集体经营性建设用地入市与土地征收的一体化思考

董兴佩，王静怡

(山东科技大学文法学院，山东 青岛 266590)

我国的土地兼具公有性和财产性两种属性。公有性是指根据我国《宪法》第10条的规定，我国土地属于国家和集体所有，是一项公共财产。在社会主义公有制下，土地所有权与传统私法上的所有权存在着本质的区别，个人不得对其任意处分。财产性则指土地作为最基础的自然资源，本身就具备经济价值。土地资源在规划、开发、出让、使用的每一个流程，都能产生大量的土地增值收益。为此，我国在保持土地所有权不变的前提下，通过设定各类土地使用权，“将土地分散到社会个体使用，赋予使用人以排他支配权，实现土地的物权化。”[1]我国的土地制度是在土地使用权的基础上逐步建立起来的二元化土地所有制，国有土地使用权作为民事主体可自主支配的财产权，能够在法律允许的范围内进行有偿、有期限的流转，土地市场也随之成型；然而，集体土地相较于国有土地，其物权化程度偏低，集体土地上设定的使用权权能并不完整，并且被排除在土地市场之外。随着城镇化的发展，一方面，农民对土地的依赖程度不断降低，尤其在一些经济发达地区，集体土地的闲置率比较高；另一方面，城市建设的用地指标紧张，集体经营性建设用地入市成为提高土地利用效率、增加城市建设用地指标总量的有益选择。集体经营性建设用地入市不仅是为了化解城市化带来的一些问题，也是为了开发集体土地的经济价值，最终实现城乡协调发展，使城市居民和农村村民共享社会发展福利。在此背景之下，将集体经营性建设用地入市作为推进我国集体土地改革的重要举措，是破解当前集体土地使用权问题的有利措施。

一、集体经营性建设用地入市的产生与适用范围

(一)集体经营性建设用地入市的产生

“集体经营性建设用地入市”最早出现在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中。该文件“三、加快完善现代市场体系”之“(11)建立城乡统一的建设用地市场”部分提出：“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”在此之后，国务院出台了一系列相关文件，鼓励集体经营性建设用地直接进入土地市场，从内部使用走向对外流转，以达到盘活集体土地、增加农民财富、实现乡村振兴的目标。

在此之前，我国集体建设用地使用权的对外出让、租赁、入股等是被严格禁止的。立法上通过明确列举的方式对集体土地的使用方式作出了严格限定，如2004年的《土地管理法》第43条、第63条。一方面，集体建设用地一般仅限于村集体内部使用，不得出让、转让或者出租用于非农业建设；另一方面，合法取得该集体土地使用权的权利主体，也无自由处分该集体土地使用权的相关权利。尽管该法规定了企业破产、兼并等例外情形，但均不属于一般情况。集体建设用地使用权的权能是不完整的，即仅具备占有、使用权能，而不具备收益、处分权能。

在2019年《土地管理法》修订之前，土地征收是集体土地进入土地市场的唯一合法路径。一般而言，集体经济组织以外的成员无法通过正常交易渠道购买、使用集体土地，只有当集体土地经征收转化为国有土地后，才能通过出让等方式取得土地使用权。土地征收成为乡村城市化的必经之路，地方政府借助土地征收增加了城市建设土地储备数量。

现行的土地管理体制改革，逐渐放开了对集体土地使用权流转的诸多限制。2019年修改的《土地管理法》删除了原来第46条的规定，并对第63条进行了修改。自此，符合规划、依法登记的集体经营性建设用地使用权可以依法通过出让、出租等方式交付他人使用。所谓的集体经营性建设用地入市，实质是集体建设用地使用权通过土地市场，有偿、有期限地对外流转，开发集体土地的潜在价值，以市场化、资本化的运作模式，帮助农民集体及农民个人获得持续、稳定的土地增值收益，完善集体土地使用权的收益、处分权能，提高集体土地物权化程度。

