。以往的救灾实践也反映出各级政府之间协调救灾的机制没有很好地建立起来，救灾当然被视为民政部门的事情。尽管其后国家的救灾体制有所调整，但防、抗、救由不同部门负责的体制缺乏统一的组织领导体系，在某种程度上妨碍了减灾救灾方针的执行，加重了减灾救灾的负担，降低了减灾救灾的效果。

（二）缺乏减灾救灾综合性法律法规

对于防灾救灾工作来说，法律法规政策及工作制度的保障是必须的，完善的减灾救灾法律法规政策能够确保防灾救灾工作正规化、规范化、制度化。同时，完善的减灾救灾法律法规政策也能维护社会稳定，保护和发展生产力。

从新世纪之前国家减灾救灾法律法规政策制定情况看，当时这方面的立法工作十分薄弱，较多方面减灾救灾的工作没有法律法规政策可作为执行的依据和参考，一些地方甚至不同程度上存在着对救灾款“列而不支”“列而乱支”，以及救灾资金被拖欠、挪用等情况，这与发达国家如日本在应对灾害时有《灾害对策基本法》形成了鲜明的对比。

（三）灾情的信息化管理不到位

信息化管理已经成为现代社会各级政府决策的重要依据，在减灾救灾工作方面，灾情的信息化管理可以在灾害监测、灾害预警、灾后评估等方面提供详实的信息资料，为各级政府、部门应对灾害的发生、减灾救灾起到重要参考作用。

长期以来，由于对灾情的信息化掌握不及时，导致中国在应对减灾救灾方面的工作频限被动，不但降低了政府工作的效率，甚至也影响到政府的形象。如20世纪80年代以前，在记灾和查灾工作中，一直沿用的是建国初期颁布的重灾、轻灾及按农作物收成统一计算标准。由于这一标准太过片面，其结果是造成灾情信息管理的混乱，这不仅影响救灾的时效和核灾的准确，也影响争取外援及中国在国际上的形象。

（四）救灾的社会化程度不高

减灾救灾是一项长期、复杂、综合性的工作，不仅涉及中央、地方各级政府部门的工作，还需要社会组织、企业、人民群众的广泛参与和共同努力。目前中国的减灾救灾体制是在中央政府的主导下，在各地政府、部门的参与下建立起来的。这种体制一方面集中反映了党领导下的政府能够集中力量办大事的优势，但另一方面也暴露出救灾社会化程度不高的短板，影响了减灾救灾的效率。

在20世纪80年代，中国针对农业和农村自然灾害的保险开始推出，在这项灾害保险制度推出和实施的初期，减灾救灾事业的发展活力出现，但由于这项保险投入巨大，回报较少，最终因为资金入不敷出而停止。实际上农业保险从开始到停止，始终没能形成一种模式、制度，而对农业灾害的保险投入是社会参与减灾救灾的主要方面，由此造成灾害保险制度发展的不平衡。如今中国灾害保险一般主要针对企业。

（五）防灾减灾的意识薄弱

培养和提高民众防灾减灾的公共意识是现代国家、现代社会必须具备的一种观念。实际上防灾减灾的意识是一种文化、一种心理、一种思维模式，世界上凡是防灾减灾应对比较得当，工作做得好的国家，往往防灾减灾的意识也比较高。

长期以来，中国在防灾减灾的意识教育方面比较薄弱，如以设立国家“防灾、减灾日”为例，早在1990年，联合国相关机构就明确把每年10月的第2个星期三规定为“国际减灾日”。此后许多国家都设立了自己的“防灾减灾”主题日，并相应开展了本国防灾减灾的宣传教育，但中国2008年汶川大地震发生后，才正式批准设置，2009年才正式实施[3]。

