黑恶势力犯罪治理的域外考察及借鉴

陈伟，李卓君

(西南政法大学法学院，重庆 401120)

2020年6月5日，中共中央政治局委员、中央政法委书记、全国扫黑除恶专项斗争领导小组组长郭声琨在全国扫黑除恶专项斗争领导小组会议上强调：“要深入梳理专项斗争中暴露出的普遍性、深层次问题，从法律、政策、机制层面研究解决办法，形成系统治理、依法治理、综合治理、源头治理的长效机制。”[1]在2021年3月29日召开的全国扫黑除恶专项斗争总结表彰大会上，中央政法委秘书长、全国扫黑办主任陈一新指出，专项斗争收官不等于扫黑除恶收手，人民群众普遍希望专项斗争结束后持续打击黑恶犯罪，防止其死灰复燃、卷土重来。党中央顺应人民群众愿望，明确提出推动扫黑除恶常态化。[2]因此，如何深入推进我国扫黑除恶常态化运行，助力国家治理体系与治理能力现代化就成为研究的重要课题。在扫黑除恶常态化建设中，考察域外黑社会犯罪的演变规律及对黑社会犯罪的治理经验，有益于深化我们对黑恶势力犯罪治理的认识，值得我国在黑恶势力犯罪常态化治理层面加以借鉴。

一、黑恶势力犯罪治理的域外考察

(一)美国黑社会犯罪的治理考察

美国自1968年起陆续出台多部法案用以治理黑社会犯罪，如《公共汽车犯罪控制和街道安全法》《有组织犯罪控制法》《反勒索及受贿组织法》《洗钱惩治法》《洗钱控制改善法》以及《证人保护改革法》等。美国对黑社会犯罪的治理具有以下几个方面的特点：

第一，设置专门研究机构进行调查研究。美国曾先后设立“凯弗维尔议会委员会”“卡曾巴赫总统委员会”“总统有组织犯罪委员会”。这些委员会致力于研究有组织犯罪的状况及成因，有组织犯罪治理的成效，法律制度评析及完善。

第二，赋予侦查机关多样化侦查手段。这些侦查手段包括电子监控、卧底行动、金融分析及告密者制度等。

第三，注重关联犯罪的惩治及证人保护。在反洗钱方面，美国为洗钱罪配置了严厉的刑罚(1)在自由刑方面，对洗钱行为人可处以高达20年的监禁刑；在财产刑方面，可对洗钱行为人处以高达50万美元的罚金或者洗钱数额2倍以下的罚金。，并规定了民事没收制度。在证人保护方面，受保护的证人有权获得新身份以及经济上的支持。

第四，成立专业化执法机构。联邦调查局内部设有国家帮派情报中心、安全街道和帮派股以及跨国反帮派工作队。(2)国家情报中心于2005年成立，通过分享及时、准确的信息和提供情报分析来支持执法。安全街道和帮派股管理地方160多个安全街道工作队。联邦调查局通过与这些地方部门合作来打击社区内部的暴力犯罪组织。跨国反帮派工作队负责调查跨国暴力组织，工作重点是开展帮派执法活动并收集战略情报。司法部刑事司下设有组织犯罪及黑帮科，旨在监督案件控诉、提供法律意见以及分析汇编案件。美国还成立了国际有组织犯罪情报和行动中心，负责收集信息和协助调查。

第五，积极开展国际合作与协同惩治。一方面，美国参加了国际打击有组织犯罪工作组；另一方面，美国成立并参与了众多专门工作机构，如成立跨国反帮派工作组，参与外国人走私机构工作组、跨国工作论坛等机构和组织。

(二)意大利黑社会犯罪的治理考察

意大利较早进行反黑立法，因此其反黑法律体系也相对完善。意大利在刑法典中对黑手党犯罪作了一般性规定(3)《意大利刑法典》第416条规定了为犯罪而结成的集团罪、黑手党型集团罪以及黑手党政治选举交易罪，第417条规定了保安处分措施，第418条规定了帮助集团成员罪。，并出台了相关配套法律，如《黑手党犯罪斗争紧急处置法》《黑手党型犯罪对策统一法律》《黑手党悔过法》《特别法令第306号》等。整体来说，意大利对黑手党的治理具有以下特点：

第一，赋予调查人员特殊调查措施。除一般性调查措施外，调查人员还可以适用预防性调查措施，如窃听、秘密行动、可疑财产没收(4)尽管并无证据证明财产持有者实施了犯罪，但只要财产持有者与黑手党具有密切关联，且该笔财产可能被用于实施黑社会犯罪，调查人员就可没收该笔可疑财产。等。

