边远贫困山区农业产业结构调整路径研究——以贵州省M县推进“一减四增”政策为例

李玉清 吕达奇

(南京农业大学，江苏 南京 210095)

一、引言

我国已进入脱贫攻坚、巩固脱贫成果及实施乡村振兴战略的关键阶段，脱贫攻坚工作取得了显著成效。[1]截至2019年末，中国的贫困率已从1978年的97．4%下降至几乎为零，我国反贫困工作开始从消除绝对贫困走向减缓相对贫困的道路。[2]但要实现贫困地区的长远发展，任务依旧艰巨。贫困地区农业经济的可持续性发展根基面临严重侵蚀，转变农业生产经营方式、提高农业效益迫在眉睫。部分农产品主产区以农为主的贫困户农业增收难度增大。主粮价格，特别是玉米价格下行，使农户陷入“留在农业可怜(赔本问题日趋严重)、逃离农业可惜(投入大量沉默成本)”的矛盾情形。[3]在此背景下，适时的根据市场需求，结合贫困山区的特色禀赋，在政府的推动下，进行农业产业结构调整，带动贫困地区农户脱贫致富是实现乡村振兴、巩固脱贫成果，实现全面脱贫的重要举措。

农业产业结构调整是政府根据市场对农产品需求结构的变化、改变农产品的生产种植结构，从而使农业生产和市场需求相协调的过程。它是实现农业资源有效利用、农业可持续发展、农民持续增收的重要途径。[4]市场需求和资源状况是实施农业产业结构调整的决定性因素。调整必须与市场需求相符合，必须与地区自身要素禀赋相结合。[5]同时，农业产业结构调整也要遵循产业演化规律。发展特色农业是贫困地区农业产业结构调整的主要方向。[6]

本文对贵州省M县“一减四增”农业产业结构调整进行案例研究，总结M县农业产业结构调整的成功经验和做法，探讨政策推行中存在的不足并分析其原因，并针对问题提出一些可行的建议，进一步丰富边远贫困地区关于农业产业结构调整，发展特色产业，实现产业扶贫与乡村振兴的相关理论与实践。

二、“一减四增”的政策背景及措施

(一)政策背景

为优化农业产业结构，进行产业升级，贵州省黔东南苗族侗族自治州制定《黔东南州农业结构调整“一减四增”实施方案》，实施“一减四增”产业调整战略。“一减”即调减玉米种植面积，“四增”即增加酸系食品原料(蔬菜)、精品水果(蓝莓)、中药材和花卉等作物种植面积。M县考虑到玉米等作物劳动生产率低、脱贫增收速度慢的现状，根据本地区的土壤和气候等自然条件，积极落实“一减四增”农业产业结构调整方案。

实施“一减四增”政策，是当地政府紧密结合市场需求状况与当地产业发展特色的综合考量的结果，有其现实的、市场的、历史地理的依据。从现实的层面看，近年来国内玉米的种植比较收益持续低下，亩均净利润从2014年的81元，一路下跌到2018年的-163元(1)数据来自中国三农数据库。。在M县农村人均耕地面积不足1亩(2)资料来源于M县年鉴，2018。的情况下，农户种植玉米更多出于自用(用作饲料粮)以及不撂荒的目的。种植玉米不能起到增加农户收益的作用。另外，玉米种植简易，用工少，平均5工/亩，也无法充分的利用农村的剩余劳动力。从市场的层面看，酸系食品原料(蔬菜)、精品水果(蓝莓)、中药材(天麻)和花卉等作物经济效益较高，远高于玉米。其中，M县特色经济作物——蓝莓，亩产达1600斤，亩均净利润1800元左右，M县推广种植的中药材太子参亩均收益在6000元左右，农户种植的蔬菜类品种红菜苔亩均收益也在1700元，均远高于玉米的收益。此外，这些特色经济作物的用工量也远超玉米。可见，发展特色产业，种植高附加值作物对提高农户收入，充分利用闲散劳动力，促进本地就业，具有十分重要的作用。