二、现代减灾救灾体系的构建

伴随“科学发展观”理念的提出和新时代国家发展理念的变化，此后，中国共产党运用系统方法构建起一个以抗御为基础，包括所有灾害在内的国家综合减灾救灾管理体系。

（一）建立了灾害救助的应急管理预案

突发事件应急预案编制工作是重要建设内容之一，也是救灾工作实现规范化、科学化、法制化管理的重要途径。2005年1月，国务院印发了《关于实施国家突发公共事件总体应急预案的决定》。同年5月，国务院颁发了《国家自然灾害救助应急预案》，两个应急预案都明确规定了自然灾害教助的启动条件、组织指挥体系、职责任务，以及灾害的应急准备、应急响应、灾后救助、灾后恢复与重建等工作。2006年6月，国务院印发《关于全面加强应急管理工作的意见》，明确提出要加强应急预案体系建设和管理。

中央决策明确作出后，2008年12月，民政部下发《关于加强自然灾害救助应急预案体系建设的指导意见》，意见对各级民政部门如何加强自然灾害救助应急预案体系建设提出了指导意见。接着，民政部又制定下发了《自然灾害救助应急预案框架指南》，用来具体指导地方民政部门推进救灾应急预案编制修订工作。各地民政部门按照民政部相关要求，积极开展预案的制定和修订工作。2011年，根据当时救灾工作的需要，国务院重新修订了《国家自然灾害救助应急预案》。2016年，国务院办公厅正式向社会发布了修订后的《国家自然灾害救助应急预案》。

目前，从国家层面看，自然灾害应急预案体系主要由三个层次构成（见表1）。在国家层面之下，各部门也分别制定了更多可供操作的预案实施办法和应急工作规程。省级和地市级相应的应急预案也初步完成，全国96%的县级、56%的乡镇(街道)和29%的行政村(社区)陆续制定了预案[4]，全国范围从上到下的灾害救助应急预案体系基本完成。

表1 国家层面应对突发性自然灾害预案体系

（二）健全了减灾救灾的管理体制和运行机制

2003年以来，以党统一领导、部门分工负责、分级和属地管理为主的减灾救灾领导体制和运行机制基本形成。

2005年5月，国务院办公厅发布《国家自然灾害救助应急预案》。根据这一预案，在国家层面，设置国家减灾委员会。该机构性质属于灾害救助应急综合协调机构，主要职能包括：国家减灾救灾工作方针政策的研究与制定，重大减灾救灾活动的协调与开展工作，地方开展减灾救灾活动的指导工作，减灾救灾国际交流与合作工作的推进等。国家减灾委员会又分设三个协调机构，分别是国家防汛抗旱总指挥部、国家抗震救灾指挥部和国家森林防火指挥部。

国家减灾委员会成立时，主任一职由国务院副总理或国务委员担任，副主任一职由相关部门分管领导兼任。2009年，国家减灾委员会成员单位经调整后，加入了科研部门、军队和非政府组织3家单位，办公室改设在民政部。调整后的国家减灾委员会成员单位按照各自的职责范围，承担相应分工的任务。这一工作机制在应对突发灾害事件，加强灾害管理方面发挥了不小作用。2018年3月成立国家应急管理部，上述协调机构一起并入国家应急管理部。

与此同时，各级地方政府也纷纷成立职能相近的减灾救灾协调机构，抢险救援、恢复重建等主体责任进一步落实。截至2016年5月，全国有27个省、市(自治区)先后成立省、市级减灾委员会，90%以上的市、82%的县成立市县级减灾委员会或减灾救灾协调机构，多部门救灾应急联动、灾情会商以及灾害信息共享机制进一步健全，减灾救灾工作效率显著提升[5]。

（三）完善了减灾救灾的法律规范

“依法减灾是灾害管理的基本准则和硬性强制手段，是强化我国减灾行动与灾害管理的必由之路。”[6]伴随着中国减灾救灾法律法规体系的不断完善，减灾救灾工作有法可依、依法管理，科学化、规范化、标准化水平不断提高。