第二，善用司法合作制度。一方面，对于与警方或检方合作的证人、被害人以及犯罪人因作证而陷入危险的，可获得证人保护计划的保护；另一方面，“脱离黑手党的悔过者及其家属可享受‘终身’由国家供养的待遇，而且不管犯过什么罪都可以立即释放。”[3]

第三，注重社会性预防。在刑事手段之外，意大利采取了众多非刑事措施。例如，加强对公共工程领域的审查，“促进法律文化的养成以及市民社会对黑手党的应有反应；夯实政府机构及公共组织应对黑手党渗透的能力。”[4]

第四，组建专门反黑机构。在检察系统内部，意大利设有全国反黑手党检察署和区级反黑手党检察署。在警察系统内部，意大利设立国家警察中央行动处及区级反有组织犯罪调查组。[5]此外，还专门设有议会反黑手党委员会、反黑手党调查局、经济警察有组织犯罪调查中心等。

(三)德国黑社会犯罪的治理考察

德国最早的反黑立法是1992年出台的《打击贩运毒品以及其他形式的有组织犯罪法》。随后，德国陆续出台了《洗钱控制法》《打击严重犯罪法》《关键证人法》《打击腐败法》《加强打击有组织犯罪法》。具体来说，德国黑社会犯罪治理具有以下特征：

第一，采取综合立法模式。在刑法典方面，德国出台有《德国刑法典》《第34次刑法修正案》。在单行法方面，德国颁布了《有组织犯罪法》《洗钱控制法》《打击严重犯罪法》《打击腐败法》等。

第二，注重对洗钱行为的惩治。德国有关洗钱罪法规范的最大特色是，其上游犯罪不局限于犯罪行为，一般违法行为也属于洗钱罪的上游犯罪。

第三，注重从内部瓦解黑社会组织。黑社会犯罪组织成员一般能够较为容易地掌握侦查人员不易掌握的证据，因此从内部瓦解黑社会犯罪组织更具经济性。例如，《关键证人法》规定，黑社会犯罪的关键证人在特定情形下可免于被起诉。

第四，在侦查主体方面，立法与实践具有不同的倾向性。德国虽然在立法上采取检察机关领导警察机关的模式，但在实践中呈却现出警察主导侦查的特点。德国《刑事诉讼法》将警察定位为检察机关的辅助机关。“因为检察机关本身并非这类的执行机关，也可以说其为‘有头无手’”[6]，加之检察院还承担受理案件和应诉等多重职能，因此实践中承担侦查职责的主体主要是警察机构。

(四)英国黑社会犯罪的治理考察

以21世纪为分界点，英国对黑社会犯罪的治理大致分为两个阶段：在第一个阶段，英国对黑社会犯罪的治理主要通过一般法律进行规制；在第二个阶段，英国出台了专门法律对黑社会犯罪进行针对性规制。第二个阶段出台的代表性法律主要包括《犯罪收益法》《严重有组织犯罪及警察法》以及《严重犯罪法案》等。英国对黑社会犯罪的惩治主要有以下特征：

第一，强化反黑立法工作。反黑立法工作的加强源于对黑社会犯罪认识的深入。在21世纪之前，英国的反黑活动近于无为，其根源在于英国政府认为国内的黑社会组织犯罪尚未达到严重程度，无专门立法的必要。21世纪后，随着黑社会犯罪日益严重，英国政府对黑社会犯罪的认识也在不断深化，因而更加重视反黑法律体系建设。

第二，注重犯罪预防。例如，《严重犯罪法》规定了严重犯罪预防令(5)严重犯罪预防令是指，如果高等法院确信某人参与了严重犯罪，且预防令可以保护公众，限制该人参与严重犯罪是有效的，则高等法院可颁布严重犯罪预防令。严重犯罪预防令的内容包括禁止或限制行动、通讯、财产、生产活动，要求回答问题或出示、提供特定物品。，该预防令可适用于任何个人。无正当理由违反严重犯罪预防令的，可成立犯罪。此外，《警察及犯罪法案》也规定了类似禁令措施(6)法院如果认为禁令的签发有助于防止与帮派有关的暴力或有助于保护禁令申请人，可签发禁令禁止被申请人从事一定活动或要求被申请人从事一定活动。。

第三，构建专业执法队伍。依据《严重有组织犯罪及警察法》组建严重有组织犯罪局(SOCA)(7)SOCA的职责是：预防和侦查严重有组织犯罪；以其他方式减少此类犯罪，并减轻其后果。，负责对严重有组织犯罪的打击。2013年，英国改革打击犯罪机构，成立国家犯罪局(NCA)(8)NCA的职责是：调查和打击严重有组织犯罪，加强国内外关于严重有组织犯罪的情报收集，为合作机构提供援助，为受害者提供支持和帮助。。NCA成为接替SOCA的反有组织犯罪机构。