(二)集体经营性建设用地入市的适用范围

集体经营性建设用地入市的范围是一个具有弹性的区间。

第一，从时间范围上看，不仅包括现存可直接入市的集体建设用地，还包括可调整入市的集体土地。国家发展改革委发布的《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》中明确说明，鼓励集体将部分符合条件的集体土地转化为经营性建设用地之后进行流转，从而扩充了可入市流转的集体经营性建设用地的来源。从制度设计者的角度出发，既然要将集体建设用地作为用地指标的一大供应渠道，其范围必然不可能仅限于现存的符合条件的地块，若将新增地块排除在外，就不能形成持续稳定的土地供应链条，也不利于集体土地进入土地市场。这是为了实现“实体土地权利变化与法律稳定性、权利统筹与改革创新之间的协调”[2]。

第二，从空间范围上看，虽然集体土地大多分布在农村和城市郊区，但随着城市规模的扩大，会有部分集体土地分布在城市规划区内，该部分集体土地是否能够按入市的方式处理，也存在一定争议。中央出台的一系列文件以及新修订的《土地管理法》均未对集体土地的分布作出特别说明。同时，2019年新修订的《城市房地产管理法》将第9条修改为“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征收转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让，但法律另有规定的除外”。此处增加了“法律另有规定的除外”，可视为配合《土地管理法》有关集体经营性建设用地入市的规定作出的调整。因此，城中村、夹心地和边角地等城市规划区内的集体土地，也应当包含在集体经营性建设用地入市的范围内。

二、集体经营性建设用地入市与土地征收之间的关系协调

土地供应方式从原先的土地征收单轨制变为“土地征收+集体经营性建设用地入市”双轨制[3]，虽能有效缓解当前城市建设用地指标紧张，增加农民财富，有助于乡村振兴，但土地管理体制改革是一个系统工程，需要有一个持续调整优化的过程。当前，立法仅对集体经营性建设用地入市作出了框架性规定，在实际施行的过程中，集体经营性建设用地入市与土地征收等制度之间难免发生协调问题，同时也会对既有的土地市场和利益格局造成冲击，需要以系统化思维对集体经营性建设用地入市与土地征收作一体化思考。目前，在两种制度之间，不仅存在着客体范围上的重叠，还牵涉到土地增值收益分配问题。

(一)制度客体范围之交叉，引发适用顺序和适用方式的问题

从土地用途上划分，集体土地可分为农用地、建设用地和未利用地，集体建设用地又可分为住宅用地、公共设施用地、经营性用地等。因此，可入市的集体土地包含存量的经营性建设用地以及增量的可调整用途的其他集体土地。土地征收的范围则是包括农用地在内的所有集体土地。这样，集体经营性建设用地成为了土地征收和集体经营性建设用地入市共同指向的客体。在客体重合的情况下，两项制度在适用顺序和适用方式上就会存在冲突。在国家严格控制建设用地总量的情况下，两项制度在适用范围上，呈现出此消彼长、互相牵制的局面，“征收的难度将因集体经营性建设用地流转的实施进一步增大，而流转也会面临征收的掣肘。”[4]在缺乏一定补充规则的情况下，客体范围的重叠不仅会引发法律适用上的困惑，也会加剧制度背后不同利益群体之间的矛盾。

此外，据前文所述，如果将城市规划区内的集体土地也纳入入市的范围，就意味着，该部分集体土地可以在保留原有权属性质的基础上进行土地使用权的对外流转。这样，城市规划区内，就会出现国有土地和集体土地并存的局面。如果将城市规划区内的土地权属性质限定为国有土地，城市规划区内的集体土地理应转变为国有土地，而目前唯一合法的改变土地性质的途径就是征收。有学者据此认为，集体经营性建设用地入市的范围应当仅限于城市规划区外的集体土地，城市规划区内的集体土地应当按照先征收后出让的传统模式来处理。但现行《土地管理法》并未对集体经营性建设用地入市的范围作出城市规划区内、区外的划分，依照《土地管理法》，城市规划区内的集体土地也可以保持集体所有的属性直接入市流转。

