公安内保工作的监管问题与对策研究

李 国

(山东警察学院治安系，山东 济南 250014)

我国的公安内保工作是在借鉴域外经济文化保卫工作经验基础上建立和发展起来的。公安内保工作为国家的发展，为经济文化的复苏与繁荣发挥了坚实的保障作用。20世纪90年代中后期，社会主义市场经济建设持续推进，公安内保工作面临的环境发生了重大变化，其自身职能也面临结构性调整。[1]

一、当前公安内保工作面临的执法环境

(一)公安内保机构权责不明，部分传统监管领域边缘化

公安机关对内部治安保卫工作进行指导、监督、检查的直接法律依据是，《中华人民共和国人民警察法》第6条第13项：“公安机关的人民警察按照职责分工，依法履行下列职责：……(十三)指导和监督国家机关、社会团体、企业事业组织和重点建设工程的治安保卫工作，指导治安保卫委员会等群众性组织的治安防范工作。”在这里，法律规定了人民警察对单位内部治安保卫工作的监管职责，但对什么范围什么层级的单位进行监管并无具体规定。1980年召开的全国经济文化保卫工作会议上，公安部确定了县直属和大中城市区直属以上的经济文化单位由公安机关列入监管范围，但四十多年过去了，全国经济文化形势已经发生了巨大变化，各省、自治区、直辖市公安机关对内部单位的列管情况复杂多样，全国并没有统一的执行标准供各级公安机关参考。

实践中，各地公安机关对单位内部治安保卫工作的指导监督职责也有很大差异。依据《企业事业单位内部治安保卫条例》(以下简称《内保条例》)第16条，公安机关对本行政区域内的单位内部治安保卫工作履行下列职责：指导单位制定、完善内部治安保卫制度，落实治安防范措施，指导治安保卫人员队伍建设和治安保卫重点单位的治安保卫机构建设；检查、指导单位的内部治安保卫工作，发现单位有违反本条例规定的行为或者治安隐患，及时下达整改通知书，责令限期整改；接到单位内部发生治安案件、涉嫌刑事犯罪案件的报警，及时出警，依法处置。从实践看，各地公安机关对上述三项职责执行的情况并不统一，有的公安机关打防并举：既负责指导监督检查工作，也承担单位内部发生的治安、刑事案件的侦查工作；有的公安机关仅仅履行安全防范工作的指导、监督职责。就案件办理来说，有的只负责治安案件，有的则全面负责治安案件和刑事案件的办理。

在安全防范工作的指导方面，近年来公安机关对单位内部治安保卫工作的指导力度呈现出弱化趋势，对单位人防、物防和技防的定期或不定期检查、专项检查等工作得不到有效落实，公安机关与单位之间的信息交流渠道不畅，公安机关无从掌握单位内部治安隐患及不稳定因素，矛盾和案件风险积压，对社会稳定和单位安全管理构成威胁。

(二)治安保卫重点单位不突出，重点监管未有效实现

治安保卫重点单位是关系全国或者所在地区国计民生、国家安全和公共安全的单位，在社会稳定和国民经济发展中发挥着重要作用。《内保条例》第13条详细列举了治安保卫重点单位的具体范围，规定了治安保卫重点单位相对特殊的监管措施，包括治安保卫重点单位应当设置与治安保卫任务相适应的治安保卫机构，配备专职治安保卫人员，并将治安保卫机构的设置和人员的配备情况报主管公安机关备案；应当确定本单位的治安保卫重要部位，按照有关国家标准对重要部位设置必要的技术防范设施，并实施重点保护；应当在公安机关指导下制定单位内部治安突发事件处置预案，并定期演练，等等。但在实践中，某些地方公安机关并未对辖区内治安保卫重点单位实施分级分类管理，重点单位的特殊性没有在日常监督检查工作中体现出来。

(三)治安保卫行政处罚适用较少，内保法规有壁挂化情形

治安保卫行政处罚是公安机关对违反内保法律法规导致单位内部存在治安隐患并造成或者可能造成严重危害的单位或主要责任人员实施的法律制裁。《内保条例》第19条明确规定了针对单位违法行为的处罚规则：单位违反条例规定，存在治安隐患的，公安机关应当责令限期整改，并处警告；单位逾期不整改，造成公民人身伤害、公私财产损失，或者严重威胁公民人身安全、公私财产安全或者公共安全的，对单位处1万元以上10万元以下的罚款，对单位主要负责人和其他直接责任人员处500元以上5000元以下的罚款，并可以建议有关组织对单位主要负责人和其他直接责任人员依法给予处分；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。《公安机关监督检查企业事业单位内部治安保卫工作规定》(以下简称《监督检查规定》)第8条、第11条、第12条更是针对单位的一般违法行为和严重违法行为细化了单位和主要责任人员的处罚标准。从内保工作实践来看，公安机关运用《内保条例》和《监督检查规定》对单位作出治安保卫行政处罚的情形并不多见。