第四，综合打击跨国黑社会犯罪。NCA内部设有国际犯罪局，其职责之一是管理、促进国内外犯罪信息的交流。此外，NCA还在50多个国家和地区设有驻外官员，负责收集和分享有关情报，对上游犯罪进行干预，保护英国安全。

(五)日本黑社会犯罪的治理考察

20世纪80年代末至90年代初，日本暴力团活动猖獗。受此推动，日本自1992年起先后出台多部法律法规，包括《暴力团对策法》《电话窃听法》《刑事诉讼法修正案》《打击有组织犯罪及控制犯罪所得法》以及《再犯防止推进计划》等。日本对暴力团的治理具有以下几方面特征：

第一，打击力度趋向缓和。由于暴力团与日本的政治、社会联系密切(9)在政治上，暴力团成员不仅在政府中担任要职，暴力团还与政府保持良好关系。在社会上，暴力团转变社会形象，一方面参与社会矛盾纠纷调解，另一方面参与社会救助活动。，暴力团的存续具有一定程度的“合法性”。“只要黑帮在指定的法律下行动，就能成为合法的‘指定暴力团’。”[7]被认定为暴力团的组织并不必然被政府取缔，只要其依法行事，仍可作为“合法”社团存续。因此，与治理暴力团相比，日本的做法更贴近于规范暴力团。

第二，注重社会预防措施的运用。这些措施包括：提高公众法律意识和应对暴力团的能力，推动反暴力团社会运动的发展，限制特定行业中暴力团的准入，促进暴力团成员回归社会(10)《防止再犯促进法》是日本为促进犯罪分子回归社会所颁布的法律。其第12条规定：“为了向犯罪者提供就业支助，使他们能够过上自力更生的生活，国家将采取必要举措，如向犯罪者提供教养机构内部工作机会，以增加他们工作的积极性，使他们能够获得有用的职业知识和技能；在教养机构和社会内部为他们提供有效的职业培训，包括获得职业执照或执业资格；为他们提供就业安置服务，以及寻找、参与和维持就业的咨询和建议。”。

第三，组建专门机构应对暴力团犯罪。日本“曾在20世纪80年代初设立了‘暴力取缔推进委员会’，聘请经验丰富的警察加强对黑社会犯罪的侦查和打击”[8]。此外，日本还在警察厅刑事局下设有组织犯罪对策部。该部由企划分析课、暴力团对策课、药物铳器对策课以及国际搜查管理官共同组成，四部门各司其职，共同应对暴力团犯罪等有组织犯罪。

二、中外黑恶势力犯罪治理比较分析

(一)惩治对象比较分析

中外均以黑社会(性质)组织为惩治对象，但惩治的侧重点存在较大差异。黑社会性质组织或黑社会的形成具有由低级形态向高级形态演变的过程。部分犯罪团伙通过扩大组织能力提高了侵害社会秩序的危险性，进而转变成恶势力组织；当部分恶势力组织具备黑社会性质组织的四大特征，且其社会危害性达到黑社会性质组织的危害程度时，恶势力组织就演变为黑社会性质组织。由于我国目前不存在高级形态的黑社会组织，且高级形态的黑社会组织造成的现实危害和潜在危害十分严重，对其打击成本上升，[9]因此，在打早打小刑事政策的指导下，重点惩治的对象是初级形态的恶势力组织及较高形态的黑社会性质组织。然而，域外很多国家和地区“不区别它们的低级和高级状态，而统称为黑社会或黑手党(意大利、美国)、暴力团(日本)，等等”[10]。因此，中外在惩治黑恶势力对象上的差异主要体现为：我国不仅区分了黑社会组织发展的形态，并且重点惩治作为黑社会组织雏形的恶势力和黑社会性质组织的犯罪活动。域外国家和地区并不严格区分黑社会组织的发展形态，而是笼统地以黑社会组织涵括黑恶势力发展的不同形态，并且其重点惩治的是高级形态的黑社会组织犯罪。

