概念、观念与路径：市域警务治理理论范式的构建

刘翔，谭羚雁

(1.中国刑事警察学院研究生院，辽宁 沈阳 110854)(2.中国刑事警察学院公安基础教研部，辽宁 沈阳 110854)

一、问题的提出

作为市域社会治理框架中不可或缺的重要因素，市域警务尚未在概念界定、理论总结与范式构建上取得应有成效，甚至对于何为市域警务的问题，至今仍未形成具有合理性和逻辑性的定论。中国知网(CNKI)上的关键词和主题检索显示，围绕“市域警务”或者从公安视角思考市域社会治理现代化的文献寥寥无几，这与实践场域中市域警务的蓬勃发展形成了鲜明的反差。作为警学研究者，应当意识到这一状况所隐藏的问题：实践失去了理论的匡扶与指引，就会逐渐迷失正确的实践方向，缺乏强劲的实践动力。因此，总结凝炼实践场域中市域警务的战略部署，从理论角度构建起市域警务治理的理论范式，不仅正当其时，而且势在必行。

二、市域警务：时代语境与概念界定

清晰、准确地界定市域警务，需要逐层剥离这一词汇所嵌套、叠加的几个关键词语。首先，应当理解“市域”这一基本概念。通过文献梳理可以发现，现有研究主要有两种观点。一种观点从行政级别切入，如戴大新与魏建慧认为“市域”是地级市的行政区域[1]；另一种观点所指向的“市域”外延较为丰富，如陈成文等认为凡是设区的市都属于“市域”[2]。按后一种理解，地级市、副省级城市，乃至于直辖市，都属于“市域”的范畴。不论从治理空间范围还是治理行政级别出发，治理的层级不外乎国域治理、省域治理、市域治理和县域治理四种。依此推论，地级市属于“市域”，这一点似乎不存在争议。争议之处在于副省级城市和直辖市是否属于“市域”。如果从级别来看，直辖市的级别高于普通意义上市的级别，但就空间范围而言，相比省级行政区，直辖市一般更接近于地级市。这就造成了理解上的偏差。理解市域概念的根本在于采取何种划分标准。本研究认为，不应拘泥于单纯的级别论，而应当就治理谈治理，把握市域治理在治理空间范围中的承上启下、以城带乡、以点带面等特性。在本研究中，凡是设有区的市都属于市域的概念。

其次，要通过理解何为“市域社会治理现代化”，来理解市域警务的核心内涵。现有研究对于市域社会治理现代化内涵的论述主要包括：市域社会治理理念现代化、市域社会治理体系现代化和市域社会治理能力现代化。[3]本研究认为，应当以此为框架分析市域警务治理的内在逻辑。市域社会治理现代化要求市域警务治理围绕理念、体系和能力三方面的现代化，更新维护社会秩序的一系列制度、机制和程序，从而有效地在市域范围内履行好治安行政执法与刑事司法职能。具体来说，市域警务是设区市的公安机关在党和政府的领导下，聚焦影响国家安全、社会秩序和人民安宁的突出问题，通过与经济组织、社会组织和群团组织等多元主体的密切沟通与协作，综合运用法治、德治、智治等治理方法，有效解决市域范围内显性与隐性矛盾、已知与潜在风险以及各类社会治安问题的一切活动。

解析或者重新定义市域警务的概念，不仅意在为本研究框定研究范围，更是力求“反哺”实践，纠偏一些错误认识。特别是实践中存在“新瓶装旧酒”现象，将一些与市域警务无甚关联的工作也统入市域警务工作中，美其名曰“一体化”“系统化”，实质上却是将市域警务视为无所不包的“万能箩筐”。其根源在于对市域警务概念的认知混淆不清，在缩小市域警务内涵的同时，扩大了市域警务的外延。纠正此类名不副实的做法，除了实践中及时更正，还必须构建真正体现市域警务治理内在逻辑的研究范式。

三、市域警务：哲学内涵与观念优化

警察哲学是关于警察科学和警察实践一般性规律的观念系统，旨在揭示警察现象的共同本质与普遍规律。[4]哲学维度下的理论分析，主要是系统思考、规划市域警务并搭建高效治理的哲学体系。从内容上看，市域警务治理的哲学体系不试图涵盖具体入微的警务问题，而是要抽象化市域警务中存在与意识的关系。后者往往是更加具有指导性的关键问题。