(二)土地收益分配格局发生变化，使利益主体之间的关系需要理顺

在集体经营性建设用地入市与土地征收“双轨制”土地供应模式下，农民集体成为新增的土地供应方，“单轨制”下既有的利益分配格局被打破。在新修订的《土地管理法》出台之前，集体土地通过征收转变为国有土地，政府代表国家收取土地出让金、租金等交易费用；而集体经营性建设用地入市则是跳过土地征收这一中间环节，由集体土地所有权人直接作为产权人，在公开的土地市场上进行土地使用权的交易。进言之，土地征收是对集体土地所有权的改变，从而获得“买断性的”补偿，即“转权获利”；而集体经营性建设用地入市是在集体保留土地所有权情况下，将使用权有偿、有期限地对外流转，集体能持续且稳定的获得土地增值收益，即“保权获利”。[5]在国家与集体两种出让主体并存的条件下，考虑到土地开发成本，开发商更有可能选择与集体进行土地使用权交易，而不是向政府交纳相对高额的土地出让金，政府的土地财政收入就会因此减少；而对于农民集体而言，集体土地使用权出让、出租带来的持续性收益也要高于征收给予的一次性补偿，集体建设用地的竞争价值不断凸显。显然，集体经营性建设用地入市的条件之下，原有土地收益分配格局生变化，相关利益主体之间的关系需要进一步理顺。

(三)协调土地征收与集体经营性建设用地入市关系的意义

土地制度之间的关系协调问题是当前土地管理体制改革的重要问题，此种不协调使得单项制度的机能和优势无法完全发挥，削弱了改革的整体效果。但只要在共同的价值理念基础上，构建一套与制度相配套的适用规则，“集体经营性建设用地入市+土地征收”土地供应双轨制就能在最大程度上展现其制度优势。

一是通过双轨制的土地供应方式缓解当前城市用地指标紧张的问题，将集体经营性建设用地纳入土地供应一级市场进行公开交易，能够充分发挥市场对土地资源配置的决定作用，提高土地资源利用效率，推动城镇低效用地再开发。二是双轨制的土地供应方式可以进一步优化城市建设格局。双轨制的土地供应方式有助于探索在政府引导下社会资本与农民集体合作共赢的土地开发模式，在综合考虑产业布局、人文环境、城乡融合等多种因素影响的情况下，探索城市综合开发利用的新方式，同步实现社会效益、经济效益和人文效益。三是双轨制的土地供应方式有助于缩小城乡居民收入差距，形成城乡协调发展的新格局，基本实现城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，使得城市居民和乡村农民共享现代化红利,不断推进城乡一体化发展战略的实现。

三、集体经营性建设用地入市与土地征收一体化之价值和制度基础

集体经营性建设用地入市与土地征收作为两种不同的土地供应方式，固然在客体范围和利益分配上存在一定冲突，但两者有着共同的价值旨向以及协同推进、一体化建设的制度基础。

(一)集体经营性建设用地入市与土地征收的共同价值指向

集体经营性建设用地入市旨在通过土地使用权流转使土地保值增值，实现集体土地使用权的财产属性，强调保障农村集体和农民个人的合法财产权益；而土地征收则是以满足公共利益需要为优先，私人利益要为其让步，两项制度所保护利益的侧重点不同。公共利益和私人利益之间是既对立又统一的关系，公共利益是整体性、长远性的私人利益，维护公共利益也是在保护私人利益；私人利益是始源性利益，公共利益也服务于私人利益。

行政征收制度设计的本意并非是将私人利益作为实现公共利益的踏脚石，在因行政征收引发的社会冲突中，“行政征收只为社会冲突之引线，其背后反映的乃是过往政治、社会发展的沉疴积弊。”[6]行政征收行为的不合法往往是因为以“公共利益”的名义实现非公益性的目的，但这并不代表公共利益本身的存在会对个人利益造成侵害。从应然角度，“行政机关依据代表民众合意的立法机关的授权做出的决定，本身就是从根本上维护了公共利益 ”[7]， 但行政机关不仅履行着管理公共事务的职责，还要考虑自身的工作指标和公共服务成本。他们有各自的部门利益和局部利益，还有个体的考量，要追求工作效益最大化。[8]行政权在推进我国法治进程中具有重要作用，要在依法赋权的同时规范行政权力的行使。正因如此，当前中央推进的各项土地制度改革，都蕴含着依法行政的法治理念。现行的《土地管理法》第45条采用列举与概括并用的方式，对公共利益界定作出了细化，进而缩减了征收适用的范围。该条规定旨在明确征收行为的合法性和正当性基础，排除非必要的征收行为，防止以公共利益的名义谋取不正当利益。