(二)法定刑比较分析

中外对黑恶势力犯罪设定的法定刑种类相同，但轻重各有不同。我国《刑法》为黑社会性质组织犯罪设置的刑罚为自由刑和财产刑。从域外来看，美国《反勒索及受贿组织法》、意大利《刑法典》、英国《欺诈法》以及日本《暴力团对策法》等对黑社会犯罪配置的刑罚也体现为自由刑和财产刑并用。然而，中外法定刑的轻重却大相径庭。在自由刑方面，我国《刑法》第294条规定的3个罪名中，除入境发展黑社会组织罪设置有法定最高刑外，其余2个罪名均未设置最高刑。就罚金刑而言，现行《刑法》也并未设定上下限。在域外，根据美国《反勒索及受贿组织法》，对自然人被告人最高可处以20年监禁刑及25万美元罚金。在意大利，对黑手党型集团犯罪最高可处以20年有期徒刑，并设置了没收财产刑。根据英国《欺诈法》，对被告人的监禁刑最高可达10年，同时可以适用无限额罚金刑。在日本，监禁刑最高为1年，罚金最高为100万日元。综上，中外在法定刑种类的设置上做法相同，均为自由刑和财产刑并用，但在法定刑轻重方面存在较大差异，我国对黑恶犯罪的法定刑轻于美国和意大利，重于英国与日本。

(三)技术侦查比较分析

世界各国都将技术侦查措施作为查处黑恶势力犯罪的有力武器，但在具体种类方面存在差异。国际社会普遍将技术侦查作为反黑利器。如上所述，域外大多数国家和地区都赋予侦查机关多样化的技术侦查措施。例如，在美国，侦查人员对黑社会犯罪可以采取电子监控、卧底行动、金融分析等技术侦查措施。在意大利，侦查人员除可以运用一般侦查措施外，还可采用预防性措施。针对黑社会犯罪，德国规定了一系列新型侦查措施，如电子监控、纳税追踪等。英国和日本也都规定了特殊的技术侦查措施。在我国，2012年《刑事诉讼法》规定了隐匿身份侦查和控制下交付两种技术侦查措施。此外，《公安机关办理刑事案件程序规定》还规定了记录监控、行踪监控、通信监控、场所监控等监控类技术侦查措施。但是，中外所采取的技术侦查种类并不完全不同。我国所采取的技术侦查措施主要是常规监控、隐匿身份侦查及控制下交付。域外国家和地区除采用常规的监控类及卧底类技术侦查措施外，还会采用金融分析、纳税追踪、分期口供、预防性措施等新型侦查手段。应当看到，与域外国家和地区针对有组织犯罪日益完善的刑事诉讼制度相比，由于我国有关技术侦查的制度建构起步较晚，其操作性及配套措施仍存在较大发展空间。

(四)反洗钱制度比较分析

中外皆将反洗钱视为黑恶势力治理的重要内容，但各国对洗钱罪上游犯罪的认定范围却大相径庭。洗钱具有极大的社会危害性，犯罪分子通过洗钱可以将上游犯罪的赃款“漂白”，为黑恶势力犯罪提供物质支持。因此，各国皆将反洗钱作为防控黑恶势力犯罪的重要工作。我国的反洗钱立法主要是《刑法》第191条规定的洗钱罪和2006年颁布的《反洗钱法》。中外关于反洗钱的措施主要有两种：一是以行政手段加强金融监管，二是进行刑事规制。其中，中外关于金融监管的方式大致相同，都要求金融机构识别客户信息、报告可疑交易以及建立内部审查机制。在刑事规制中，各国关于上游犯罪的规定却各有不同。我国洗钱罪的上游犯罪仅限于7类特定犯罪，适用范围仅包括洗钱行为。美国几乎将所有罪行都规定为洗钱罪的上游犯罪。德国洗钱罪的上游犯罪甚至包括一般违法行为。英国的《犯罪收益法》将洗钱罪的上游犯罪规定为所有财产犯罪。与域外国家和地区相比，我国洗钱罪的上游犯罪范围相对较窄，但在金融监管方面与域外国家和地区基本同步。总体而言，我国反洗钱立法虽然起步较晚，但相对完善。

(五)执法机构比较分析

中外执法机构在专业化层面差距较为明显。为应对越发专业化的有组织犯罪，域外国家和地区大多组建了专门的执法机构，配备专业人员，运用高新技术，以提高执法专业化水平。如美国在联邦调查局内部设有国家帮派情报中心、安全街道和帮派股以及跨国反帮派工作队。意大利分别在中央和地方设立反黑手党检察署、国家警察中央行动处以及反有组织犯罪调查组。英国的SOCA和NCA以及日本的组织犯罪对策部成为惩治黑恶势力犯罪的重要机构设置。我国尚需提升应对黑恶势力犯罪的能力。为开展扫黑除恶专项斗争，我国在中央和地方成立了扫黑除恶专项斗争领导小组。在领导小组内部，对黑恶势力犯罪的惩治主要由政法委牵头，联合公、检、法等多个部门共同进行。但是，黑恶势力犯罪的侦查工作仍由公安内部的刑侦部门负责，并未与其他犯罪侦查活动进行区分，人员和技术也尚未获得足够的专业化支持。尽管我国有些地方成立了专门的扫黑除恶执法队伍，但这些执法队伍的建立仅是地方试点，不具有普遍性。综上，在专业化机构执法方面，我国与域外国家和地区存在一定的差距。