二、公安内保工作存在监管问题的原因

公安内保工作的监管问题是内外因素共同作用的结果，一方面，当前内保工作面临着与以往不同的管理环境，承担的职责任务不同，法律依据也有重大调整，内保工作的监管方式和监管效果受到影响；另一方面，公安机关内保工作在机构建设、队伍管理和立法等方面存在不足，制约了内保工作的发展。

(一)公安内保机构有待健全，队伍建设需要加强

自1950年以来，公安内保工作逐渐建立起了相应的机构体系。从公安部的经济保卫局、文化保卫局到省、自治区、直辖市(包括新疆生产建设兵团)公安厅(局)的经文保处到县级公安机关的内保科(股)，各级公安机关都建有独立的内保机构。各级单位的内部治安保卫工作都有相应的公安内保业务部门进行指导监督检查，上级内保机构指导下级开展工作，文件的上传下达都有渠道，整个内保工作比较规范而高效。

1998年公安部机构改革撤销了经保、文保两个业务指导局，成立了经济犯罪侦查局，原有内保业务被分流到了治安局，省级公安机关除了少部分保留了独立的经文保总队外，大部分撤销了独立的内保机构，对内保业务进行分流，而省以下的地市级和县级公安机关，基本上沿袭了省级公安机关的做法。大部分省级公安机关治安总队下的经文保支队维持了少量民警编制，市级公安机关甚至没有独立的经文保大队，不能有效地对内部单位治安保卫工作进行监督检查，更不用说单位内部的违法行为行政处罚和刑事案件管辖了。过去按级别管辖和属地管辖相结合的监管模式更多地向属地管理模式倾斜，大量由省级、市级公安机关监管的内部单位改由县级公安机关和单位所在地的派出所监管。派出所既要承担治安、刑事案件办理，又要担负人口、场所管理工作，加之警力不足，因而无力有效承担对单位治安保卫工作的指导和监督工作。

(二)内保民警队伍管理有待加强，指导监督能力有待提高

内保民警是公安机关专职进行单位治安保卫监管工作的民警，其业务能力水平和责任心关系到监管工作效果的优劣。在公安机关对单位治安保卫工作的指导方面，内保民警只有具备了比内部单位保卫人员更高、更新的安全管理理论水平和实践经验，才能在指导工作中做出科学的指导方案。同样，只有精通相关法律法规和国家、行业安全标准和规范，内保民警才能在监督检查工作中准确指出违法行为所在，依法要求单位限期整改，并据此作出相应的治安保卫行政处罚。

实践中，一线内保民警的队伍管理水平却有待提高，主要表现在以下几个方面：一是部分内保民警没有充分认识到单位治安保卫工作的重要性，对公安指导和监督检查工作重要性的认识不足。公安指导和监督检查是公安内保工作的两种方式，相辅相成、互为补充。由于公安指导对单位安全管理不具有强制性，而且优秀的指导项目需要前期做大量的调研和论证工作，费时费力，见效缓慢，所以某些基层内保民警对公安机关指导工作的积极性和主动性不足。这制约了公安内保工作监管的全面性。二是部分民警没有受过专门的执法培训，不能对内保工作相关法律法规做到灵活掌握和熟练运用。《监督检查规定》第6条第2款规定：监督检查可以采取定期检查、临时检查、专项检查、随机抽查等方式进行，检查民警不得少于两人，并应当向被检查单位负责人或者其他有关人员出示工作证件。民警应当对相关规范的意涵要求及具体细则有充分的理解。三是部分内保民警缺乏对单位治安保卫工作实践的基础调查研究，不了解辖区单位治安保卫工作的实际问题和现实需要，对单位安全管理工作的基本规律知之甚少，对辖区单位数量、性质和主要安全隐患及不稳定因素就不能做到底数清、帐目明。这样，在履行指导监督检查工作的时候就不能做到精准到位、游刃有余。四是部分基层内保民警缺少必要的业务技能培训，不能持续提高职业素养和执法水平。由于业务培训匮乏，民警对最新法规、政策认知不足，对国内外先进的管理经验无从获知。

