环境规制与山西生产用能困境突破

田丽芳，刘亚丽

（晋中学院 经济管理系，山西晋中030619）

能源消费是中国经济增长的重要动力，也是环境污染的主要来源。山西省多年来坚持以大投入、高能耗的产业发展模式推动经济快速增长，在为全国煤炭等能源密集型行业做出巨大贡献的同时，也导致了重污染、高浪费等负面影响的产生。随着经济的不断增长，山西能源消费量也在不断攀升，由2005 年的9 281.53 万吨标准煤增长到了2017 年的15 161.98 万吨标准煤，增长了63.36%，年均增长率为5.28%。在我国经济由高速增长转为高质量发展的新常态下，山西省能源消费存在促进经济增长与阻碍结构调整、抑制技术创新的困境。

山西作为我国重要的能源基地和老工业基地，是国家资源型经济转型综合配套改革试验区。山西省“十三五”规划提出，着力推进创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展，努力开创全省全面建成小康社会新局面。2019 年5 月29 日中央深改委第八次会议审议通过在山西开展能源革命综合改革试点。因此，在转型改革和发展这个环节上，在生态文明建设背景下，山西面临如何解决社会经济发展、结构转型升级、资源环境约束等一系列重大问题。推动能源革命、转变经济发展模式、实现高质量发展，落实到环境规制层面，必须提升环境规制水平。

一、环境规制影响能源消费的相关理论

环境规制是指以实现污染减排、保护环境为目的的社会性规制，它来自于古典经济学的“市场失灵”理论。市场机制是最有效的资源配置方式，但在垄断、外部性、公共产品方面却存在着“失灵”现象。环境属于具有外部性的公共产品，“科斯定理”以及20 世纪70 年代产生的规制经济学，使人们逐步认识到政府必须在“环境市场”上有所作为，通过制定相关的规制政策对经济主体的某些行为（如能源过度投入、污染排放等）加以干预，以达到保持资源环境与经济协调发展的目标。环境政策工具主要包括命令—控制手段、经济激励手段和自愿型手段三种。环境规制对能源消费的影响主要指政府通过不同的环境规制政策对能源消费产生影响的作用过程及结果，可以分为直接影响和间接影响。直接影响指环境规制将排污成本内生化，政府通过颁布各种环境规制法律法规，以政府行政命令的方式直接干预高耗能企业的能源消费，强制企业执行节能标准，降低能源消耗。间接影响指环境规制通过影响结构调整、技术进步，实现产业结构高级化、资源配置合理化，提高能源效率，减少能源消耗。环境规制能够直接和间接作用于节能减排目标，对降低能源投入、缓解能源压力，实现经济高质量发展可起到显著的促进作用。

齐绍洲等（2009）、王锋等（2010）重点研究了中国能源消耗机制以及提高能源使用效率的驱动因素，认为产业结构调整和技术进步将有效降低能源消耗强度并抑制污染物排放。蒋伏心等（2013）认为环境规制对技术创新存在“抵消效应”和“补偿效应”，两者存在“U”型非线性关系；环境规制与产业转移、结构升级也存在类似的“U”型关系。于向宇等（2019）通过实证研究表明能源富集区的能源禀赋与碳排放呈显著正相关关系，即存在显著的“资源诅咒”现象，且环境规制能够有效缓解这一现象。曹霞（2019）通过对山西 11 个地市 2015～2017 年环境执法手段分析得出，环境规制存在体制不健全、行政干预严重、手段单一等问题，其中行政处罚居多，排污收费次之。

本文在已有研究基础上，对能源消费背后深层次政府环境规制效应进行了探讨，分析其作用机制，并结合山西生产用能源消费现状与相关环境规制政策得出环境规制的优化路径，对我省控制能源消费总量加强节能降耗有重要意义。

二、环境规制对生产用能源消费的作用机制

（一）经济增长效应

库兹涅茨曲线指出，长期来看，经济增长与能源消费之间呈现出一种“先上升、后下降”的“倒U型”关系，即在经济发展的早期阶段，以能源大量投入为主的粗放型发展模式占主导地位；当经济增长越过某一拐点之后，随着经济发展水平的提高，先进技术、知识和设备逐渐被广泛应用，技术进步成为经济增长的主要驱动力，单位经济产出的能源投入减少，能源利用效率不断提高，能源消费量开始下降。在我国以GDP 为核心的政绩考核与晋升制度下，地方政府聚焦于“政治锦标赛”，为了吸引更多的外商投资企业发展本地区经济，导致环境规制无序化“逐底竞争”和“非完全执行”等现象不断加剧，低质量能源消费量大，二氧化碳等排放物集中，尚未体现资源的集约效用，环境恶化趋势还未得到根本扭转，处于库茨涅茨曲线左端。