首先，希望大家可以进一步凝聚共识、明确目标。牢固树立共建共治共享的理念，着眼于促进西江经济带发展和保护西江母亲河的共同愿景，充分发挥共建各方的优势，形成强大监管合力，进一步夯实西江治理能力和治理体系现代化管理基础，规范西江航运市场秩序，合力打击违法违规经营行为，提高安全生产水平，构建“安全命运共同体”。

三、我国黑恶势力犯罪治理的不足

尽管我国对黑恶势力犯罪的治理已趋于完善，但仍存在进一步提升的空间。“只有对当代犯罪趋势的历史先例进行考察，才可能就工业化发展过程对犯罪学方面的重要性作出判断。也就是说，只有如此，才能理解当前发达和发展中的资本主义国家的犯罪类型以及社会主义国家的犯罪类型。”[11]借鉴域外国家和地区关于黑社会犯罪治理的有益做法，对于我国进一步完善黑恶势力治理长效机制具有重要意义。与域外国家和地区相比较，同时结合我国治理黑恶犯罪的实践，当前我国对于黑恶势力犯罪的治理存在如下需要完善的空间：

(一)刑法对恶势力犯罪规定的缺失

我国现行《刑法》并未专门规定恶势力犯罪。在惩处恶势力犯罪时，必须同时适用刑法总则关于共同犯罪和刑法分则关于具体各罪的规定。“刑法的这些规定并不是针对恶势力犯罪的，而是有关共同犯罪、犯罪集团以及其他各具体犯罪的规定。”[12]依据共同犯罪的规定处理恶势力犯罪不无问题。其中，《关于办理恶势力刑事案件若干问题的意见》(以下简称《意见》)规定：“恶势力一般为3人以上，纠集者相对固定。”而普通共同犯罪仅需要2人以上，也不要求纠集者相对固定。与一般共同犯罪不同，恶势力犯罪具有一定的组织性。在一般共同犯罪中，除法律有特殊规定外，各个共同犯罪人均应承担相应的刑事责任。在恶势力组织中，如果部分成员并未直接参与犯罪，又无法以组织、领导、参加恶势力组织对其直接定罪，那么这部分成员就不会受到刑事处罚。由此导致的后果是，“对一些本应由他负责的犯罪，只因为没有直接参加而逃避了惩罚。因而整个恶势力(团伙)没有受到彻底的打击，很容易死灰复燃。”[13]同时，根据共同犯罪的规定处理恶势力问题也会带来不能充分评价的问题。恶势力组织在实施违法犯罪活动时，往往会对一定范围内的社会秩序产生不良影响，扰乱人们正常的生产、生活秩序。因此，恶势力犯罪具有比一般共同犯罪更严重的社会危害性。以共同犯罪来认定恶势力组织的刑事责任并不足以完全包容其所侵犯的法益。另外，对恶势力犯罪的规定存在语义模糊的问题。例如，《意见》采用的“经常纠集在一起”“为非作恶，欺压百姓”“扰乱经济、社会生活秩序”“较为恶劣的社会影响”等术语均存在较大的解释空间。再者，在“打早打小”刑事政策以及部门考核的影响下，恶势力相关罪名的缺位容易导致恶势力犯罪被拔高为黑社会性质组织犯罪，从而违反罪刑法定原则。