20世纪90年代以来，在防灾减灾或与防灾减灾密切相关的领域，国家有关部门颁布和修订了30多部法律、法规。这些法律、法规包括：《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国水土保持法》《中华人民共和国防震减灾法》《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国防沙治沙法》《中华人民共和国气象法》《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国草原法》《中华人民共和国水污染防治法》等。此外，还有一大批与之配套的地方性法规和行政规章。尤其是2007年12月，《中华人民共和国突发事件应对法》的颁布实施，标志着中国公共应急领域基本法律体系框架的形成。

在灾害救助法规建设方面，民政部制定了一系列救灾工作管理办法。2002年12月，民政部汇合财政部共同制定颁布《中央级救灾储备物资管理办法》。2000年5月，民政部颁布《救灾捐赠管理暂行办法》。该暂行办法施行一段时间后，2008年4月，修订为《救灾捐赠管理办法》，国家救灾捐赠管理工作制度由此日趋完善。2008年“5·12”汶川地震后，国务院颁布《汶川地震灾后恢复重建条例》，这是第一部国家层面出台的灾后恢复重建的法规。

此外，民政部还不断规范和完善救灾工作程序，制定了一系列救灾管理工作规程。2003年6月，民政部制定印发《民政部应对突发性自然灾害工作规程》。该工作规程首次正式提出灾害应急救助工作。2004年11月，民政部制定印发《灾区民房恢复重建管理工作规程》《春荒、冬令灾民生活救助工作规程》。2006年4月，在国务院颁布《国家自然灾害救助应急预案》之后，为与其衔接，民政部修订印发《民政部应对自然灾害工作规程》。2009年，为进一步做好救灾应急工作，民政部修订完成《民政部救灾应急工作规程》。可以说，在减灾救灾的法律规范方面，中国政府已有了相对完善的立法。

（四）增强了灾情的信息化管理水平

科学、准确、及时、快速的灾情信息，有利于中央和地方各级党委政府掌握灾情动态和发展趋势，有利于采取积极有效的措施，最大限度地减少灾害损失，保护人民群众的生命和财产安全。

20世纪90年代以来，与国家经济社会快速发展相一致，国家应对自然灾害的信息化管理水平也得到较大提升，制定了一系列灾害信息管理规章制度，这些制度包括：灾情统计报送制度、灾害信息监测制度、灾情会商核定制度、灾害信息发布制度等。

如在灾情统计报送制度建设方面，1993年，民政部制定了自然灾害灾情统计报送制度。这一制度规定涉及灾害信息统计的指标要求、主体范围、报送的时限、报表体系等工作。2006年，民政部依据《国家自然灾害救助应急预案》，对灾情统计报送制度加以较大修订，增加了灾情统计报送制度的事项，如24小时重大灾情零报告制度、灾情台账管理制度等。这次修订也使灾情统计报送制度更加适合灾害应急救助服务工作的需要。

在灾情动态监测制度建设方面，为改变灾情管理在灾害监测方面相对滞后的状况，做到实时跟踪监测国内外发生的重大灾害事件，2005年，国家减灾中心联合民政部救灾救济司建立了针对国内外自然灾害灾情的24小时动态监测机制，在全年365天里，每天24小时均有专门负责的值班人员对灾害信息进行收集和整理。新的灾情动态监测制度的建立使国家减灾的成效显现出来[7]。

在灾情会商核定机制建设方面，从1998年起，国家重大自然灾害会商制度开始形成。此后，中国国际减灾十年委员会、全国抗灾救灾综合协调办公室定期或不定期召集水利、农业、地震、卫生、气象等部门的科研机构和专家召开灾情会商会，对灾害情况进行分析、评判，这俨然成为一项制度。2003年，民政部成立国家减灾中心，并确定由其牵头领导灾情会商工作。2004年，又正式建立起月度灾情会商制度。