集体经营性建设用地入市和土地征收这两项制度是相辅相成的。一方面，对公共利益的认定进行规范是从正面限制土地征收权的滥用，同时为集体经营性建设用地入市开辟了施展的空间；另一方面，“也只有开通集体经营性建设用地入市这一新的供地途径，才能使得‘公共利益’的界定真正起到缩小征地范围的作用。”[9]毕竟，“当‘非公共利益需要’的建设项目无法通过征收以外的途径获得用地指标时，对于征收前提——是否符合公共利益的辨识也就失去其意义。”[10]两种制度都是致力于防止公权对私权的侵害，其根本价值指向是相通的，最终目标是实现国家利益、集体利益、个人利益的动态平衡，内在结构的最优化以及整体利益的最大化。

(二)集体经营性建设用地入市与土地征收的适用在我国法治逻辑中的自洽

对《宪法》第10条可以分两重理解。第一，第3款为集体土地向国有土地的转变提供了法律依据，为城市规模扩张铺平道路。第二，土地权属性质转换必须满足 “公共利益的需要”这一前提条件，此种需要应当具备两个特点：“一是即时性，即以眼前需要为前提，属于‘正在进行时’；二是特定性，即以某一具体的、特定需要为前提。”[11]若该前提条件没有满足，城市内的集体土地就不能通过征收实现国有化。

城市化是不可逆的历史发展趋势，在此过程中，城市规划区内遗留了大量集体土地。此类土地以“城中村”为典型，还包括一些边角地、夹心地等，甚至还存在一些因年代久远而无法确定权属的地块。若放任此种情况存在，不仅造成土地资源的浪费，也易引发土地权属纠纷，破坏土地市场秩序。集体经营性建设用地入市与土地征收都可作为清理此类土地的有效手段，应当根据特定地块的具体情况选择不同的方式。在征收条件不成熟的情况下，采取“一键清零”的做法，贸然将城市规划区内的集体土地全部通过征收转化为国有土地并不合适。此时，入市是更为合理的手段，此类土地可以在符合条件的情况下先行入市，在流转中激发土地的潜在价值，等到征收条件成熟时再一并征收，两相配合，能在最大程度上兼顾效率与公平。

(三)《宪法》与《土地管理法》的衔接

《宪法》第10条第3款只是对集体土地国有化创设了一个基本路径——土地征收，具体的制度设计还需要下位法的补充，并根据社会发展进行实时调整。2019年《土地管理法》的重新修订，正是对我国快速城市化带来的土地征收等诸多问题的回应，也把土地管理体制改革，特别是集体土地经营性建设用地入市改革试点的相关成熟经验以立法的形式固定下来。改革开放以来，我国农村的整体实力正在稳步上升，农村的功能已不再局限于粮食供应和农民保障，乡村经济已经成为重要的经济增长点。农村发展的趋势大致有两种：一是融入城市，实现从土地到农民的城市化；二是振兴乡村，激发自身发展活力。集体经营性建设用地入市与土地征收两种制度，正契合了这两种发展趋势。

此次修订的焦点之一就是对土地征收前提——公共利益的需要——作出了细化，其中蕴含着立法者对公共利益认识角度的变化，我们应当“从‘土地利用所带来的客观利益 ’而非 ‘土地用途’ 视角界定公共利益。”[12]如此便将“成片开发”纳入到公共利益的范畴中来。作为一种综合性的开发建设活动，“成片开发”包含了多种类别的土地功能区块，只要满足一定的公益性设施比例，就能够被认定为满足启动征收的前提条件。尽管公共利益的范围看似扩大了，但土地征收启动的落脚点应在“需要”二字，不仅要考虑特定的建设项目是否为公共利益服务，还要考虑此种“需要”是否满足即时性、特定性。