(三)对内保工作重视程度有待提高，需要改变重打轻防的观念

公安工作的目标是预防违法犯罪，实现社会长治久安。这一目标的实现离不开系统科学的安全防范工作。社会治安综合治理工作从20世纪80年代开始建构以来，始终把预防工作放到首位。党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》强调，要坚持“打防结合、预防为主，专群结合、依靠群众”的方针，以加强和完善社会治安综合治理工作机制。党的十九大报告指出，要提高防范和抵御安全风险能力。预防和打击一直是公安工作的两条主线，打防并举，重在治本，理应把违法犯罪案件的预防工作战略化前置，防事发于未然。[2]

从近些年的实践来看，部分地方公安机关过分强调打击职能的发挥，在各种考核工作中，打击破案在考核体系中占据的比重要远远超出安全防范工作。在这种考核机制下，基层公安机关和派出所就会把重心放到对违法犯罪案件的办理工作上，对社区警务、单位内部治安保卫工作自然侧重就会较轻。

(四)内保法律可操作性有待提高，需进一步完善

法制建设是各项公安工作的根基和重要保障，依法行政是公安内保工作的重要原则和基本要求。目前，公安内保工作的法制建设取得了一定的成绩，尤其是2004年《内保条例》的颁布提升了内保法律的立法层次，2007年《监督检查规定》的出台为公安机关监督检查单位内部治安保卫工作提供了更为明确的法律依据和执法规则。加上公安部、教育部、其他部委和地方制定的规章和地方性法规，内保工作基本形成了较为完善的法律体系。但从近十多年的执法实践来看，内保立法还存在一些问题，一定程度上影响了内保工作的监管效果。

一是法条过于笼统，缺乏细化的执法依据。《内保条例》共23条，去掉立法目的、实施范围和生效日期，还有20条。条例虽然对内保工作的领导管理体制、公安机关的职责范围、单位治安保卫工作的方针、具体要求和治安保卫重点单位等事项做了相关规定，但对内部单位的范围和治安保卫人员的条件、比例、福利待遇等问题缺少必要的规范。同样，《监督检查规定》对公安机关监督检查的具体程序、监督检查过程中内部单位和公安机关对治安隐患的认定分歧如何解决等问题并没有具体的规范。

二是立法技术有待改进，部分内容定义模糊，可执行性有待增强。单位内部存在的治安隐患形式多样，整改难度也有差别，有的治安隐患危害不大，可以当场完成整改，如门卫、守卫、巡逻等执勤人员脱岗，堵塞、封闭安全出口、疏散通道或者其他妨碍疏散行为等就没必要限期整改。《内保条例》第19条规定：“单位逾期不整改，造成公民人身伤害、公私财产损失，或者严重威胁公民人身安全、公私财产安全或者公共安全的，对单位处1万元以上10万元以下的罚款，对单位主要负责人和其他直接责任人员处500元以上5000元以下的罚款，并可以建议有关组织对单位主要负责人和其他直接责任人员依法给予处分；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”对什么是严重威胁、什么是情节严重，如何判定，在《内保条例》和《监督检查规定》中找不到具体标准，这也是依据这两个法规作出内保行政处罚案例少的原因之一。另外，对单位存在治安隐患的处罚标准，实践中也存在认识上的分歧。有的人坚持危害标准，即只要存在安全隐患，严重危及公民人身安全、公私财产安全或者公共安全，公安机关就可以依据《内保条例》第19条和《监督检查规定》作出处罚；而有的人坚持致害标准，认为治安隐患需现实地转化为安全问题，已经引发刑事案件、治安案件或治安灾害事故，造成了人员伤亡、财产损失和不良社会影响，才能给予处罚，单位安全隐患仅仅表现为不安全因素尚未造成损失的，不能处罚。类似的执法争议在现有的法律法规中找不到明确的解决思路。[3]

三是部分内保领域存在立法空白，相关监管工作无法可依。在公安机关列管的范围中，高等学校和中小学校是数量众多的内部单位，校园安全一直是影响社会稳定的重要因素之一，但有关校园安全管理工作没有专属立法，部分规定散见于《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国未成年人保护法》等法律和公安部、教育部下发的相关工作通知中。尤其是高校校园安全管理工作，《内保条例》第22条第2款明确了高等学校治安保卫工作的具体规定由国务院另行制定，但相关规定仍未出台。

