突发公共卫生事件应急管理研究启示

许楠 白秋实 霍鹏程

摘要：随着新型冠状肺炎的全球爆发，公共卫生事件下的应急管理引起广泛关注。新型冠状肺炎对我国的公共卫生应急管理体系产生了极大的考验，本文通过借鉴各国历来应急管理的先进经验，希望能对我国进一步防控新冠肺炎方面产生启示，开发出一条中国特色的公共卫生应急管理之路。

关键词：公共卫生事件 新型冠状肺炎 应急管理

随着新型冠状肺炎的全球性爆发，公共卫生事件下的应急管理引起关注，研究这一课题对当前新冠肺炎的进一步防治有所裨益。本文通过研究发达国家应急管理相关机制模式及借鉴参考整合各学者关于公共卫生事件的界定，以进一步推动公共卫生领域应急管理等相关问题的研究。

一、當前各学者对于公共卫生应急管理的定义

张国清依据SARS疫情爆发情况对公共危机特征进行再界定[1]。William L Waug认为应急管理与风险管理如出一辙，并将其归结为以最大效率应对灾害、化解风险所做出的努力[2]。而Robrt Heath则提出更加系统性与整体性的应急管理方法，其将各层次社会主体纳入至各类突发公共事件的综合应急管理体系中，并将应急管理划分为缩减（Reduction）、预备（Readiness）、反应（Response）、恢复（Recovery）四个阶段，涵盖从确认危机、风险评估、建立预警系统、整合资源和技能直至恢复正常状态等流程[3]。危机管理四阶段相辅相成，不同危机的四阶段管理具有重叠性，同一危机的管理过程呈现出流程循环性及空间交叉性。突发公共卫生事件自萌芽—爆发—相持—衰退仍有阶段可循，因此4R模型在疫情应急管理中的充分运用有助于对疫情进行独具针对性及阶段性的有效管理。除危机管理4R理论外，学术界对于危机管理的阶段界定尚有Birch和Guth的三阶段理论、Fink主张的危机生命周期理论[4]、Philip的五阶段论、Norman的六阶段理论[5]等。聚焦国际公共卫生事件应急管理相关研究，国外学者研究侧重于以下三个方面：其一，对全球范围爆发的如甲流H1N1、H7N9等突发公共卫生事件进行反应能力研究和应急管理能力及其体系建设评估测度;其二，从学术角度出发，对各类突发公共卫生事件应急预案编制所涉相关理论进行完善;其三，对各类突发公共卫生事件相关监测预警理论体系的完善。而我国专家学者则侧重于对应急管理过程中的履责情况进行深刻剖析，聚焦组织行为及决策过程，以及突发公共卫生事件危机管理系统的构建和应对策略优化问题。现有关于突发公共卫生事件应急管理体系的理论研究日益趋于系统化，但仍然存在一定局限性。

二、关于公共卫生事件应急管理的国际经验借鉴及启示

对于涉及国际经验启示的文献，我们发现欧盟及成员国拥有各具特色的卫生应急管理体系。[8]