(二)预防性措施存在短板

建构黑恶势力犯罪治理长效机制需要打防结合，以防为主。近年来，我国通过立法、修法来严密惩治黑恶势力犯罪法网，对黑恶势力犯罪的预防和打击相较以往取得了明显进步。但同部分域外国家和地区相比，我国对黑恶势力犯罪的预防仍存在一些短板，尤其是在社会预防方面仍略显薄弱。扫黑除恶“是个系统工程，黑社会性质组织犯罪产生的社会原因错综复杂，铲除其产生的土壤与条件必须加强社会对策，充分发挥人民群众的斗争积极性，充分发挥基层组织的作用和社区的功能作用，增强社会控制能力，减少犯罪的诱因,堵塞犯罪空隙。”[14]由于我国历史上具有重刑主义传统，以打为主的观念深入人心，预防犯罪的理念并未得到强化。黑恶势力犯罪根源于社会问题，与经济、文化、法律等社会因素密切相关，单纯的刑事打击并不能从根源上消除黑恶势力犯罪。同时，由于黑恶势力犯罪的复杂化，国家无法对所有犯罪进行有效打击，因此需要对黑恶势力犯罪进行事前预防，需要社会进行协同治理。党的十九大报告指出：“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。加强社区治理体系建设，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”[15]此外，从国际上看，有益的做法应当是将打击和预防相结合，尤其是和社会性预防相结合。在社会预防方面，日本的有关做法值得借鉴。日本设立促进消除暴力团的地方中心，以提高公众法律意识和应对犯暴力团威胁的能力。日本政府还通过与地方公共机构合作，推动社会反暴力团运动的发展及律师协会的构建。前者旨在营造反黑社会氛围，后者旨在提供法律援助，以此帮助罪犯积极融入社会，避免犯罪再次发生。因此，尽管日本对暴力团的打击力度和缓，却也取得了相对较好的治理成效。在对黑恶势力犯罪的治理上，需要强化预防性措施的运用。

(三)国际(区际)合作力度有待加强

随着经济全球化的不断发展，人、财、物在世界范围内的流动更为普遍和频繁。黑恶组织不断进行跨国(境)渗透，在境内黑恶组织逐渐向外渗透的同时，境外黑恶组织也在向境内渗透。自改革开放以来，随着与境外联系的加强，我国境内黑恶组织逐渐与东南亚等地区的黑社会组织相互渗透。“在此情景下,单靠一国的力量有时很难侦破,只有动员国际力量,加强国际间的合作，才能有效地破获形形色色的有组织犯罪。”[16]肖扬指出：“打击跨国有组织犯罪的国际合作，在中国主要是通过两条途径进行的，一是国际刑警组织系统，二是刑事司法协助系统。”[17]我国已于1984年加入国际刑警组织，并与多国签订了刑事司法协助条约。这表明，我国在反跨国有组织犯罪方面积极作为。与此同时，反有组织犯罪的国际及区际合作仍有待加强。一是引渡条约覆盖面存在一定的局限性。截至目前，我国共与50多个国家签订了双边引渡条约，但大部分为中亚、东亚及东南亚国家，欧洲国家及美洲国家较少。在实践中，犯罪分子往往会选择经济社会发展更好的欧美国家作为最佳外逃地点，由此造成引渡条约与引渡实践不相匹配的局面。二是反有组织犯罪的法律文件中，涉及国际、区际合作的内容不完备。尽管《反有组织犯罪法(草案)》设专章对国际合作作了规定，但这些规定比较原则，可操作性不强。同时，就区际司法合作来看，对于有组织犯罪都是由警方通过互换情报进行侦办的，合作层次也较低，没有上升到应有的合作层次。由此可见，诸如此类的合作层次不够高，也不能宏观地执行地区战略。[18]

(四)缺乏专门的执法机构

当下，黑恶势力犯罪呈现出如下特征：一是组织化程度越来越高，二是技术装备更趋现代化，三是犯罪活动向国际化、区域化的方向发展。[19]与普通刑事犯罪相比，黑恶势力的犯罪手段更高，社会危害性和侦查难度也更大。对于黑恶势力犯罪的治理兼具长期性与困难性。在莫斯科举行的反有组织犯罪国际年会曾向各国发出建议，“在人力、财力允许的条件下，各国应建立反有组织犯罪的专门机构，特别是在反腐蚀、反洗钱、反吸毒领域”[20]更应如此。目前，已有很多国家组建了专门的反有组织犯罪执法队伍，如美国的国家帮派情报中心、安全街道和帮派股以及跨国反帮派工作队，意大利的反黑手党检察署、反有组织犯罪调查组，英国的SOCA和NCA等。这些专门机构都肩负着比传统侦查执法机构更高的职责。从国内经验来看，针对专门犯罪问题而设置的专业执法队伍并不鲜见，如针对经济犯罪设立的经济犯罪侦查机构，针对毒品犯罪设立的禁毒机构，针对走私犯罪而设立的走私犯罪侦查机构等。我国香港地区、澳门地区也成立了专门的反黑机构，如香港地区的有组织案及三合会调查科，澳门地区的有组织犯罪特别调查中心。当下，我国部分地区组建了一些针对黑恶势力犯罪的执法机构，如个别城市试点性建立了有组织犯罪侦查大队。但是这些侦查队伍的人员仍然是未经专门培训的侦查人员，并且这些队伍及其人员具有临时性，往往组建于专项活动开展时期，活动结束后也随之被撤销。专业性常设机构的缺失，导致无法有效执行黑恶势力犯罪的治理工作。此外，仍有部分地区尚无专业执法队伍，案件“一般由普通执法人员接办，这在实际工作中就出现了由于警力不专，不能有效应对黑社会性质组织犯罪案件的侦破局面”[21]。域内外经验都表明，构建专业的反黑执法队伍是现实需要。无论是在制度设计上还是在人员配置上，专门执法机构都具有一般执法队伍无法企及的优势，能够更有效地侦破有组织犯罪，降低由此带来的社会危害。