(一)系统哲学

坚持从整体和系统的高度把握并认识事物发展的趋势，是马克思主义哲学能够准确分析人类社会发展规律的关键。要树立全周期治理意识，建立全过程治理程序，完善城市治理体系和城乡基层治理体系。要明确全周期治理意识和全过程治理程序对于指导和构建市域警务治理的基本范式和哲学体系的重要意义。

市域警务中的系统哲学具有两层意蕴。第一层意蕴是将观察对象视为复杂耦合、内外互联和动态变化的生命有机体。市域社会治理的特点在于其不仅包含了城市，还涵盖了农村，这使得市域成为一个复杂、开放的庞大系统。特别是在科技高度发达的今天，不仅城市与农村不再是彼此独立的二元结构，而且各个子系统内部都在时刻发生着复杂演化。公共安全事件非线性发展，虚拟与现实超导互联，社会舆情热点动态离散，传统风险与非传统风险交织叠加，公共安全治理面临更多风险挑战，构成了当前市域社会治安秩序的基本逻辑。[5]用系统哲学指导市域警务治理，需要重新正确认识市域警务的治理对象，扭转以往将市域社会治安问题简单化、孤立化的思维惯性。第二层意蕴是确立全面系统、精准精细的思维方式。对于观察对象的全新认识，决定了要持续改进认知方式，才能形成正确的“问题—对策”的逻辑推导。系统哲学要求从系统论的高度出发分析市域社会治安问题，通过在结构功能、系统要素、过程结果等层面拆分结构、统筹整合，剖析出复杂市域社会治安问题的内在和深层次原因。苏州公安的“不张扬中解决问题”[6]就是系统哲学与实践应用相结合的典型示范。“不张扬中解决问题”指的是，既能动地解决社会治安问题，又讲究方式方法。能够在“不张扬”中“润物无声”地实现市域警务治理，根本和要诀就在于系统地谋划打、防、管、控各方面工作，系统地分析复杂问题产生的来龙去脉、内在机理和发展趋势，系统地推动综合施策、联动治理和依法执法。

(二)人文哲学

人民立场是中国共产党的根本政治立场，是马克思主义政党区别于其他政党的显著标志。人文哲学就是建立在人的立场之上，并由此生发出的一系列哲学思想体系。概括来说，我们要坚持一切工作以最广大人民群众根本利益为检验标准，坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果惠及人民，最终实现以人民为中心的发展。

在市域警务治理中，人文哲学体现为三个方面。第一，维护人民群众根本利益。人作为理性的经济个体，谋求和保护自身合法利益是内在的本能。人文哲学最根本的思辨原理就是从维护最广大人民群众根本利益出发，检验市域警务治理的成绩与效能。如果市域警务的发展不是以此为行为依据，那么显然这样的警务模式并不符合人文哲学的逻辑，也显然不是我们所追求的具有合理性与合法性的警务模式。第二，尊重人民主体地位。回顾公安组织建设历程，其中隐藏着一条贯穿始终的求解逻辑，即在现实社会条件约束下，如何实现社会整体的安定有序。答案是充分动员广大群众参与社会治安工作。[7]尽管随着时代变迁这一形式或多或少有所改变，但其内核仍然是尊重人民主体地位，发挥人民主观能动性。进入新时代，构建符合时代要求的人民治安大格局，就必须体现人民群众主体地位，使人民群众在消费者身份之外兼有现实社会条件生产者的身份。[8]第三，创造人民幸福生活。市域警务作为新的警务模式，其运行目标是努力满足人民群众对美好生活的向往，提高人民群众的获得感、幸福感、安全感。人文哲学的深度嵌入提高了市域警务价值目标的层次与内涵，要求市域警务不再简单关注治安案件、刑事案件的发案率和破案率，转而追求优化更深层次的人的感受。

(三)治理哲学

20世纪80年代以来，新公共管理改革从域外公共部门兴起，成为了管理学界的“显学”。这场管理改革的核心是治理思想及其理论的成熟发展。近年来，治理理论在我国理论界和实务界的影响也在扩大，在吸收其有益成分后逐渐转化为具有中国特色、适合中国国情的中国治理理论。治理哲学在市域警务范式中主要回答“怎么办”的问题，也就是解决方法论层面的问题，并且建立通向战略与工具两个维度的桥梁。