在灾情信息发布机制建设方面，2005年9月，民政部、国家保密局联合召开新闻发布会，宣布自2005年8月起对因自然灾害导致的死亡人员的总数解密，这进一步体现出政务公开的透明度。此后，随着互联网技术的进步，民政部又于2006年11月设立了国家减灾网。该网站的设立进一步将灾情信息发布的范围扩大到普通公众层面。

（五）提高了减灾救灾的社会化效果

“有效开展经常性社会捐助活动，有利于灾区、农村贫困地区恢复生产；有效开展经常性社会捐助活动，有利于坚持党的群众路线和根本宗旨，使广大群众安居乐业，逐步达到共同富裕。”(1)新世纪以来，随着经济社会的快速发展，中国共产党对减灾救灾的社会化参与有了更加深入的认识，在减灾救灾的政策制定、事业发展等方面推动了减灾救灾的社会化水平。

如在社会捐助的制度化建设方面，2001年8月，民政部下发《关于进一步开展经常性社会捐助活动的意见》。该意见对经常性的社会捐助活动作了一系列规范性和制度性规定。9月，中共中央和国务院办公厅正式下发《关于转发<民政部关于进一步开展经常性社会捐助活动的意见>的通知》，这标志着中国经常性的社会捐助工作开始开展起来。

为更好地推动救灾捐赠工作的开展，2000年5月，民政部颁布《救灾捐赠管理暂行办法》。该暂行办法对救灾捐赠工作的操作程序作了具体规定。2008年4月，民政部修订颁布《救灾捐赠管理办法》。该管理办法的颁布标志着救灾捐赠工作向法制化和制度化方向发展。此前，民政部还对境外救灾捐赠工作进行过规定，于2003年下发《关于进一步规范境外救灾捐赠物资进口管理的通知》。2008年，在雨雪冰冻灾害和汶川大地震两场巨灾发生后的救灾工作中,救灾捐赠取得了前所未有的成效,发挥了不可替代的作用,救灾捐赠工作在法制化和制度化建设方面取得重大进展。

为推动救灾捐赠和服务工作的开展，政府出台了一系列工作机制和激励政策，如鼓励公益捐赠行为、扶持公益性社会组织发展；设立用以褒扬积极参与公益事业、在社会捐助活动中作出突出贡献的单位和个人的社会捐助政府奖——全国“爱心捐助奖”；确定地区间的对口支援方案，建立并不断完善对口支援制度；推出“中国青年志愿者”服务活动等，大大提高了减灾救灾的社会化服务水平。

（六）加强了防灾减灾的宣传教育

开展防灾减灾救灾宣传教育，是提升公众灾害风险防范意识和自救互救能力、降低灾害风险的有效途径。2008年，汶川特大地震导致的严重人员伤亡暴露出我国基层社区居民防灾减灾意识的薄弱。为提升全社会防灾减灾意识，经国务院批准，设立全国防灾减灾日，具体时间定在每年的5月12日。在每年全国防灾减灾日来临时，国家减灾委员会会根据全国灾害形势和防灾减灾救灾重点工作确定当年全国防灾减灾日主题，并统一作出安排部署，用以指导全国各地开展形式多样的宣传教育活动。

2009年5月12日第一个全国防灾减灾日到来。这一年的全国防灾减灾日由于各种原因没有确定主题，但其后的十一个全国防灾减灾日都确定了宣传主题，分别为“减灾从社区做起”“防灾减灾从我做起”“弘扬防灾减灾文化，提高防灾减灾意识”“识别灾害风险，掌握减灾技能”“城镇化与减灾”“科学减灾，依法应对”“减少灾害风险，建设安全城市”“减轻社区灾害风险，提升基层减灾能力”“行动起来，减轻身边的灾害风险”“提高灾害防治能力，构筑生命安全防线”“提升基层应急能力，筑牢防灾减灾救灾的人民防线”。