欧盟以传染病防治为重点，注重构建跨国合作网络。其卫生应急管理体系包括三个部分：承担监测预警任务的欧盟传染病网络（ECDN）、承担跨国防治协调任务的欧盟传染病预防与控制中心（ECDC）、承担深度合作任务的各项欧盟传染病应对计划。法国注重中央政府的掌控，建立了完整的国家疫情监测、追踪、预防及应对体系。德国注重发挥科研机构的作用。秉承自救互救公救综上，日本具备预防为主、反应迅速的应急管理机制，对我国突发公共卫生事件应急机制的优化具有较大的借鉴作用：（1）加强应急管理体系常态化建设，日常防范坚持关口前移，重视灾情预警及预防，并强化全民宣教，提高突发公共事件的自救、互救、公救率，理性应灾，从容抗灾。（2）将媒体纳入应急管理体系建设中，建立舆情监督机制。（3）创新信息化渠道发展，加大对通信网络的投入，保障民众信息沟通及信息获取透明化、通畅化[6]。美国应急管理体系起步较早，可总结为美国模式—全流程备灾框架[7]。经过“9·11”事件及甲流、炭疽等突发公共事件的实践，已初步形成较为备的横纵一体化应急管理机制。其主要以州和地方政府各属地自主管理为主，联邦政府为辅，兼具全方位、多层次、立法形式规定了应急处置机制启动的标准化工作流程等具体内容。他们认为美国各州、各地方政府皆具备较为完善的公共卫生突发事件全流程应急管理部门及机构，其统筹协调机制对我国突发公共卫生事件应急机制的优化具有较大的借鉴作用：（1）强化顶层设计，加大对疫情预防的投入，以降低疫时、疫后风险损失和各级政府疫情应急救援成本，减少恢复所需投入。（2）根据疫情发展实际情况，实施更为细化的分级响应，分区施政。（3）建立设计信息共享、人员调拨、物资共享等全方位、多层次的横向标准化应急管理处置系统。（4）合理有效利用信息技术，加大研发投入，建立定量化、可视化、动态反馈的应急管理能力建设评估系统和检测系统，为疫情防控和疫后恢复方案制定提供技术支持。总的来说，我国应对公共卫生危机时可采取以下几点：一是高度重视公共卫生危机，将公共卫生安全的风险上升到国家安全风险治理的高度，加强防范。二是建立健全完整全面的有关公共卫生危机治理的法律法规体系。除法律法规外，还应设立相应的治理公共卫生危机的措施等作为支撑，建立层层分明有序的公共卫生治理体系。三是建立健全的公共卫生危机应急管理体系。让各级卫生应急部门相互配合，卫生应急部门与其他部门相配合，形成内外配合，里外呼应的应急治理体系，充分发挥基层卫生保健的作用。四是建立反应迅速的快速预警系统。各国着重建立反应灵敏、遍布全域的传染病监测网络，做到快速报送疫情信息。注重提高信息收集分析和监测预警能力，努力提升预警准确度[8]。例如，美国所有公共卫生机构和医院都通过互联网与美国CDC联接，任何机构发现新的病原体或不明原因可疑传染病例，都要在第一时间向CDC报告[9]，后者及时组织专家会诊研究，拿出方案指导地方卫生机构开展工作[10]。统一指挥，分级响应。各国注重建立统一领导、分级响应的卫生应急决策指挥机制。六是明确卫生应急的公共服务职能，给予相应的财政保障。七是重视专业机构和专家组作用发挥，支持民众参与[11]。

三、结语

优化我国突发公共卫生事件应急管理长效机制建设是我国打破疫情衍生困境恶性循环、降低疫后建设所需成本、建设标准化应急启动机制的重要方式，同时也是更好发挥政府作用的现实体现，是关于我国长期以来“事后响应”短效模式的重大转变与创新发展，也是对“危机管理理论”更加微观化的理论阐释。在应用层面，以我国SARS和新冠肺炎疫情为主要案例，在参考以往研究的基础上总结和分析了我国突发公共卫生事件应急管理体系的演化過程和可能存在的发展空间，并综合国际上三种代表性的应急管理体系的突出优势提出完善我国突发公共卫生事件应急管理体系的建议。既实现了最优理论与关系理论的有机结合，又扎根于现实验证政策性建议的有效性，通过对我国应急管理体系演化进程的深刻把握，深究我国较长时期以来突发公共卫生事件应急处置机制的痛点与难点，为今后政策制定及优化应急管理体系的研究提供新的视角与思维扩散点。

参考文献

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[2] WILLIAM L. WAUGH， J R Terrorism Homeland Security and the National Emergency Management Network[J].Public Organization Review， 2003， 3（4）：373-385.

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[4] WYIE F W. Fink Crisis management：planning for the Inevitable[M]. New York：Amacom， 1986.

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[7]谈在祥，吴松婷，韩晓平.美国、日本突发公共卫生事件应急处置体系的借鉴及启示——兼论我国新型冠状病毒肺炎疫情应对[J].卫生经济研究， 2020（2）：1-6.

[8] 王英来 王智卿 崔寅 浅议突发事件的应急处置与应急管理——兼论新冠肺炎疫情对我国突发公共卫生事件应急体系和能力建设的启示 。决策探索（下） Policy Research & Exploration 2020年05期 ISSN：1003-5419

[9] 王兴华.应用国际先进应急管理经验完善国内企业应急联动模式[J].安全， 2017， 38（4）：24-26+29.

[10] 淳于森泠，程永明，骆兰.日本政府应对突发公共卫生事件的组织创新[J].现代预防医学，2007（13）.

[1] 王晓晔，闫静，丁茜，张楠.用汗水浇灌收获以实干笃定前行[J].中国应急管理报，2020-01-06.

作者简介：第一作者简介：许楠，2000 年 10月 出生，女，汉族，辽宁锦州人，本科在读，辽宁工程技术大学公共管理与法学院;

第二作者简介：白秋实，2001年10出生，女，汉族，辽宁营口人，本科在读，辽宁工程技术大学公共管理与法学院;

第三作者简介：霍鹏程，2001年6月出生，男，汉族，河北沧州人，本科在读，辽宁工程技术大学公共管理与法学院

研究方向：公共卫生事件应急管理

（辽宁工程技术大学 辽宁 阜新 123000）