市域警务中的治理哲学具有三个方面的内涵，这也是与传统警务相比市域警务的三个特殊之处。第一，治理主体更加丰富。毫无疑问的是，市域公安机关必然是市域警务的核心主体。在国家治理体系中，市域处于承上启下、连城带村的重要地位，越来越多的处理各类风险挑战的资源集聚在市域这一治理层级上，为市域处理好基层治理问题提供了前提与保障。对于市域公安机关来说，在财政吸聚能力、政策规划能力和制度监督执行能力上具有的相对优势，使其当仁不让地成为市域治理的主角。除此之外，更多的社会主体应当逐步参与到市域警务中来。要注意到，治理这一管理学术语的本义就含有多主体共同管理公共事务的意味，其最初被引入我国管理学研究视野也是出于丰富公共管理主体的考量，以解决公权力主体单一，应对社会事务力量不足的问题。[9]在市域警务中，一些传统警务模式中协助公安机关开展工作的基层社区工作人员、社会团体、企事业单位，都可以主体性地参与到市域社会治理现代化中来。第二，治理方式更加多元。传统警务模式思路和观念的相对单一化，不可避免地带来管理手段的相对单一化。传统警务发展到一定程度后，逐渐升华出“打防管控”的工作思维。这一思维仍然是管理框架下传统思路和观念的延续，仍然是将社会治安治理责任相对单一地归于公安机关，导致传统警务只能推演出“打防管控”等一系列管控色彩较浓厚的管理方式。治理哲学的政策工具箱不排除“打防管控”，但是不能将其作为唯一工具，与社区建立友好关系、与社会群体共同迎接治安挑战等应更多地被吸纳到政策参考范围中来。第三，治理机制更加有效。传统警务中基于传统科层制的自上而下、单向度的管理机制，依赖的是由公安机关建立起来的管理权威、资源优势、组织势能。与此不同，为更好应对庞杂的治理压力，市域警务力求重塑多元协同的社会治理新格局，将线性管理机制改造成为网状的治理机制，从而搭建制度设计能够有效带动具体实施的治理结构。[10]

四、市域警务：战略规划与行动路径

在相对长的时间、相对广的空间内，对于市域警务发展的方向、层次和能力的重大选择、规划和策略，属于战略维度的分析。只有具有全局性、长远性和主导性的决策才属于警务战略。[11]市域警务战略较市域警务哲学略富于操作性，涉及市域警务最具根本性、原则性和指导性的一系列问题。因此，市域警务战略是市域警务如何开展的“元问题”，是通过市域警务实现市域社会治理现代化绕不开的重大理论问题。分析市域警务的战略规划有助于连接理论与实践，从而为实践提供基本参照。

(一)文化转型战略

警察文化是以警察核心价值观念为灵魂的警察意识形态及精神生活方式[12]，是与警察现象共同形成并且彼此交融、互相促进的一种物质成果和精神财富的复合体。警察文化对于警务工作的开展具有十分重要的意义，对于正面因素可以凝聚导向、塑造激励，对于负面因素则可以约束控制。深层次的警察文化是对思想意识的折射，更是形塑警务战略的重要前提。

市域警务中的文化转型战略要求构建外向型文化，面向社会其他主体建立互动、友好的伙伴关系。文化转型战略的内在逻辑并非无本之木，而是有着很强的实践基础，因为从中国本土的实践脉络来看，社区警务中所嵌设的文化理念提供了市域警务的文化转型模板。在社区警务的理想模型中，警察通过致力于下沉至社区开展工作来解决各种矛盾问题，警察执法公开接受社区群众监督，并凭借良好的沟通能力构建与社区的密切联系，从而赢得尊重与信任。[13]在市域警务中，文化转型战略还决定了必须要以多元共治方式推进社会治安难点问题的解决。例如，针对近年来电信网络诈骗等大量非接触性犯罪，实务界通过加强社区日常宣传，联动银行、网络运营商等第三方部门，打造了同类犯罪治理的模板，而这些思路的形成正是文化转型的成果。但是，构建外向型文化通常不会十分顺利，警察文化的现实与警务模式的理想间总是存在一定的断裂与张力，重犯罪打击、轻社区构建的具有一定局限性的文化是阻碍文化转型的主要障碍。

在此需要解释的是，市域警务并非某种单一警务模式或者几个警务模式的简单拼接。这是理解市域警务本质的需要明确的问题。实际上，市域警务甚至都不是一种具象化的警务模式，因为市域警务是根据治理层级与范围等标准形成的警务类型，这决定了它在模式选择上具有天然的复杂化倾向。而社区警务、预测警务和热点警务等具象化警务模式，是根据社会治安发展的动态趋势所形成的具有针对性的警务，它们共同体现了现代警务的发展方向，但每一种模式都只表现了现代警务模式的某一个演化脉络。如果用形象的语言来表达，可以将国域警务、省域警务、市域警务和县域警务视为四维空间的坐标系，热点警务、预测警务与社区警务等警务模式则是被嵌入坐标系中，用作刻画诸如市域警务风格与类型的标尺。