全国“防灾减灾日”各项活动的开展，进一步增强了全社会对防灾减灾重要性的认识，大力营造了浓厚良好的防灾减灾的社会氛围，全面促进了公众防灾减灾意识的提高，也促进了全国隐患排查工作的开展，推动了各项防灾减灾工作的落实。

（七）参与了减灾救灾的国际合作

当前，许多灾害具有全球性特点，减灾救灾需要全球各国各地区的通力合作，努力实现灾害管理的分担共治。同时，中国也更需要借鉴国际减灾救灾的先进理念，不断健全和完善减灾救灾的体制机制。

新世纪以来，中国积极参与了减灾救灾领域的国际合作，在共同应对重大自然灾害，降低灾害造成的损失方面取得了积极的成果。

如在国际减灾合作机制和机构建设方面，中国积极参与了联合国框架下的减灾合作活动，在这一框架下，中国与联合国开发计划署、联合国亚太经济及社会理事会、联合国世界粮食计划署、联合国粮农组织等多个机构建立和保持着紧密的合作伙伴关系。2005年3月，中国同联合国签署国际减灾战略合作备忘录，双方同意合作建立国际减轻旱灾风险中心。2007年4月，国际减轻旱灾风险中心在北京举行揭牌仪式。2007年5月，中国和欧洲航天局总部签署空间重大灾害国际宪章，中国成为这一国际减灾合作机制框架下的正式成员。

在共同应对重大灾害方面，2003年后，中国除继续对外开展灾害援助活动外，也开始主动接受外援。2011年8月，“非洲之角”部分国家遭遇60年来最严重旱情，民政部国家减灾中心利用环境减灾卫星对遭遇灾害的一些国家开展干旱遥感监测与产品服务，制作与发布10余期高质量专题监测产品，得到受援国、联合国外空司和联合国人道主义事务协调办公室等国际组织的高度赞誉[8]。2015年10月，阿富汗发生里氏7.8级地震，巴基斯坦也受到影响，中国向阿富汗提供了价值1000万元人民币紧急人道主义援助物资，向巴基斯坦提供300万元人民币人道主义援助物资[9]。在接受外援方面，1998年长江流域特大洪水发生后，中国开始改变对接受外援的消极态度。2003年“非典”发生时，中国不仅对国际援助表示热情欢迎，而且还积极主动地开展与国际社会间的合作。2008年，“5·12”汶川大地震发生后，中国得到国际社会的大力支援，先后有170多个国家和地区、20多个国际组织向中国提供了资金或物资[10]。此次新冠肺炎疫情发生的初期，中国政府也接到来自韩国、日本、意大利等不少国家的防疫医疗物资。

三、基本经验

减灾救灾工作关系人民群众生命财产的安全，关系社会的和谐稳定，关系中国特色社会主义建设事业的大局，通过研究中国共产党现代减灾救灾体系建设的成就，总结其基本经验，可以为今后减灾救灾政策的制定和实施，增强减灾救灾工作改革的针对性、实效性，提供诸多的启示。

（一）坚持以人民为中心的减灾救灾理念

党的十九大报告指出：“必须坚持人民主体地位，坚持立党为公、执政为民，践行全心全意为人民服务的根本宗旨。”做好减灾救灾工作关系人民群众的根本利益，体现坚持以人民为中心的发展理念。做好减灾救灾工作既是中国共产党坚持立党为公、执政为民，践行全心全意为人民服务的根本宗旨的要求，也是中国特色社会主义事业发展的需要。

在历次抗灾救灾中，中国共产党始终能够把灾区群众的生命安全、财产防护放在第一位，以最大限度地保障受灾群众的利益，并努力恢复灾后社会秩序，迅速启动和全面推进灾后恢复重建。如2008年汶川大地震发生后，在挽救地震灾区群众生命财产的同时，中央迅速启动灾后恢复重建，通过省市对口支援建设的方式在极短的时间内就基本将任务完成。此次新冠肺炎疫情发生后，中央政府从全国抽调4万名医护人员支援武汉、支援湖北，并以抢救生命为第一要务，全力做到应收尽收、应治尽治。