适度合理的环境规制将为经济由数量扩张阶段转为高质量发展阶段提供较好的制度保证。首先，正式环境规制是指政府为主导采取的带有浓重强制性色彩的环境规制政策或措施。正式环境规制通过制定节能目标、关停并转高能耗企业等方式，直接限制企业能源的使用比例，迫使地区内部的高耗能企业采取迁出或提高能源利用效率的方式降低能源使用量，避免经济欠发达国家或地区成为高污染行业的“污染避难所”，在“低水平”发展层次均衡。其次，除了政府的正式环境规制之外，民间的非正式环境规制力量也不容小觑。随着经济的发展，公民的环保素养和维权意识逐步提高，面对日益恶化的生存环境，公民主动对污染企业进行申诉和控告、与污染行为做抗争，增加对环保产品的需求量，以谋求高质量的生活环境。

（二）结构效应

能源消费的大幅度上升一定程度上是产业结构比例失衡的结果。一个地区高能耗产业的规模越大，其能源消费量就越大，而合理的环境规制标准则有助于驱动地区产业结构的“绿色化”调整降低能源消费。

当对排污企业施加严厉的环境规制约束时，边际治污成本较低的企业就会获得“绿色”发展的比较优势，而边际治污成本较高的企业因其较差的成本上涨承受能力，导致其行业规模逐渐萎缩。因此，严厉的环境规制会淘汰污染密集型的落后产能和过剩产能，从而成为产业结构调整的新的驱动力。环境规制还可以通过培育绿色需求，促使各种生产要素从生产率较低的非清洁生产型产业转向生产率较高的清洁生产型产业，实现产业价值链向高端延伸，优化产业分工带来的规模经济利益和比较优势利益，从而提升绿色效率，达到降低能源投入的目的。此外，正式环境规制还涉及自然资源利用问题。在规制标准尚未提高以前低廉的资源价格促使企业无节制地对资源进行开采利用，造成大量资源浪费。规制标准提高后，资源价格上升使得资源依赖型企业转型生产模式，提高资源循环利用率，以求实现同等的经济效应，同时也对那些资源主导型产业产生负面影响，产业结构中资源主导型产业比重下降。

非正式环境规制的三大主体公民、社会媒体和环保组织在非正式环境规制领域，影响着污染企业的行为选择。居民环保意识的提高，对生态环境、健康及绿色清洁产品需求的增加，迫使政府和企业注重节能环保，注重经济的可持续发展，激发绿色企业的活力，“倒逼”产业结构调整升级。

（三）效率效应

效率是指单位投入的产出，是抑制能源消费的主要驱动力。技术进步通过提高设备的利用效率直接降低单位产品能耗，同时，信息技术、电子商务发展则缩短了交易过程和中间环节进而降低了能源消费量。

环境规制通过能源效率影响能源消费既有正面的“创新补偿”效应，也有负面的“遵循成本”效应和“回弹效应”。“波特假说”认为环境规制与效率提升之间是互补而非互斥的关系，环境规制对企业的成本压力可能激发企业后发优势，促使其加大科技创新投资，提高效率并诱发“创新补偿”效应，实现改善环境质量与创新发展的双赢。一方面，环境规制倒逼技术创新，提高能源利用效率，促进资源密集型企业的转型升级，减少同等产出条件下的能源投入使用量；另一方面，环境规制倒逼能源结构优化，减少对燃煤等一次性能源的消费，增大天然气、电力等清洁能源的使用比例，在能源结构优化升级的同时也降低了能源投入量。

技术创新带来的效率效应也可能会产生“回弹效应”。一方面，技术创新会促进经济增长，更快的经济增长需要更多的能源投入，因而会增大对能源的需求量；另一方面，技术创新会导致能源开支减少，降低能源的实际价格，一定程度上增加了对能源的额外需求，导致能源消费增加。同时在严厉的环境规制下，企业不得不增加节能减排投资以达到规制目标，短期内增加了企业的额外成本。这些增加的节能减排投资会对企业的生产性投资产生“挤出效应”，影响企业生产率的提高，甚至造成生产的无效率，增大能源的消费。