表1 经济作物收益比较(3)数据来自M县农业局。

特色产业的历史种植基础也是实施“一减四增”方案的重要渊源。当地很早就有种植蓝莓的历史传统。历届政府均大力支持特色产业发展，尤其重视蓝莓产业的发展。早在1999年，M县就引入蓝莓，并成立了果品办公室。2003年，成立中国西南第一个蓝莓培植基地，经过技术攻关筛选出了12种适宜在当地种植的蓝莓品种。2009年编制了总规模为8万亩的《M县蓝莓产业基地建设规划》，2013年M县出台了《关于蓝莓产业发展的意见》，每年安排专项资金补贴种植。2017年完成了《M县蓝莓地理标志产品》地方标准的制定，为蓝莓产业的品牌创建迈出了坚实的一步，并联合农业院校开展产业论坛，提升其蓝莓产业的知名度。

从地理气候的方面看，特殊的地理环境与特色产业种植传统促使政府选择“四增”项目进行推广。M县地处云贵高原向湘桂丘陵盆地倾斜过渡地带的沅江水系清水江上游。山地资源丰富，酸性土壤分布广阔，降水充沛，为蓝莓、中药材种植提供了优质的地理条件。

(二)政策措施

M县为推进“一减四增”政策，制定了详细的工作规划和实施方案，具体有以下几点。

一是坚持规划引领。制定“一减四增”政策详细工作计划，明确目标任务，抓实减玉米产业结构调整。M县提出了“1258”工程，即确保2020年，花卉、锌硒米、商品蔬菜、蓝莓种植面积分别达到1万亩、2万亩、5万亩和8万亩以上。县委出台具体措施，压实工作责任，将调减、优化和替代经济作物种植的任务层层分解到乡、到村组。例如，采取院坝会、小组会、村民会、标语、寨寨响大喇叭等形式宣传“一减四增”工作，进村入户，与农民算好经济账，通过效益分析、收入对比，取得群众认可，推动调减进度。建立粮食作物、经济作物、特色作物三元结构。由县农业农村局牵头，县财政局、扶贫办、供销社协同配合，巩固和优化产业内部结构，科学布局，特别是在以200亩坝区和500亩坝区减玉米调结构上要重点布局，按照市场需求，发展符合当地发展实际的“果、菜、茶、菌、药、花卉”等特色优势产业。

二是出台产业发展奖补措施，引导农户农业产业结构调整。出台了《M县“1258”产业发展奖补工作方案》、《M县农业生产奖补产业扶贫巩固提升工程实施方案》等政策文件，以四大产业为例：花卉每亩按500元(50%用于生产物化补助，50%用于市场合格产品补助)；锌硒米每亩按300元(50%用于生产物化补助；50%用于市场合格产品补助)；蔬菜每亩按500元(50%用于生产物化补助，50%用于市场合格产品补助，架材类每亩增加300元)；蓝莓每亩按1000元(用于生产物化补助)进行补助。目前，全县共兑现奖补资金达5059.66万元，贫困户户均1000元以上。鼓励合作社加大对蓝莓、菊花、蔬菜产业发展前景宣传，对动员群众流转土地参与蓝莓、菊花、蔬菜产业发展的，按30元/亩给与工作奖励。平台企业每年出利润的20%对合作社、大户和先进工作者进行奖励。

三是产业示范引领带动农业结构调整。县级领导、乡镇(街道)领导带头抓坝区示范引领，压实工作责任，形成两级主管抓产业的机制体制。加强农业园区建设，形成园区示范引领。按照“旅游+农业”的带动模式，科学规划布局，进一步抓好蓝莓园区、花果园园区及红蒜种植区、高山冷凉蔬菜园区建设，推进农业产业、民族文化产业、旅游产业三者融合发展，打造农文旅一体化示范带。坚持技术创新示范带动。加大农机新技术新机具推广应用力度，大力推广使用集成绿色防控技术，推进基层农技推广体系建设，加强科技示范主体建设，积极开展品种试验示范，通过模式攻关与典型示范，带动大面积推广应用，促进粮油作物增产增效。