实践证明，中国共产党的根基在于人民、血脉在人民、力量在人民。面对一次次重大灾害，正是因为紧紧依靠全国各族人民，与人民团结一心、攻艰克难，才取得一次又一次抗灾救灾任务的重大胜利，也正是因为坚持了以人民为中心的发展理念，党和人民群众才共同谱写出一曲曲同心协力抗灾救灾的战歌。

（二）坚信党的领导是减灾救灾的中坚力量

中国共产党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势，是做好党和国家各项工作的根本保证。在抗灾救灾中，中国共产党团结带领人民成功经受住了一次次重大灾害的考验，并通过这些考验大大增强和提高了改造社会、开发自然的创造能力。

如每逢抗灾救灾的危急关头，党中央都起到了决策领导作用。每次灾害发生后，都能第一时间看到中央领导人的身影，他们亲赴抗灾救灾第一线，以最快的时间、最高的效率作出部署，并就灾后的社会秩序、生产秩序的恢复作出科学规划。中共中央各部门发出通知，要求各级党委和组织响应中央号召，部署落实中央要求的工作。各级党委和基层党组织在抗灾救灾中通过组织灾民转移、搜救被困群众、救治受伤人员，积极开展自救和灾后恢复重建，发挥着领导核心作用和战斗堡垒作用，这些工作为夺取抗灾救灾的胜利提供了坚强的组织保证。

中国共产党领导下的人民解放军成为抢险救灾的中坚力量。在每一次重大自然灾害发生后，行动最迅速、冲在最前面、最具有战斗力和纪律性、承担最危险抢险任务、不惜牺牲生命的是党领导下的人民子弟兵。他们以人民群众的利益为己任，在抗灾救灾中发挥了中流砥柱的作用。

（三）增强减灾救灾的能力建设是关键

加强自然灾害防治关系国计民生，要建立高效科学的自然灾害防治体系，提高全社会自然灾害防治能力，为保护人民群众生命财产安全和国家安全提供有力保障。

中国共产党领导人民进行的抗灾减灾事业，最重要的还在于不断提高抗灾减灾的能力建设。新世纪以来，中国共产党领导全国人民同自然灾害进行斗争，获得的一条重要经验是树立全面提升综合抗灾减灾能力的观念，确立抗灾减灾在保障国民经济和社会可持续发展中的基础地位，建立和完善抗灾减灾工作管理体制和运行机制，在诸多方面加强减灾救灾的能力建设。

如通过建立抢险救灾应急体系，提高应急处置能力；通过构建立体监测体系，提高监测预警预报能力；通过实施减灾工程，提高灾害综合防范防御能力；通过建立减灾科技支撑体系，提高减灾科技水平；通过建立人才培养体系，提高减灾工作人员素质；通过开展社区减灾工作，提高社区防灾救灾能力等等。以上这些能力建设是中国共产党领导人民战胜重大自然灾害、经受住各种灾害风险考验的关键所在。

（四）发挥社会主义能够办大事的制度优势

习近平总书记强调：“我们最大的优势是我国社会主义制度能够集中力量办大事。这是我们成就事业的重要法宝。”在应对自然灾害等各种灾难过程中，中国共产党领导建立的社会主义制度发挥了重要作用。

以2008年汶川大地震灾后重建为例。特大地震造成四川人民生命财产和经济社会发展的巨大损失。但在党中央、国务院的坚强领导和亲切关怀下，在各地省区市及社会各界鼎力支援、倾情相助下，在不到四年的时间，灾后恢复重建的工作取得巨大的成绩。截至2012年5月，四川省纳入国家灾后恢复重建总体规划的29 692个项目已完工99%，概算投资8658亿元已完成投资99.5%；地震灾区实现了“家家有房住”，基本实现了“户户有就业”“人人有保障”[11]。据统计，2009—2017年四川地震灾区累计完成固定资产投资3.5万亿元；2017年灾区国内生产总值是震前的3倍，城乡居民可支配收入分别是震前的2.9倍和3.1倍；城镇化率达到47.8%，比2008年提升11.8个百分点[12]。

