公安机关化解矛盾纠纷长效机制研究——以新时代“枫桥经验”为切入点

刘海亮

(山东警察学院治安系，山东 济南 250014)

矛盾纠纷，是指发生在居民之间、居民与其他社会组织之间涉及人身权利、财产权利等权利义务争议的各种纠纷和日常生活中的争执。[1]从本质上讲，矛盾纠纷是“在社会转型的背景下，由于利益分配格局变化引起的不同社会群体之间的对立、摩擦与冲突的一种互动过程与社会现象”。[2]当前，由于群体之间的利益冲突、社会规范不完善等原因导致矛盾纠纷频发，如果不及时处理，就会不断积累、演化，激化为治安案件、刑事案件、群体性事件甚至暴力冲突，危害社会治安，影响社会稳定。公安机关矛盾纠纷排查化解，是指公安机关和公安民警运用走访调查、接警出警、情报搜集、综合研究等方法，发现和了解矛盾纠纷，并通过多种手段及时疏导化解的工作。[3]根据党中央、国务院的决策部署，公安部多次在全国公安机关开展矛盾纠纷大排查大化解专项行动，集中排查、疏导、化解矛盾纠纷。鉴于此，本文试从分析当前公安机关矛盾纠纷排查化解存在的问题入手，结合新时代“枫桥经验”，阐述如何构建矛盾纠纷排查化解长效机制，以提升工作效能，及时、有效化解各类矛盾纠纷，维护社会治安秩序，推进平安中国建设。

一、矛盾纠纷排查化解工作存在的问题

2020年3月，习近平总书记在视察浙江省安吉县社会矛盾纠纷调处化解中心时指出：“矛盾处理是一个国家、社会长治久安的一个基础性工作。把人民群众的事情做好了，都处理得有条不紊，老百姓都能够顺心满意，我们这个国家才能好。”[4]习总书记的重要讲话深刻阐明了做好矛盾纠纷排查化解工作对于巩固党的执政基础、维护社会治安秩序以及促进社会和谐稳定的重要意义。多年来，公安机关积极开展矛盾纠纷排查化解工作，取得了明显成效，但也存在一些问题。概括起来，这些问题主要有：

一是民警思想认识问题。矛盾纠纷的范围广泛，既包括因殴打、故意伤害他人而产生的伤害赔偿纠纷、毁坏财物赔偿纠纷，也包括债权债务纠纷、邻里物业纠纷、婚姻家庭纠纷，还有经济利益纠纷、干群关系纠纷，等等。有些民警对工作界限认识不清，对需要排查化解的矛盾纠纷范围理解不准，导致出现一些错误倾向。如有些人认为，矛盾纠纷排查化解情况复杂，多一事不如少一事，工作中出现“缺位”问题，导致应该排查的矛盾纠纷没有排查，该化解的没有及时化解。也有一些人认为，公安机关应该“无所不管、无所不能”，工作中容易犯“越位”的错误，管了“管不好”“管不了”甚至“不该管”的事。这些做法既增加了自身的工作压力，又容易把一线民警置于矛盾纠纷的“焦点”和“风口”，增加了工作阻力、压力，甚至导致一些纠纷当事人动辄投诉、谩骂侮辱民警等恶劣情形。

二是民警工作能力问题。矛盾纠纷排查化解工作是一项对民警综合能力要求较高的工作，既要求民警娴熟掌握相关法律法规知识，又需要民警有较强的组织能力和心理分析能力，能够准确判断矛盾纠纷的基本事实和是非曲直，选择合适的角度、力度开展工作，在调处矛盾时，做到公平合理、以理服人，避免激化矛盾，而不能将自身置于矛盾冲突的风口浪尖。但部分民警在工作态度、工作能力等方面却存在很多不足之处，如有的民警在工作中存在“力度”把握不准的问题，表现为手段单一，面对复杂的矛盾纠纷企图采取快刀斩乱麻和一刀切的简单方法解决，甚至强迫纠纷当事人接受自己的解决方案，导致当事人反感，将矛头指向民警，引发投诉、上访等问题；有的民警由于怕出事、怕惹麻烦，在矛盾纠纷排查化解工作中态度不积极，具体工作中存在不主动、不规范等问题，只是满足于把矛盾纠纷在工作台账上简单登记了事，不去做艰苦细致的调查取证工作，更不会积极主动化解矛盾纠纷；有的民警对矛盾纠纷排查，缺乏深入、细致的调查研究，导致矛盾纠纷排查中出现“漏查”“错报”问题；有的民警在矛盾纠纷化解中不深入分析纠纷产生的前因后果，去消除产生矛盾纠纷的根源，仅仅满足于“就事论事”，进行“和稀泥”式的调解，导致化解成功率低，甚至遗留重大隐患，酿成严重治安问题。