三、环境规制与山西生产用能源消费困境分析

（一）经济增长模式粗放，煤炭行业产能过剩

进入新世纪之后直到2012 年，这十几年时间中，山西一直处于经济快速增长的状态中，但粗放型发展道路制约了经济持续健康发展，阻碍了产业结构优化转型，导致其与发达地区的差距越来越大。2012 年之后国际煤炭市场的不景气，山西煤炭产业损失巨大，随之进入低迷的状态。产能过剩成为山西煤炭产业面临的新问题，是阻碍山西经济增长的主要因素之一。同时，环境规制对经济增长的影响更多表现为负面的“遵循成本效应”，即由于政府环境规制要求提高，企业环保投入增加，生产成本也随之提高，利润被压缩，许多煤矿难以维持经营。山西省GDP 增长日趋放缓，开始跟不上全国经济发展的脚步，全省经济发展陷入低谷，从2012 年的超过10 %跌至2015 的仅有3 %左右，尽管在2016 年稍有好转，但仍然达不到全国经济增长的平均水平。因此，从长期看山西资源型区域经济增长水平低，容易遭遇“资源诅咒”，经济增长模式呈现粗放型，依赖资源投入，使得能源消费增加。

（二）产业结构偏重，存在能源路径依赖

长期以来，山西经济发展的宏观战略一直围绕能源工业展开，产业结构偏重的问题较为突出。煤炭、冶金、建材等能源产业支撑着山西经济的发展，而除这几项产业之外的其他产业总和也不超过能源产业规模的四分之一，产业结构过于单一，也在一定程度上阻碍了新兴产业的发展进程。其中，生产用能源消费在山西省能源消费总量中占绝对优势，而在能源结构中，煤炭消费量一路领先。煤炭在为山西乃至全国经济增长做出巨大贡献的同时，也带来粗放、污染的发展局面，对山西的资源和环境承载能力带来了巨大挑战，经济增长质量与内涵有待提高。

山西省资源型经济体制改革的启动，首要的是煤炭工业生产消费结构的转变。近些年来，山西省政府不断调整产业结构，努力朝多元化方向发展，淘汰煤电落后产能的发电厂，推进节能减排，优化能源结构，积极降低工业污染排放强度。在研究的2005～2017 的十余年间，山西省能源消费总体呈现产业结构和能源结构不断优化的优良态势，其中第二产业占比逐年降低，在2016 年达到最低，仅为38.7%，但这种主要依赖政府外部行政规制的方式短期效果明显，实质却未能从根本上实现产业结构的优化升级。工业结构转换进展缓慢，结构因素对能源强度降低所起的作用有限，之后可能还会出现反弹现象。未来一段时期，山西工业化、新型城镇化建设继续推进，还需要大量能源的支撑，工业结构重化趋势难以得到迅速逆转，工业结构调整依然面临诸多阻碍。

（三）资源路径依赖突出，挤出技术创新严重

资源型经济对科技创新产生了挤出效应，制约了资源型区域经济稳定、可持续增长，因而对科技创新的需求较低。Sachs 和Warner（2001）认为开发自然资源会吸引潜在创新者和企业家去从事初级产品生产而挤出企业家行为和创新行为。张复明、景普秋（2008）指出资源型经济导致要素集中在资源产业部门，而创新强烈的制造业部门发展不足，进而对科技创新产生挤出效应。王国印、王动（2011）对我国中东部地区1999 ～2007 年有关面板数据的实证分析表明，环境规制对较发达地区的企业技术创新具有正的影响作用，在相当程度上支持了“波特假说”的成立，但在较落后的地区得不到支持。

作为资源型经济省份，山西资源要素对劳动、技术等要素产生挤出效应，高能耗行业占工业能耗比重大，总体能源利用效率偏低，万元GDP 能耗是全国平均水平的2 倍多。山西省对外贸易经济主要依托资源密集型的初级产品进出口。长期以来单一的资源型经济结构对创新等高级要素投入的严重挤出效应，也是造成工业能源消耗居高不下的重要原因。

山西的科技发展速度也不尽如人意，规模以上工业企业研究与试验发展经费占GDP 比重偏低（见表1）、对科技产业投入力度不足、相关人才缺失等，也导致了山西传统产业得不到快速高效的转型，新兴产业难以快速成长。同时，能源加工过程中转换装置的相对落后、生产技术相对不足，能源资源在运输、分配、储存中的管理不够科学，这些问题表现十分突出。

表1 规模以上工业企业研究与试验发展经费占GDP 比重 单位：%

（四）环境规制执行状况有待完善

近年来，我国环境规制法律体系不断完善，2007 年十七大报告中首次提出生态文明建设理念，2018 将生态文明写入宪法，环境规制不断朝制度化、法律化、规范化发展，自愿规制和公众参与等形式增多。但地方政府环境规制执行还存在一系列问题，环境规制手段单一、投入不足，导致不同程度的环境事件时有发生。