四是大力推广“公司+合作社+农户”、“公司+农户”等产业发展模式，发展订单农业，主抓农业龙头企业的引进和培育。引进企业与本地合作社合作，建立生产基地，组织农户生产，负责收购，保障农户收益，推动产业规模化发展。具体而言，蓝莓产业与龙头公司贵州省蓝之灵公司、蓝美公司等5家公司合作，建立起产地、加工、收购、销售一体化供销体系以及蓝莓果、鲜果、果汁、果酱、果脯等多样化的产品体系。生猪产业采取“公司+公司”合作模式，将养殖场建设完成后以租赁形式租给麻江温氏农牧有限公司使用；蔬菜产业则以M县农业产业发展有限公司为龙头，采取“企业+企业”、“企业+政府”的合作模式发展蔬菜产业，2020年签订订单面积共计79600亩(其中红菜苔26000亩，辣椒22000亩)；花卉产业以M县花之韵花卉产业有限公司为龙头，采取“政府+公司+合作社+农户”的合作模式，由公司与政府签订种植合同，乡镇政府组织发动种植菊花，合作社负责组织农户实施种植。县政府以“先种后补”的方式补助，M县花之韵花卉产业有限公司负责菊花收购及产业技术指导，每周对菊花种植地最少进行1次巡查指导，发放工作提示单，对菊花出现的问题提出解决性意见，并督促负责人完成，保证菊花的正常生长。2020年公司已与10个合作公司签订种植收购协议，总订单亩数为1000亩。

表2 M县订单农业发展情况

五是推动市场流通体系建设，提供多项服务配套保障，促进产销对接。积极对接省、州业务部门，争取更多资金和项目支持，为本县农业龙头企业发展提供助力。有效整合县内1个电商产业园、1个县级电商运营中心、1个县域物流配送中心和63个村级电商服务站，形成“1+2+63”县域农产品流通体系，打通农产品上行通道，实现全县63个行政村全覆盖，解决农产品“最初1公里”和“最后1公里”配送难问题，加快农产品流通速率。聚焦产业集群，依托全国供销社“供销e家”系统和“扶贫832平台”，鼓励和支持各类配送主体参与到农产品流通体系中，加大订单生产、集中采购、集中分拣、集中配送和统一调度。培育壮大县内各类农产品配送主体，形成高效的“生产基地—集配中心—消费终端”农产品供应链体系。利用扶贫对口帮扶资源，组织开展农产品展示推介活动，畅通产销渠道，引导一批有实力的企业共建农产品直供基地，建立稳定的产销关系。发展订单农业，坚持“农校对接”“农超对接”“农社对接”等，推动农产品进学校、进机关、进企业、进社区。

六是积极统筹资金，强化资金保障。积极统筹财政专项、涉农资金、扶贫资金等作为产业发展的专项资金，确保达到7500万元以上。在资金保障方面，坝区产业发展启动资金150万元由县财政保障。对经营主体符合《省人民政府办公厅关于支持新型农业经营主体推进500亩以上坝区农业产业发展的意见》精神的按照省级文件执行外，县级财政再匹配100万元用于奖励获得省级奖励的经营主体，发挥财政资金的引导作用，撬动社会资本和金融资金参与坝区农业产业结构调整。