三是工作机制问题。矛盾纠纷排查化解是一个系统工程，应该按照“属地管理、分级负责”和“谁主管，谁负责”原则，多部门分工协作、共同完成。具体来说，矛盾纠纷排查化解工作机制方面存在以下问题：

第一， 分工不明，责任不清。由于职责交叉，再加上利益驱动问题，一些部门不积极参与矛盾纠纷排查化解而是把任务推给公安机关，致使该项工作由多元主体参与的“合唱”变成了公安机关一家的“独唱”。同时，由于群众对公安机关期望值偏高，“有困难，找人民警察”的观念深入人心，除治安纠纷以外，很多涉及民事、经济甚至家庭的矛盾纠纷也被推给公安机关，导致公安机关任务繁重，一线民警工作压力过大。

第二，工作方式落后，效率不高。依靠群众排查化解矛盾工作不到位。群众中蕴藏着巨大力量，人民群众对矛盾纠纷的内容及产生原因感受最真切，矛盾纠纷排查化解要充分依靠群众，但在警务实践中，一些民警不愿、不会动员群众参与矛盾纠纷排查化解，而是习惯于“单打独斗”，导致工作压力大、成效小；有些民警不善于运用科技手段开展矛盾纠纷化解工作，习惯于靠一张嘴、一支笔、一家一户进行排查，工作效率低；还有一些民警工作中凭感觉、凭经验办事，满足于问问、写写、记记，不能将信息有效整合、录入警务信息平台系统，不会利用现代警务技术，致使工作效能低下。此外，排查化解程序也有待进一步规范。目前，公安机关在矛盾纠纷受理、调查取证、调解程序、调解文书的制作等方面做的还不够规范，也没有从职责、职能上明确界定，增大了工作的难度。

第三，激励机制不健全，保障不足。矛盾纠纷排查化解是一项耗时费力的工作，往往没有立竿见影的成果，加之部分公安机关领导对此项工作重视不够，考核激励力度不够，严重影响了民警的工作积极性。矛盾纠纷数量多，排查化解任务重，基层公安机关始终处于第一线，需要投入大量的警力、物力和财力，而警力不足和投入不够，直接影响了排查化解工作的深入开展。

二、“枫桥经验”对于改进矛盾纠纷化解工作的意义

诞生于20世纪60年代初浙江省绍兴市诸暨县(现诸暨市)的“枫桥经验”是我国政法战线先进工作的典型。习近平总书记指出：“要坚持打防结合、整体防控，专群结合、群防群治，把‘枫桥经验’坚持好、发展好，把党的群众路线坚持好、贯彻好，充分发动群众、组织群众、依靠群众，推进基层社会治理创新，努力建设更高水平的平安中国。”(1)参见习近平总书记在2019年5月全国公安工作会议上的重要讲话。为贯彻习近平总书记重要指示精神，公安部出台了《关于全国公安机关坚持发展新时代“枫桥经验”的意见》，要求全国各地公安机关坚持发展新时代“枫桥经验”，坚持源头治理，切实做到“矛盾不上交”；坚持以防为主，切实做到“平安不出事”；深化改革创新，切实做到“服务不缺位”。[5]弘扬“枫桥经验”，对做好矛盾纠纷排查化解工作具有重要的促进作用和积极的现实意义。

(一)“枫桥经验”为做好矛盾纠纷排查化解工作提供了新思路

矛盾纠纷的产生主要是由于不同主体之间的利益冲突造成的，这种冲突往往表现为寻常争执，涉及面广，不引人注目，专业排查时经常被忽视和遗漏。然而，这些矛盾纠纷如果不能及时化解、逐渐累积就会导致社会关系紧张，甚至会演化为严重违法犯罪。“枫桥经验”正是借助于群众力量去发现、解决矛盾纠纷，做到“小事不出村居、大事不出乡镇社区、难事不出县区、矛盾不上交”。[6]由此可知，“枫桥经验”为公安机关做好矛盾纠纷排查化解工作提供了新思路，即要真正解决问题，就要走群众路线，紧紧依靠群众排查化解矛盾纠纷。公安机关弘扬“枫桥经验”就是要围绕“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”目标，结合实际推进矛盾纠纷排查化解机制创新。这就需要：一要走群众路线，依靠群众，将人民群众当作排查化解矛盾纠纷的主力军，多元化解矛盾；二要深化源头治理，及早发现、切实化解矛盾纠纷；三要实现就地化解，把矛盾纠纷化解在当地，解决在萌芽状态，以维护社会稳定，并为其他警务工作的开展创造有利的社会环境。为此，广大公安民警要充分认识弘扬“枫桥经验”的重大意义，在工作中善于从群众的角度思考问题，创新工作方法，真正做到“服务不缺位”，妥善排查化解矛盾纠纷，让人民群众顺心满意。