地方政府是环境规制的主要执行者，但地方政府特别是政府官员具有较强的“理性经济人”特征，在中央政府环境治理的激励约束机制下，地方政府追求的目标是自身利益最大化而不是环境规制的有效性。当经济利益与环境保护发生冲突时，生态环境目标往往让位于地方经济增长，地方政府对经济支柱型行业表现为“扶持之手”，松动环境规制，尤其是资源型企业具有高耗能、高污染的垄断特征，倾向于“俘虏”规制者，双方达成“合意均衡”，导致中央政府环境规制政策执行效果不佳。个别地区不惜破坏环境和破坏生态平衡来一味地追求经济速度提升，加上各个政府部门的工作不严谨等问题，都难以避免地造成环境污染严重自然环境得不到保护的问题。

与发达地区相比，山西省本身经济发展落后，山西的市场效率偏低，且存在环境治理投资不足、非正式规制手段（如公民的环保意识、环保组织等）单一等问题。山西作为综改试验区，环境污染治理投资占GDP 比重相比全国较高，相比发达国家和地区仍然偏低，污染排放未能得到根本改善。特别是山西产业结构对第二产业存在路径依赖，短期内环境规制标准的趋严不仅难以促进产业结构的优化升级，而且会放大“遵循成本效应”。因此，发挥环境规制倒逼产业结构调整的节能减排效应还需要较长的时间。

表2 山西和全国环境污染治理投资占GDP 比重 单位%

四、政策性建议

近年来山西在能源供给侧结构性改革、煤炭清洁低碳高效利用、可再生能源发展、能源重点领域改革等方面进行了一系列实践和探索。减少山西省生产用能源消费，加快生态文明建设，贯彻落实并深化山西省资源型经济体制改革，实现“美丽山西”的目标，亟待完善结构节能和效率节能措施，完善环境规制体制，从根源上解决山西省生态环境的负外部性影响。

首先，完善顶层设计，协调好政府与市场“两双手”的调控力度，激发市场活力，实现要素资源的合理配置。一方面要完善环境规制法律与政策，进一步扩大环境治理投资，制定环境规制标准来直接降低能源消费；另一方面完善环境规制手段，改变简单粗暴的环境行政方式，采用经济手段（如税收、补贴、许可证以及生态补偿等方式）弥补行政命令手段的不足。同时，扩展公众参与面，提高居民生态环保意识，从需求方面促进生产者改进技术、提高能源效率、节约能源消费。

其次，重视并发挥好环境规制倒逼产业结构优化及质量提高的节能效应。进一步调整产业结构，压缩高能耗产业，发展壮大低能耗产业、循环产业及高技术产业，降低能源消费，降低经济发展对煤炭的依赖，设定合理规范的能源门槛和技术标准，推进山西省经济增长向集约型、多元化的方式转变。以“绿色化”调整为导向，遵循“控制增量，优化存量”的原则，制定环境规制政策措施，建立产业节能降耗的长效机制，协调好产业发展与资源使用的关系，激励企业进行产品结构调整，指导产业结构、工业结构逐步向资源节约型、环境友好型转变。在经济全球化进程中，注重培养形成具有竞争力的产业集群，在国内产业结构调整和产业升级的同时，带动能源效率的提高和能源消费的降低。

再次，着力促进自主创新与技术进步。结合目前我国经济发展进入提质增效新阶段的特殊性，挖掘节能减排潜力、降低能源消费，应重视自主创新与技术进步。一是要在质量方面，通过挖掘企业内部节能潜力，依靠技术节能降低重点用能产业能耗水平，提高产业整体的能源利用效率；鼓励企业加大对节能减排领域的技术研发投入，充分发挥技术创新在节能减排中的引领作用，大力开发太阳能、风能、水电、核电等清洁能源，实现“技术节能”。二是转变招商引资思路，在引资模式上，应着重引进技术领先、研发能力强、能够培育新型人力资本的技术密集度高的外商资本，激发市场的活力并刺激企业间竞争力，优化产品生产效率与质量，实现对外贸易价值链升级。此外，在大力推进城市化进程中合理利用能源资源，建立资源节约、环境友好的新型城镇化模式，这对于降低城市能源消费也具有重要意义。因此，伴随人工智能技术、互联网技术、机器人技术等的发展与扩散应用，煤基产业也可能从劳动密集型、资金密集型产业演变为技术密集型产业，实现技术进步和产业创新。