三、农户种植结构调整的行为动机——机理与现实

农户对农业产业结构调整政策的响应程度受到多方因素的影响。农户是农业生产的主体，农业产业结构调整的顺利实现必须要充分调动农户的积极性。从微观角度来看，经典理论认为农户的生产种植决策是追求利润最大化下的理性选择。成本、利润等经济因素是农户最主要考量的因素。此外，农户的非农就业状况、个人及家庭禀赋、风险偏好、自然环境、传统习惯、生产效益、政策等因素[7]也会影响到农业种植结构调整的决策。外出务工会促使农户进行要素投入结构和种植结构调整，增加机械要素投入并提高粮食播种面积比例，进而从整体上增加了粮食播种面积。[8]各种作物的相对比较优势和国家支持政策也影响着农户的种植决策，[9]农户会根据相对比值而非绝对值做出农作物播种决策。朱思柱、孙洪武发现大豆相对价格的变化会影响到农户的农业结构调整行为。[10]农户的调整能力和意愿决定了农业结构调整的最终效果，粮食价格的变动、售卖粮食的难易度等经济因素产生的影响最大。而从宏观层面来看，市场基础设施的改进和交通设施的完善是促进农户进行农业结构调整的决定性因素。[11]

综上所述，农户调整种植结构的决策不仅考虑经济、利润的因素，也会结合自身禀赋、非农就业情况、传统习惯等因素。政府在推进农业产业结构调整中，需要考虑这些可能的影响因素，出台相关的解决措施，促进农业产业结构调整的顺利开展。

尽管普遍认为由政府推动的农业产业结构调整可以显著提高农户的收入，[12][13]但在政策现实推进过程中还会遇到一些工作的瓶颈。并非所有农户都愿意进行调整，进行农业产业结构调整在各地的难易程度也不一致。因此要针对具体地区，弄清楚影响农业产业结构调整的主要因素有哪些。

当前在推行“一减四增”政策时，M县遇到的困难主要表现在两个方面。首先是玉米等低效作物调减难度大。仍有农民不知道“一减四增”政策，进而不理解和不支持农业产业结构调整。为推动农业产业结构调整，M县出台农业奖补政策，对每户农业产业收入在5000元以上的，兑现奖补资金2000元，农业产业收入在1000-5000元的，奖补资金以2000元为基数按比例予以兑现。尽管如此，通过走访，笔者了解到，县、乡、村干部普遍对于“一减四增”结构调整工作还是感觉压力较大。相当一部分农民不情愿调减玉米，干部需要挨家挨户、苦口婆心地做农民的思想工作，但效果不好。根据调研发现，由于玉米相较于其他农作物有易于种植的特点，所以颇受当地农民的青睐，而传统种植观念的根深蒂固，对于新作物产量不确定性的担忧，部分农户产业发展意识不强，习惯玉米“懒作”做法，有的“等、靠、要”思想严重，这些都增加了“一减四增”结构调整的难度。2019年M县“一减四增”工作总体进展相比去年较为顺利，但仍有部分乡镇仍存在连片玉米种植的现象。

其次是调整的产业效益不稳定，“产销对接、以销定产”有待进一步加强。近年来，M县着力减玉米调结构，重点发展蓝莓、蔬菜、烤烟、花卉、中药材以及酸食原料作物等特色产业。但总的看来，产业间发展不平衡，菊花、蓝莓产业效益较高，烤烟产业效益不明显，有的甚至处于滞销亏损状态。调整的产业效益存在不稳定、不持续的问题比较突出，有产品无品牌、有品牌无规模、有规模无产业的现象较为严重且普遍，发展质量和综合效益有待进一步提升。