三、公安内保工作的对策研析

要加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。加强预防和化解社会矛盾机制建设，树立安全发展理念，健全公共安全体系，完善安全生产责任制，加快社会治安防控体系建设。公安内保工作需加强以下几个方面的建设：

(一)健全公安内保机构，加强内保民警队伍建设

内保机构是公安内保工作体系的核心要素。没有独立的内保机构，就没有足够强大的监管执法队伍。从监管执法的实践效果来看，有专职内保机构的公安机关对内部单位的监管更加全面、到位，情报信息更加及时、准确，监管效果好于内保机构被撤并、职能被分流的公安机关的监管效果。

有必要重建或恢复专门的内保机构，以期提升其社会治安防控能力。在公安内保机构重建或恢复工作中要注意以下几点：一是要理顺内保工作体系；二是各省、自治区、直辖市要根据本行政区域的社会治安需要，选择适当的内保机构和形式；三是建立一支精干、专业的内保民警队伍，加强执法能力培训，提高监管能力。

(二)加强内保立法，强化依法监管

有法可依是社会主义法治建设的前提和基础。2004年《内保条例》的出台改变了内保立法层次低、滞后于经济文化建设的局面，但这一行政法规没有完全跟上公安内保工作的需要。从法理和实践来看，内保立法要解决如下几个层面的问题：

一是立法层次要进一步提高，争取通过全国人大常委会颁布法律来取代目前的行政法规。高一层级的立法有利于提高内保法律的效力，解决目前内保行政法规、地方性法规和规章之间的协调问题，并提升公安内保工作的影响力。

二是提高立法技术，细化相关概念和规则，对公安内保工作的方针、原则，监管范围、方法和程序，治安隐患、社会矛盾的整改、排查和化解，公安机关对单位治安保卫行政处罚的具体标准，公安机关、内保民警和内部单位的法律责任等进一步明确规范，实现和其他法律法规的兼容并行。

三是尽快出台校园安全法，或通过制定新内保法，把校园安全管理的规定吸纳其中。在校园安全立法中，亟需解决的是学校尤其是高等学校保卫组织的职责定位问题。在公安机关警力紧张的现实条件下，面对复杂的校园治安问题，高校保卫组织现场紧急处置权的缺失给高校安全管理工作造成了困难。通过立法赋予高校保卫组织一定范围内的紧急处置权，或者革新公安机关监管高校安全工作机制，已成为众多专家学者讨论的热门话题，完善立法可能是解决这一问题的最有效途径。

(三)加强内保信息网络建设，强化情报信息工作

随着公安信息化建设的不断推进，如何有效实现传统警务向现代警务的转变，深入推进单位内部立体化治安防控体系建设，推进公安机关和单位应急处突的信息化进程，全面提升公安机关维护社会和谐稳定和指导监督检查单位内部治安保卫工作的能力和水平，正在逐渐成为公安内保工作信息化建设的核心任务。云计算、大数据技术的出现，为公安信息化的建设模式、方法、技术等带来了变革。警务大数据的建设，使我国各级公安机关可以真正地围绕以应用驱动为根本导向、以基础设施建设为关键支撑、以大数据综合应用为发展龙头、以自主创新为重要途径、以信息安全为主要保障的业务目标，深入开展公安信息化建设工作。[4]多地公安机关已经提出进一步加强单位治安保卫工作的实施意见，全面展开公安内保信息网络的建设，取得了良好的实践效果。[5]

以山东省济南市和临沂市公安机关的内部保卫大数据平台为例，其内保信息平台在建设过程中，整合了内部及外部协调的信息数据，集成了内部工作管辖的重点单位安保、保安监管、校园安保、散装汽油销售实名制监管、危化品安全监管、寄递实名制监管、易制爆危险品监管等领域，分别采集“人、地、物、事”相关基础数据，集中整合数据资源提供给大数据分析研判平台进行解读研判，进行预警报警。同时，平台系统具有很好的数据对接功能和可扩展性，全方位与大数据进行信息同步对接。系统的对外服务接口可根据当地公安机关的要求进行定制开发，以保证通过系统采集到的数据与其他警务系统数据实现共享和对接，大大提升了工作效率。