(二)“枫桥经验”为做好矛盾纠纷排查化解工作提供了新机制

新时代“枫桥经验”在原有“枫桥经验”基础上，历经不同历史时期的丰富和发展，传承“依靠群众、化解矛盾、维护稳定”的精神内核，将以人为本作为核心内容，化解矛盾作为主要任务，强化基层服务与管理作为关键环节，专群结合作为最大优势，于新时代创造了“立足基层组织、整合资源力量、就地化解矛盾、建设和谐社会”的新经验，建立了“治安联防、矛盾联调、问题联治、事件联处、平安联创”的新机制，形成了“党政联动、依靠群众，源头预防、依法治理，减少矛盾、促进和谐”的新格局。[7]“枫桥经验”为公安机关矛盾纠纷化解提供了“专群结合、共建共治”的理念，弘扬“枫桥经验”有利于公安机关摆脱矛盾纠纷排查化解中“唱独角戏”的被动角色，积极动员各部门共同参与，形成以公安派出所为平台，以村、乡镇人民调解委员会为基础的基层矛盾纠纷“联查联调”工作格局，发挥各自优势，及时排查化解各类矛盾纠纷；弘扬“枫桥经验”也有利于破除民警的错误思想认识，统筹运用各种资源和手段，弥补工作中的“短板”，实现对各类矛盾纠纷做到早发现、早控制、早化解，确保防范工作在前，化解措施在前，切实掌握工作的主动权；弘扬“枫桥经验”还有利于引导群众通过法治方式解决利益诉求和冲突，最大限度地从源头上减少矛盾纠纷的产生，维护安定和谐的大局。

三、化解矛盾纠纷长效机制建设的路径

矛盾纠纷排查化解关乎社会稳定大局，公安机关对此必须高度重视，通过弘扬新时代“枫桥经验”，构建以动态管控机制、多元化解机制、应急联动机制为主要内容的长效机制，从而大幅度提升工作效能。

(一)坚持防患于未然，构建动态管控机制

多数矛盾纠纷，特别是引发重大事件的矛盾纠纷，其发生、发展是有预兆、苗头的。公安机关要弘扬“枫桥经验”，依靠群众，构建矛盾纠纷动态管控机制，及时了解和掌握涉及矛盾纠纷的动态情势。具体措施包括：

1. 坚持预防在先，减少矛盾纠纷。处理矛盾纠纷最好的策略是不发生矛盾纠纷。一方面，公安机关要借鉴“枫桥经验”的“预防走在调处前”理念，把预防矛盾纠纷的产生落实到基础防范、执法办案、服务群众等警务活动全过程，公正执法，为民服务，从而最大限度减少不稳定因素的产生；另一方面，公安机关要依靠群众积极开展法治宣教活动，营造法治氛围，如运用广播、宣传车、墙报等多种方式开展法治宣传，讲解法律规定，引导群众理解法律、遵守法律，提出合法诉求，达到教育一群、影响一片的效果。对无理闹事的，民警也要耐心解释，引导他们懂法、信法、守法，争取把矛盾隐患解决在萌芽状态。

2.强化排查，全面收集信息。公安民警要开展经常性排查工作，准确掌握各类矛盾问题的情况，逐一登记造册并在警综平台录入信息，做到底数清、原因清、症结清。对重大矛盾纠纷要及时制定调处方案，落实调处责任制，提出解决问题的具体措施和矛盾化解时间表。同时，借鉴“枫桥经验”的“以人为本，依靠群众，抓早抓小”理念，积极开展矛盾纠纷排查摸底，掌控苗头动态，力争做到如下三点：一是发现要“早”。要充分发挥警务助理、网格员、治保积极分子等基层治安力量的作用，广泛收集影响社会治安稳定的各类信息，对苗头性、隐患性事件做到早发现、早报告、早控制。二是排查要“深”。要组织民警、辅警进村入户开展走访调查，对各类矛盾纠纷进行摸排，主动与辖区、街道、社区、村民调解委员会等组织联系，积极深入排查，重点掌握深层次、隐蔽性矛盾纠纷信息。三是情报信息来源要“广”。要积极开展民警进社区、进民居、进机关、进单位、进企业、进学校等排查活动第一时间掌握各类情势动态，全面收集涉及矛盾纠纷的情报信息。