基于以上不足，本文从要素禀赋的视角，从劳动、资本、土地、技术、组织这五个方面分析M县“一减四增”农业产业结构调整存在问题的原因。

(一)劳动力——农户自身禀赋不足

M县农户自身禀赋不足，年龄结构趋于老化，教育水平不高，导致调减难度大。对M县7个乡镇14个村进行调查统计(4)本节所有数据均来自对县农村调查队对M县7个乡镇14个行政村的调查。：60岁以上的农民占18%，40-60岁农民占33%，40岁以下的农民占49%(见图1)；初中以下文化的农民占87%，高中、高职以上的农民只有13%(见图2)。农民年龄偏大，教育程度较低，文化素质不高，使得农户学习种植高附加值、高用工投入的作物时面临较大的学习成本和种植风险。农户的内生能力不足也导致在种植和管理方面较为复杂的作物收益不明显，甚至经营亏损的现象也屡见不鲜。作为理性的“经济人”，低禀赋的农户首先考虑的往往不是市场利润，而是尽可能规避风险，这在一定程度上影响了农民调减玉米等低效作物的主观能动性。虽然40岁以下的农户占比将近一半，但是这种本应充足的劳动力却并没有得到充分的价值实现。在封闭、偏远山区居住的大部分农民多年来形成了消极无为、听天由命、得过且过的贫困文化，产业扶贫大包大揽的做法又加剧了贫困户“等、要、靠”的依赖心理，农民对农业产业结构调整表现出内生动力不足；传统的自给自足的小农意识根深蒂固，市场意识比较单薄，对农业产业结构调整理解不到位，多年养成的种植低效作物习惯一时难以转变，对调减玉米种植存在抵触情绪。

图1 M县农村务农人员年龄分布情况

(二)土地——耕地碎片化严重

M县耕地面积31.3万亩，但500亩以上的坝区只有18个，合计仅2.2万亩，占全部耕地面积的7%。典型的喀斯特地貌创造了得天独厚的自然风貌和优良的生态条件，但也带来耕地坡度大、零散破碎、规模不大的问题。据统计，10445户水稻种植户中，种植面积低于2亩的达7365户，占比71%；5446户蔬菜种植户中，种植面积低于2亩的达4233户，占比78%；1224户精品水果种植户中，种植面积低于2亩的户数为665户，占比54%(见图3)。采访一家农户时，一位中年妇女告诉我们：“我们家就几块田，加起来可能有4亩，还是东一块西一块，机子根本用不了，只能自己下田去做。”由于农户耕地面积小，形不成规模效益，加上农业机械化程度较低，农业生产成本高，利润空间小，导致农户对调减玉米等低效作物改种其他经济作物的动力不足。

图2 M县农村务农人员教育水平情况

图3 M县种植业规模情况

(三)技术——新型农业经营主体技术能力相对薄弱

M县新型农业经营主体数量不多，而且规模偏小。种植方面，20亩以上水稻种植大户仅12户，占全部水稻种植户的0.11%；20亩以上蔬菜种植大户仅18户，占全部蔬菜种植户的0.33%；20亩以上水果种植大户仅84户，占全部水果种植户的6.86%。养殖方面，500头以上的肉猪养殖大户仅14户，占全部肉猪养殖户的0.19%；500羽以上的肉鸭养殖大户仅1户，占全部肉鸭养殖户的0.15%；500羽以上的肉鸡养殖大户仅30户，占全部肉鸡养殖户的0.67%(见图4)。蓝莓作为M县主导产业，种植面积达6.23万亩，但全县从事蓝莓的技术服务人员不足10人，且大部分是高职毕业，文化和技能水平较低，年龄也偏大，接受新技术的能力不强；与蓝莓产业相关的农业企业只有38家、农民专业合作社73个、家庭农场25个、种植大户52户。由于新型农业经营主体发展较弱、竞争力不强，农产品销售多为粗加工或半成品，优质绿色农产品占比较低，无法形成自身品牌，效益低；加工和冷链物流等方面发展滞后，带动农户参与发展的吸引力不足，农户参与农业产业结构调整的主观意愿不强。

图4 M县养殖业规模情况

(四)组织——农村合作社领导成员缺乏政策激励

政府的产业扶贫资金并不直接落到贫困户而是注入到由村委牵头成立的农业合作社，由村干部担任合作社领导。但是大多数村干部文化教育水平一般，没有技术和水平带动农户发展特色产业，且合作社产业发展的收益也是分配给贫困户，村干部难以享受到应有的回报，因此村干部对发展农村合作社的动力不足。全县登记的290个合作社中，正常运转的只有141个，停止运营的合作社有6个，空壳合作社有143个(5)M县政府调研统计数据。。在运营的合作社中，有的农村合作社利用扶贫资金进行生猪养殖、红蒜种植等产业，由于激励机制不健全，加上对行情掌握不够，甚至出现了亏损，有的村合作社集体经济处于负债状态。因此大多数农村合作社都是将扶贫资金建设猪圈、厂房等固定资产，出租给公司，并将租金收益直接分配给贫困户，这样的合作社本身带动贫困户增收的能力不强，扶贫资金利用率也不高。