四、我国黑恶势力犯罪治理的路径完善

(一)增设有关恶势力犯罪罪名

在立法层面通过增设与恶势力相关的犯罪罪名，能够使得对恶势力犯罪的打击在司法层面做到有法可依，这也是法治国家建设的基本要求。由于部分域外国家和地区并不严格区分黑社会组织发展的不同形态，仅用“黑社会”一词就将黑社会组织的雏形及成熟形态囊括在内，故而不存在刑法规范缺位的情形。我国台湾地区也对有组织犯罪中的犯罪组织采取了较低的界定标准，如其“组织犯罪防制条例”第2条并不要求犯罪组织达到称霸一方的程度，对于内部组织结构的严密程度要求也不高，一些危害程度较低的犯罪组织亦可成为规制对象，从而在规范层面上对大部分犯罪组织的治理也能做到有所依据。我国学界关于恶势力和犯罪团伙间的关系存在“肯定说”及“否定说”之争，但在恶势力与黑社会性质组织间关系问题上，均认可恶势力是黑社会性质组织的雏形。鉴于恶势力组织是黑社会性质组织发展不充分的雏形状态，二者之间必然存在一定的共通之处。“在组织特征、危害特征上的区别体现为量变产生质变的过程，在行为特征上仅有量的差距，不具有质的不同。”[22]故而可以比照黑社会性质组织犯罪设置恶势力犯罪。例如，可比照组织、领导、参加黑社会性质组织罪设置组织、领导、参加恶势力组织犯罪，可比照包庇、纵容黑社会性质组织罪设置包庇、纵容恶势力组织罪等。恶势力组织是黑社会性质组织的前期形态，其发展成为黑社会性质组织具有现实必然性。通过在刑事立法层面增设相关恶势力犯罪罪名，不仅能够有力打击黑恶势力犯罪，而且“体系完善的刑事法网对于规制涉黑犯罪大有好处”[23]。

(二)强化预防性措施的运用

第一，加强犯罪情报的收集和分析研判。从域外国家和地区来看，美国在国内和国际两个层面分别设立国家帮派情报中心、国际有组织犯罪情报和行动中心，专职负责犯罪情报的收集。意大利全国反黑手党局的职责之一就是收集、处理与黑手党有关的情报和资料。英国严重有组织犯罪局也肩负着收集、分析情报的任务。情报是行动的向导，只有在对情报信息进行分析研判的基础上，才能更好地把握黑恶势力犯罪的动向，进而实现先发制人的预防效果。

第二，加强社会宣传，杜绝空有形式而无实际内容的形式主义。既要加强反黑恶势力犯罪法律宣传，也要加强反黑恶势力犯罪先进典型事迹宣传。“知识传播得越广泛，它就越少滋生弊端，就越加创造福利……当光明普照国家的时候，愚昧无知的诽谤将停息，丧失理性的权威将发抖，法律的蓬勃力量将不可动摇。”[24]社会宣传越充分，社会氛围越良好，就越能震慑犯罪分子，也越能充分调动公众的积极性，提高公众参与度。

第四，加强对越轨青少年及的帮助和教育。青少年具有可塑性，矫治成功的可能性大。因此，为帮助越轨青少年不至于在社会越轨的道路上越走越远，也为了帮助服刑人员改过自新尽快回归社会，国家和社会应该制定必要的措施对其进行帮助和教育。例如，对青少年提供教育支持，为服刑人员提供培训机会，提高他们的职业技能，以充分发挥社区在预防、矫治犯罪方面的功能。

(三)完善黑恶势力犯罪治理的多部门协作机制

黑恶势力犯罪治理需要多部门参与，需要在各部门之间建立长效合作机制。

第一，要增强合作意识。应创造机会，促进各国打击黑恶势力犯罪的经验交流；完善出入境和边防管理的法律法规、制度，阻断黑恶势力跨国、跨境犯罪的通道。

第二，要加强情报互通。情报信息既是打击黑恶势力犯罪的有力武器，也是立法机构制定反黑法律、执法机构制定反黑对策的重要依据。目前，已有许多国家和地区展开了情报搜集和交换活动。如美国跨国反帮派工作组所收集到的情报会提供给本国有关机构及合作方使用，英国NCA通过国际犯罪局管理、促进警察执法信息的例行交流，并提供对国际数据库的访问。实践证明，建立反有组织犯罪情报网是有效打击有组织犯罪的一项战略性手段。