(四)优化重点监管，由重点行业保护向关键设施保护转化

“预防为主，确保重点”向来是公安内保工作的方针。这一方针是由公安机关确定治安保卫重点单位以及单位确定重要部位并按照国家标准实施特殊防护来实现的。《内保条例》明确规定了关系到国家安危、国计民生和公共安全的单位为治安保卫重点单位，并在第13条规定了11类治安保卫重点单位。治安保卫重点单位的安全管理要求有别于一般单位的安全管理要求，对治安保卫机构的设置、治安保卫人员的配备、重要部位的确定和处置突发事件预案的制定和演练等，公安机关应当依据《内保条例》和《监督检查规定》对治安保卫重点单位进行严格监督检查。

按照行业实施重点监管有其合理性，但也有天然的缺陷，比如有些单位虽然在重点行业中，但由于单位自身规模小、员工数量和产能都不足以影响社会治安秩序，列为治安保卫重点单位进行重点监管没有多大的现实必要性。在实践中，对治安保卫重点单位的保护有待进一步落实，有些基层公安机关和单位所在地派出所没有按照国家标准来要求单位强化安全防范并对其实施重点监管，导致重点不突出，浪费警力资源。

近年来，部分学者通过研究域外关键基础设施保护的管理工作，提出了加强我国关键基础设施保护的理念，很有现实必要性。[6]这种工作机制打破行业界限，直接通过立法规定关系国计民生和公共安全的基础设施由政府部门实施重点保护和监管，并明确相关政府部门对特定基础设施保护的职责和部门间的协作制度。我国关于重点单位的规定相对较窄，仅限于经济文化保卫领域，更多地侧重于有形资产和设备，对无形资产和控制系统的保护力度有待加强。发达国家的工作机制值得学习、借鉴，可在借鉴基础上建立起我国的关键基础设施(信息)保护体系。

(五)强化权责意识，健全奖惩机制

现代政府是责任制政府，追求权责统一。法律赋予了政府及其公安机关指导监督检查单位内部治安保卫工作的权力，包括行政指导权、监督检查权、行政强制权和行政处罚权。在《内保条例》和《监督检查规定》中，对政府监管职责和公安机关的监督检查职责均有明确规定。如果公安机关在行使上述权力时由于故意或重大过失导致内部单位遭受重大损失，政府和公安机关应当承担相应的法律责任。[7]在法律法规中，这种责任规定并不明确。(1)《内保条例》第4条规定的“县级以上地方各级人民政府应当加强对本行政区域内的单位内部治安保卫工作的领导，督促公安机关和有关部门依法履行职责，并及时协调解决单位内部治安保卫工作中的重大问题。”可以理解成是内保工作体系中 “政府监管”原则的具体规定，即当单位内部治安保卫工作中出现了公安机关和单位以及单位上级主管部门解决不了的重大问题时，政府应当发挥协调功能，帮助解决这些问题，但如何协调，协调不及时给单位安全管理工作造成实质损害时如何处理，在相关法律中找不到依据。公安机关接到单位报警后不依法履行职责，致使公民人身、财产和公共财产遭受损失，或者有其他玩忽职守、滥用职权行为的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。(2)这些情形包括：不按规定制作、送达法律文书，超过规定的时限复查单位整改情况和核查群众举报、投诉，或者有其他不依法履行监督检查职责的行为，经指出不改正，造成严重后果的；对责令限期整改治安隐患的单位，未经复查或者经复查治安隐患未整改，作出复查合格决定，造成公民人身伤害、公私财产损失的；对单位或者当事人故意刁难的；在监督检查工作中弄虚作假的；违法违规实施处罚的；故意泄漏监督检查中涉及的国家秘密和单位商业秘密的。公安机关内保机构和单位长期以来存在的监管和协作关系，这些法律责任在实践中还需要更好地落实。

在公安内保行政指导领域，权限不清、责任不明的问题较为突出。部分地方公安机关和内保民警除了存在对行政指导的认识不足，不善、不敢使用指导的方式促进单位内部治安保卫工作外，在重大过失指导行为造成单位利益受损而不积极承担责任的情况较为普遍。[8]

要改变公安内保工作在指导、监督检查过程中的权责失衡、责任难以落实的状况。一方面，要通过立法进一步完善内保监管工作的法律责任，明确公安机关内保工作的职责范围、责任主体和责任种类，细化追责标准和程序；另一方面，要加强内保民警队伍建设，加大培训力度，提升指导执法能力和服务经济建设的意识，严格监督检查程序，真正做到科学立法、严格执法。