此次应对新冠肺炎疫情，武汉方面仅用10天时间就建成可以收治2600人的火神山、雷神山医院，速度之快令人惊叹。而中国共产党和中国政府在这次抗击疫情中的表现也让世人刮目相看。

应对重大自然灾害，进行灾后恢复重建需要国家各部门和社会各方面紧密配合、高效运转，提供强大的人力、财力、物力支持。在减灾救灾和恢复重建过程中，中国共产党能够充分发挥社会主义制度的优越性，集中力量办大事，如通过举全国之力，保证从中央到地方政令畅通、步调一致；通过动员和组织各方力量，上下形成强大的合力。历次抗灾减灾救灾斗争与灾后恢复重建的重大胜利都充分彰显出中国特色社会主义制度确实能够集中力量办大事、办急事、办难事的优势，这是无往而不胜的制度保障。

注释：

（1）民政部救灾救济司.救灾救济工作文件汇编（1988—2005）（内部文件），2005(8):170.

[1]习近平谈防灾减灾抗灾救灾：人类生存发展的永恒课题.[EB/OL].(2019-05-12). http://news.people.com.cn/GB/28053/review/20190512.html.

[2]王昂生.中国减灾与可持续发展[M].北京：科学出版社， 2007：414.

[3]蒋积伟.1978年以来中国自然灾害管理存在的问题分析[J].贵州社会科学，2011（4）：39.

[4]邹铭.减灾救灾[M]. 北京:中国社会出版社,2009:34- 35.

[5]记者.中国今年将研究调整自然灾害救助政策[N].法制日报,2016-05-13.

[6]范宝俊.灾害管理文库：第七卷[M].北京：当代中国出版社，1999：146.

[7]邹铭.减灾救灾[M].北京:中国社会出版社,2009:57.

[8]2011年环境减灾卫星工程建设及应用大事记[J].中国减灾,2012(1):34.

[9]祝明，王东明等.防灾减灾救灾新格局[M].北京:国家行政学院出版社,2018:177.

[10]2010年第1号：“汶川地震社会捐赠款物审计结果”[EB/OL].(2010-01-06).http://www.chinanews.com/gn/news/2056700.shtml.

[11]汶川地震十周年.[EB/OL].(2018-05-11).http: // news.youth.cn/sz/201805/t20180511_11618152.htm.

[12]四川省统计局.汶川地震灾区十周年重灾区经济发展成就显著[EB/OL].（2018-05-11）.http://www.sc.stats. gov.cn/tjxx/qs/201805/t20180507_258444.html.

The Construction and Experience of the Chinese Communist Party’s Modern Disaster Reduction and Relief System

YU Wen-shan

(College of Marxism, Fuyang Normal University, Fuyang 236041, Anhui)

For 20 years, with the development of China’s overall national strength, the Party has made important achievements in building a disaster relief emergency management system, improving laws and regulations on disaster reduction and relief, enhancing the informationized management of disasters, improving the socialized effect of disaster reduction and relief, strengthening publicity and education on disaster reduction and relief, and participating in international cooperation in disaster reduction and relief. At the same time, we have accumulated a series of experience in disaster reduction and relief, such as adhering to the people-centered development philosophy, believing that the Leadership of the Party is the backbone of disaster reduction and relief, strengthening the capacity building of disaster reduction and relief is the key, and giving full play to the institutional advantages of socialism, which enables it to do great things. These achievements and experiences have enriched and developed the CPC's capacity to build governance.

10.14096/j.cnki.cn34-1333/c.2020.06.14

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A

1004-4310（2020）06-0084-09