第三，要加强国际、区际司法协作。国际、区际司法协作是反跨国、跨境有组织犯罪最常用也是最有力的手段。一方面，要依托国际刑警组织这个理想中介加强与国际社会的合作；另一方面，要进一步强化引渡、文书送达、调查取证、扣押、搜查、冻结等方面的国际合作。查处跨国、跨境黑社会犯罪往往面临着司法管辖权限制的问题，给调查取证带来诸多不便。开展国际、区际司法协作就成为破除调查阻隔的一项利器。因此，要积极推动与他国特别是发达国家的引渡条约的签订。黑社会组织以追求非法经济利益为目的，当犯罪分子向境外转移资金，国内司法机关无法行使管辖权时，便可通过国际、区际司法协作，请求合作方依法冻结、扣押、没收犯罪分子非法转移的财产，切断其非法经济收益通道。应对有组织犯罪，是世界各国政府的责任。各国只有携起手来、共同合作，才能有效对抗有组织犯罪。[25]既然国际化已成为有组织犯罪的发展趋势，那么对黑恶势力犯罪打击的国际、区际合作也应当成为各国政府共同采取的手段。只有建立与其他国家的司法协作关系，加强国际合作，才能有效遏制黑恶势力犯罪的国际化发展态势。

(四)设立专门执法机构

经过多年与域外国家和地区的司法合作，特别是通过扫黑除恶专项斗争，我国已积累了相当丰富的经验，具备了设置常态化专业反黑执法机构的基础。

第一，根据联合国国际犯罪预防中心对17个国家和地区的40个有组织犯罪集团的研究，中国共有3个黑社会性质组织上榜，分别为刘涌黑社会性质组织、张伟黑社会性质组织以及梁小民黑社会性质组织。[26]尽管我国尚无高级形态的黑社会组织，但已有黑社会性质组织进入重点关注视野。加之，我国实施打早打小刑事政策，低级形态的恶势力组织成为治理的主要对象，但其危害性也不容小觑。

第二，设置专业执法队伍是实践经验的总结。如上所述，针对特殊犯罪设置专门的执法队伍是国内外实践经验的总结。我国可以借鉴这些经验，建立专业机构研究和打击黑恶势力犯罪。域外国家和地区设置反黑专业队伍主要有以下三种模式：一是在警察系统内部设置专业机构，如美国在联邦调查局内部设有国家帮派情报中心、安全街道和帮派股以及跨国反帮派工作队。二是分别在警察系统和检察系统内部设置专业机构，如意大利分别于警察系统和检察系统内设有反有组织犯罪调查组和反黑手党检察署。三是在警察系统和检察系统外部设立独立机构，如英国的SOCA和NCA。我国的专门侦查机构大都设立在公安系统内部。鉴于《刑事诉讼法》将绝大部分案件的侦查权赋予了公安机关，因此公安机关在经年累月的侦查实践中积累了侦破和应对这类案件的丰富经验，相较其他机关而言，其具有更高的专业性。因此，将惩治黑恶势力犯罪的专业执法队伍设置在公安系统内部最为适合。在此基础上，不断加强和完善专业执法队伍建设，不断推动其向着正规化、专业化、职业化方向发展，使之逐渐成长为一支有效应对黑恶势力犯罪的专业队伍。

五、结语

近年来，我国对黑恶势力犯罪的治理取得了重大进展，这是对黑恶势力进行综合治理的法治体现。诚然，对黑恶势力犯罪进行周期性的专项斗争有其必要性，能够在短时间内集中社会资源对黑恶势力进行快速惩治，对重点领域和重点行业的黑恶危害行为进行重点整治，但是，在专项斗争取得阶段性胜利的情况下，后续治理工作必须跟上，即必须建立常态化黑恶犯罪治理模式，使对黑恶势力犯罪的治理进入国家治理体系与治理能力现代化轨道。黑恶势力犯罪具有复杂的产生机制，这就决定了对黑恶势力犯罪的治理是一项艰巨而复杂的长期任务，不可能一蹴而就，需要不断总结经验，加强理论探索，建立起科学、完善的长效治理机制，才能打破黑恶犯罪的所谓“周期率”，消除黑恶势力在我国存在和发展的空间与现实土壤。