(二)防控融合战略

现代治理的对象范围广泛，涵盖经济、社会、文化等多个领域，涉及规划、建设、管理等多个环节。“全周期管理”就是从这个现实境况出发，要求增强忧患意识，守住风险底线，下好先手棋、打好主动仗，主动查缺补漏，打牢制度“补丁”。只有把防和控有机结合起来，才能驯服“灰犀牛”，防范“黑天鹅”，始终做到“任凭风浪起，稳坐钓鱼船”。可以说，防控融合战略是全周期哲学的深刻体现，是市域警务治理中十分重要的战略要求。

防控融合战略的核心要求为防范在先、控制在后、防控一体。其内在逻辑表现为三点。一是以有效预警、预防各类风险隐患为重要前提。不断提高风险防控能力，始终是需要高度重视的重点工作。近年来发生的一些问题，给公共安全造成了损失和影响，一定程度上说明我国已经步入风险社会时期。[14]然而，在特定情况下，风险的不确定性极易导致公共安全风险识别、分析和定级能力失准。如何提高对于各类社会治安风险隐患的整体预防能力、个体防范能力和精准预警能力，是市域警务治理需要思考的先决问题。二是以高效治理各类市域警务问题为基本要求。把市域警务工作的重点放在问题的预警、预防上，当问题出现后立即予以精准、有效处置。这其中暗含有治理能力提升的要求，也就是如何根据治安失序的内生规律和外在特点，既能及时有力地予以干预，防止混乱蔓延，又能确保干预的时机、方式和程度符合法治的要求，不超过必要的限度，以免造成对合法权益的侵犯。依据市域警务治理的这一要求，公安机关不仅需要提升自身履行职责使命的能力，还需要充分发挥科学技术的重要作用，实现市域公安治理软硬实力的双提升。三是将防范与控制有机结合，融为一体。在单一个体的层次上，我们可以根据全周期管理的要求，按照事前、事中、事后的分期，构建精细、智能、高效、法治的治理链条。而要实现从单一治理链条到整体治理秩序的整合与上升，就需要力求避免机械论的观点，即不能认为整体秩序来源于单一秩序的简单拼接。实际上，市域社会秩序的构成十分复杂，防范与控制应根据时间、空间的变化不断发生转移，而不能保持静止不变的状态。这意味着防范与控制必然是彼此融合的，任何断裂与张力都会影响最终的治理效能。

(三)城乡共治战略

市域警务具有空间的广域性特征，主要体现为治理范围涵盖城市与农村。市域警务立足于全市域，是包括城市与农村在内的设区的市行政管辖范围内的全部警务工作的综合。以往的相关研究主要是基于分离的观察视野，或聚焦城市警务如何开展，或聚焦乡村警务如何进行，即便是统而论之的研究也未从整体性角度进行系统思考。更加值得注意的研究动向则是，将城市警务简单地视为市域警务的前身，试图以城市警务的研究框架来覆盖市域警务研究。这显然是狭隘且不成熟的看法，究其根本是对处于市域警务图谱另一端的农村的忽视。问题是农村在市域警务中的空间是否应当被压缩？显然，在市域警务的探索中决不能挤压农村所占据的位置，鉴于乡村警务的相关研究还相对薄弱，要更加重视对乡村警务的审视与分析。

在空间范围上，市域警务包揽了城市与乡村，形成了不同于城市警务和乡村警务的全新框架。这还有另一层意味：市域警务的内在组成部分之间，并非是简单的“城市+农村”的二维线性关系，需要采用更为复杂的耦合式治理思路才能解决市域警务中存在的问题。改革开放以来，农村人口大规模涌向城市，在很大程度上深刻改造了农村社会结构与人际关系网络，并且在更为深远的程度上影响了相关群体的心理成长。日渐现代化的生活方式从内到外地解构、重构了传统乡村的生活秩序，乡村警务的宏观背景在进入新的时期后显得更加重要，更加需要我们理解和把握其内涵。乡村警务的主要问题与城市警务的主要问题并不相同，但不意味着二者分立而不能交融。相反，传统城乡二元结构导致的城乡警务二元结构，恰恰是市域警务必须破解的问题。市域警务要着力于破除城乡二元结构，站在市域统筹发展的角度，切实从城乡分割、差别发展转向城乡互通、协调发展。[15]

(四)精准治理战略

城市精细化管理，必须适应城市发展。要持续用力、不断深化，提升社会治理能力，增强社会发展活力。精细化治理战略同样适用于市域警务，而且是市域警务治理中十分关键的、兼具指导性与操作性的战略思想。