3.运用现代警务技术，掌握动态情况。面对繁重的工作任务，民警只靠“一张嘴”“一双眼”“一支笔”的旧工作方式往往难以胜任，需要运用现代警务技术开展矛盾纠纷排查化解工作，实时掌握矛盾纠纷的动态情况。如采用“一站式登录、一站式采集、一站式查询统计分析”的模式开展排查。[8]通过优化信息采集程序，升级信息采集终端，整合视频监控、电子围栏、物联网等信息采集渠道，构建立体化、全方位的信息采集网。以公安大数据中心为纽带，双向关联基层警务工作门户和各警种业务系统，形成“一个门户”采集、“一个门户”存储、“一个平台”支撑、“多个系统”分发的大数据应用服务模式。[9]运用现代警务技术实现对重大矛盾纠纷第一时间发现、第一时间做工作并在第一时间向驻地党政、公安机关和上级部门报告。运用现代警务技术对获取的矛盾纠纷信息，根据矛盾纠纷的性质、类别，及时传输到有关部门。建立“日排查、周分析、月汇总上报”的工作制度，及时传输信息，保障上级机关和有关部门充分掌握各类矛盾纠纷的动态情况。

4.建立信息分析研判制度，实现精确预警。分析研判、精准预警是动态管控机制的重要组成部分。弘扬“枫桥经验”，公安机关要与县(市、区)、乡镇(街道)、村(社区)建立联合研判机制，采取定期研判与不定期研判相结合、综合研判与重点研判相结合的方式开展分析预测，做到对矛盾纠纷及早发现、及时研判、快速应对。公安民警在日常工作中，也要随时收集、统计、分析各类矛盾纠纷动态信息，综合分析苗头隐患、预警信息等，编发《矛盾纠纷信息预警机制情况通报》，对可能引发影响社会稳定的矛盾纠纷苗头隐患，通报各单位早介入、快调处，把矛盾纠纷解决在萌芽状态。同时，对可能影响社会稳定的矛盾纠纷进行滚动排查，根据排查情况进行风险评估，向上级机关和有关部门提出相应对策、建议，做到提前预警，掌握主动权。

5.依靠群众，有效管控重点人员。公安民警要依靠群众，加强对涉及重大矛盾纠纷人员的管控，全面掌握其活动情况、人员去向、近期有无异常情况等，确保管控到位、措施得力有效。对有个人极端倾向的重点人员实行“一人一档一策”，落实管控责任。同时，积极配合有关部门加强社会心理建设，健全心理服务体系和心理疏导、危机干预机制，防止发生因漏管失控而引发的个人极端案事件。

(二)坚持源头治理，构建多元化解机制

“枫桥经验”的重要精髓是“坚持矛盾不上交，就地解决”。公安机关弘扬“枫桥经验”，需要坚持源头治理，构建矛盾纠纷多元化解机制，促进矛盾就地解决，实现 “平安不出事”。具体做法包括：

1.筑牢基层安全防范的“屏障”。借鉴“枫桥经验”，公安机关通过组织警务助理、网格员、治保人员、治安调解志愿者等群防群治力量的参与，分片划区，包干负责，全面参与风险隐患排查，就地化解处理，确保矛盾纠纷不激化、不升级。同时，加强对扬言报复社会、刑满释放、吸毒人员、易肇事肇祸精神病人等重点人员的动态管控，深入开展公共安全隐患常态化排查整治，深化治安要素管控。在此基础上，筑牢基层安全防范的“屏障”，确保一方平安。

2.构建基层联动联调“防线”。公安机关把治保人员发展为风险隐患的观察员、矛盾纠纷的先期调解员，将基层治保组织建设成为矛盾纠纷排查化解的主要阵地。通过多方介入、综合协调、法律引路、情理疏导等多种调解方法，使小矛盾、小纠纷现场解决，将一般性矛盾纠纷化解在基层，确保“小事不出村”。借鉴“枫桥经验”，深入开展社区共建活动，夯实基层基础，整合社会治安资源，壮大社区义警、网格员、治安信息员、治安联络员、义务巡防队等安防力量，构建矛盾纠纷联动联调“防线”，及时排查、就地化解矛盾纠纷，维护治安秩序。