(五)资本——扶贫投资流量增加，但存量相对不足

在产业扶贫中，资本投资是促进贫困地区产业发展，调动各方资源，充分激发和利用贫困地区其他要素的必备条件。党的十八大以来，在党中央对贵州地区脱贫攻坚战略的高度重视与支持下，M县投入大量资金用于脱贫攻坚，M县政府工作报告显示，截止2018年M县共整合政府和社会各界扶贫资金10.55亿元(6)数据由《2019年M县政府工作报告》整理计算得出。。全县2019年末贫困发生率已降至1.57%，控制在国家脱贫核心指标范围内。

但是从横向的比较来看，M县的资本存量依旧不足。在同类型县中，处于落后地位。2016年M县人均全社会固定资产20808元，低于贵州省平均水平(37142元)，也远低于全国水平(43861元)(7)数据来自贵州县市统计数据库。。在整个自治州15个县中，M县全社会固定资产投资排名倒数第二，人均固定资产投资排名第十。在对M县14个村集体经济的抽样调查中，相比于人才缺乏、土地等其他因素，90%以上的回答者(村长或村支书)都认为缺乏资金是村中集体经济或合作社经济发展一般的最主要原因。

四、对策和建议

调整优化农业产业结构，推动产业振兴，既关系着贫困地区长效发展，也关系着脱贫成果巩固和广大农民持续增收。但发展优势特色产业、促进产业振兴不是一蹴而就的。在调整优化农业产业结构的实际工作中，综合贵州省M县“一减四增”工作案例，给了我们如下启发：

第一，发挥政府在产业扶贫的领导作用。相比东南沿海地区，贫困山区政府的引领作用尤其重要。根据历史传统和市场需求，因地制宜的制定产业发展政策，充分调动本地区的要素资源。积极争取各方面的产业扶贫资金，吸取多方社会扶贫力量，努力营造良好的产业发展环境，为农业龙头企业，新型职业农民提供更好的服务保障，积极争取绿色农业发展基金等更多的资金和项目支持。

第二，积极发展“公司+合作社+农户”、“公司+农户”等形式的订单农业。农业龙头企业具有规模、资本、技术等要素方面的优势，是带动农户实现农业产业结构调整、实现农户增产增收的主要力量。应出台相关农业奖补措施，鼓励与“一减四增”产业调整方向一致的土地流转。各农村合作社应发挥好衔接农户与龙头企业的桥梁作用，做好调整产业结构的宣传工作，促成农户与企业的合作订单，以减少农户种植风险，稳定农户收益预期。

第三，成立专门的招商引资团队，重视引进和培育农业龙头企业。实际工作中发现，地方政府招商引资团队的专业性、服务办事的效率、招商引资配套政策服务的全面性在贫困地区的招商引资中具有非常重要的影响作用。因此，需要着重培养既年轻有干劲、又专业懂业务的招商引资团队，制定细致、标准、周全的招商服务指引。健全和完善引入企业后的配套服务体系，如金融服务体系、人力资源服务体系、农产品物流运输体系等，以弥补贫困山区区位劣势。

第四，进一步完善村农业合作社工作机制，理顺合作社管理人员与合作社业务的利益激励机制。激发合作社管理人员的工作活力，充分利用农村集体资产，盘活农村集体经济。加强对村干部成员也即合作社成员的培训，提高村干部综合素质，及时获取更多农业市场信息，以带动本村农户及时调整农业产业结构，发展更具市场价值的农业产业，提高农户收入。