精准治理在实践中形成了许多典型案例，如“街乡吹哨，部门报到”的北京模式、“一个核心”与“三全四化”的上海模式等。[16]从这些实践经验对市域警务范式的凝炼来看，精准治理战略具有两个层面的内涵。一是思考问题的精准化。市域社会治安问题复杂多变，如何穿过纷繁迷眼的表面直达事物本质，把握其发展运动的主要矛盾，是市域警务实现精准治理的关键。必须对事物发展现状有全面的了解，对事物发展规律有科学的认知，对事物发展趋势有精确的研判，对“是什么、为什么、怎么样”做到熟知、全知、深知。从全球治理和国家治理的角度来看复杂性问题，智慧博弈是关键。[17]因此，如何更好地认识和思考复杂社会治安问题不仅是市域公安机关所必须思考的问题，也是公安智库提高咨政水平、发挥智库作用的重要抓手。二是解决问题的精准化。在精准把握事物发展的主要矛盾和矛盾的主要方面后，就要选准战略战术、政策工具和治理工具，有的放矢地解决具体问题。事实证明，只有找准症结、对症下药，多在“精准”上下功夫，才能针对相应问题疏通堵点、化解痛点、消除难点。同时，解决问题的精准化还需要充分吸收系统哲学的思想要素，将市域社会治安问题放在社会系统中统筹解决，充分考虑警务治理所产生的次生效应。

(五)技术治理战略

总结人类发展进步的经验可以得出，科技是国家强盛的根基，创新是人类进步的魂魄，科学技术是第一生产力。科学技术的迅猛发展，正在改变着人类的思维、生产、生活与学习方式，深刻展示了世界发展前景。科学技术充分体现出了反应速度快、应用场景丰富和问题追踪精准度高等优势，充分彰显了国家治理能力中的科技赋能成效。科学技术是实现市域社会治安有序稳定、和谐安宁，市域社会治理以及市域警务现代化的重要因素。

社会治理中的技术应用具有复杂精细与技术现代两个面向，即科技所蕴含的规范标准转化成为政府依法行政的利器，以及政府通过组装应用科技提高公共管理水平[18]，复杂精细与技术现代在不同层面上彼此渗透。这在市域警务治理中则体现为两点。第一，在治理转型层面加强技术治理，集中体现为引入标准化、规范化和技术化的治理方式。市域公安机关应当注重运用好项目制、行政发包制等成熟的治理技术，通过灵活调动制度内外的各种物质与精神资源，发挥好作为公安机关组织体系中端所具有的“上传下达”优势，既承接好上级公安机关的规划部署，也指挥调度好基层公安机关及其以下组织机构的各类实体资源。长期以来，动员式治理的警务工作模式因其稳定性和规范性不足而受到诟病，市域公安机关应当深入挖掘非常规治理手段中蕴含的合理要素，融合现代管理手段和技术，提高以动员式治理为代表的传统治理模式的专业程度和系统性。第二，在技术转型层面加强技术治理，集中体现为“科学技术是第一生产力”的思路。近年来，科学技术融入公安治理的深度与广度不断提升，公安工作中科技赋能所扮演的角色愈发重要。在科技兴警的引领下，市域公安机关对于新兴科技的吸纳与应用，特别是把大数据、人工智能纳入警务建设，应当突出两个重点思路。一是以警务科技提高治理能力。在风险防控感知、刑事犯罪侦查、基层矛盾调解等警务工作中，科学技术具有广阔的应用前景，关键在于如何开发好、利用好这些科学技术。二是以警务科技提高服务水平。在户籍管理、出入境证照办理等公安政务服务工作中，科技是实现一网通办、一站式办理，进而实现人民群众办理业务“最多跑一次”的基础和前提。可以说，警务科技不仅加强了传统意义上的公安治理能力，也提升了现代意义上公安管理服务的效能。

五、结语

从解构市域警务的词汇含义入手，笔者围绕国家治理能力和治理体系现代化的宏大议题，理性认识市域警务的概念，提出市域警务的哲学体系应当包含系统哲学、人文哲学和治理哲学，并由此形成文化转型、防控融合等实施路径。实际上，市域警务作为从实践场域中生成的全新治理命题，在一定时空内存在概念、逻辑关系和研究范式方面的不足是客观必然的。只有不断弥合实践与理论间的断裂，改变实践材料丰富而理论积累贫乏的不均衡现状，才能真正构建起扎根中国大地的市域警务治理体系。