3.组建高效的“工作团队”。矛盾纠纷涉及范围广、处理难度大，民警要一方面积极开展工作，深入基层做好矛盾纠纷排查，及时发现掌握重点区域、重点人群的各种风险隐患苗头，对于已经发生的矛盾纠纷，民警要带好执法记录仪、摄像机、照相机等设备，及时赶至现场对违法行为予以制止，查找证人，记好笔录，收集、固定证据，必要时可进行现场勘验，为顺利调处提供证据支撑；另一方面，工作中不能单纯依靠警力进行“单打独斗”，而是要借鉴“枫桥经验”，依靠群众，吸收村(居)委会工作人员、楼长以及有较高威望的居(村)民组建“工作团队”，共同参与矛盾纠纷排查化解，以达到事半功倍的效果。

4.打造矛盾纠纷排查化解的“品牌”。公安机关要建成具有特色或“品牌效应”的矛盾纠纷调处室(中心)，在当地党委、政府领导下，建立人民调解、行政调解、司法调解网络，通过“警调衔接”“警律联调”“庭所对接”等多元化解机制，积极引导协调，及时化解矛盾纠纷。对某些人提出的不合法、不合理诉求，也要通过“警律联调”等方式，由律师和民警说明利害，引导矛盾纠纷当事人通过法律途径解决争端。公安机关也要继续加强执法规范化建设，切实提高基层民警执法能力，打造“品牌警务”。以“品牌效应”破解矛盾纠纷领域的新情况、新问题，营造遇事找法、办事依法、解决问题靠法的良好局面。

(三)坚持协作配合，构建应急联动机制

“枫桥经验”强调协作配合，建立“联勤、联调、联防、联治、联创”的“五联机制”，调动各方面的力量，齐抓共管。有鉴于此，公安机关要在党委、政府统一领导下，构建应急联动机制，充分发挥各部门的职能作用，协作配合，共同把工作做好。

1. 协调联动，搭建多部门联席会议平台。一是公安机关通过平台加强与信访、国资、自然资源、建设、环保、市场监管、水利、农业、卫生等部门的沟通协调，增强履职尽责意识，建立联勤联动机制，充分发挥职能优势，把矛盾纠纷排查化解工作做在前面；二是公安机关通过平台与其他部门互相通报情况，畅通信息反馈渠道，对矛盾纠纷及时反馈、妥善处理、不留死角、根除隐患；三是公安机关通过平台健全“联动联调“机制，大力推进治安行政调解工作和驻公安派出所人民调解工作，加强治安联防工作，建立警民联调队伍，健全群防群治网络，对于复杂、疑难矛盾纠纷实行公安派出所和人民调解组织联合调解。

2.细化工作流程，明确责任分工。细化矛盾纠纷排查化解工作每一项工作的流程，形成一个纵向到底、横向到边的责任链条，真正做到事事有人管，人人有专责。一要严格执行重大疑难矛盾纠纷报告制度，凡是重大疑难矛盾纠纷，应及时报告请示。二要建立责任倒查制度，对因矛盾纠纷排查化解不力，致使矛盾激化造成重大社会影响和严重后果的单位和个人，严格进行责任追究。三要严格实施督查回访制度。对已调处化解的矛盾纠纷，适时回访当事人，了解调解协议履行情况，听取群众对矛盾纠纷处理工作的意见和建议。对未调处的矛盾纠纷每月要至少组织开展一次以上的继续调处和化解工作。

3.群策群力，动员多方参与。借鉴“枫桥经验”，矛盾纠纷排查化解过程中要始终坚持群众路线，充分发挥党政机关、群众团体以及专业协会的作用，构建党政领导、专业协作、全社会参与的多元化解机制，动员社会力量与公安民警一起共同做好化解工作。首先，制定计划方案，充分发挥群众的主动性和创造性，针对摸排出的家庭矛盾、邻里纠纷，组织派出所与辖区街道、居(村)委会整合对接，充分发动楼长、乡贤、志愿者、小区物业等社会力量，点对点、面对面地展开纠纷化解工作。其次，加强部门联合。针对劳资纠纷、保险医疗、征地拆迁等矛盾纠纷多发领域， 公安机关要充分借鉴新时代的“枫桥经验”，积极推动党委政府以及相关部门做好就地疏导、源头化解工作；对已引发的矛盾纠纷，要按照“谁主管谁负责、谁引发谁负责”的原则，及时梳理排查原因，全力化解矛盾纠纷。再次，实行警种联动。在矛盾纠纷化解过程中，按照“预警在先、及时处理、就地化解”的原则，始终坚持严格执法和柔性执法有机结合，综合运用政策教育、道理说服、案例劝导、诚心感化等方法，确保简单矛盾纠纷现场处置、现场调解。