还有一点值得注意，征收以满足公共利益的需要为前提，并不代表公共利益的实现仅有征收这一种手段。所以，法律规范的措辞是“可以”征收而非“必须”征收，随着对“公共利益”内涵认识的深入，其实现方式也将朝着多元化、多层次的方向发展。应针对不同类别、不同层次的公共利益采取不同的手段和策略。面对愈加多样的城镇化需求，应当贯彻落实“同地同权”的理念，对集体土地使用权和国有土地使用权等同视之。在法律的框架内，集体土地也可以通过入市服务于城镇建设，实现人民福祉。

乡村向城市的转化是一个漫长的过程，在未来的许多年内，城市和农村并存的局面将会继续存在，此类城市化产生的遗留问题也会不断出现。基于这一社会现实，集体经营性建设用地入市与土地征收两项制度协同推进，能作为调节器对上述问题及时疏导，以寻求各方利益的平衡点，这与法律的精神是一致的。

四、集体经营性建设用地入市与土地征收一体化推进的对应措施

从“单轨制”到“双轨制”的转变，蕴含着立法理念的变迁和价值目标的丰富，也是对既有利益格局的优化，此过程中暗含着角色的转变和各方力量的重新平衡。为保证集体经营性建设用地入市与土地征收的一体化推进，需要创设良好的外部条件并完善相关的配套措施。

(一)强化规划引导调控功能，建立协调各方、城乡联动的规划体系

在当前，规划仍旧是统筹分配土地资源，调节平衡各方利益的重要工具。作为一项公共政策，“规划的首要任务是合理配置土地资源”[13]，在集体土地资源通过入市流入城市的时候，对应的规划也应随之改变。

首先，扩大规划的覆盖范围，将集体建设用地纳入到统一的城乡规划体系。我国现存的国土空间规划和土地市场是以国有建设用地使用权为核心建立起来的，在某些领域存在“重城市、轻乡村”的现象，且各类规划之间的系统性和协调性有待提升，这是土地征收与集体经营性建设用地入市协同推进所面临的现实问题。因此，应当将集体建设用地纳入到统一的城乡规划体系中，以提高我国国土空间规划的整体性与协调性。

其次，规划的制定流程应当更加科学，并进行充分的信息公开。我国的城市规划一直遵循着“由总到分”的蓝图式规划思路，采取“自上而下”的逐级审批制，各个层级的规划均由政府组织实施，规划的编制过程需要更多的公众参与，其内容也需要更多地体现公众意志。 “控规应改变传统的政府强势主导的规划方式”[14]，尤其在农民集体成为新的土地供应方之时，土地规划的设计若仍不能更多地将各方主体吸纳进来，对农民集体及其他利害关系人权益的保障就有可能不充分。科学的规划应当是各方利益主体平等参与、切实协商的结果。如在广州、深圳等地的城市更新实践中，特定单元的开发计划就是由与该地块相关的利益主体初步制定，再通过自下而上的“申请—审核”的流程最终落实的，形成了一种协商式、参与式、富有自主性的规划成果。

最后，规划的调整应当更加灵活，增加各层级规划之间的变通性。在我国的土地规划体系中，上级部门的土地规划主导下级部门的土地规划和年度土地规划。[15]但规划是用发展的眼光看社会，具有未来导向性，应当是动态的、富有弹性的。这种弹性不仅需要在规划制定过程中充分考虑各方意见，还需要在规划制定完成后预留足够的可调整的空间。可以合理设置开发强度、绿化率等规划指标，方便因时、因地地作出调整。在不违反耕地总量动态平衡、建设用地总量控制等原则性规定的前提下，下级规划可以对上级规划进行合理变通，尤其是在集体经营性建设用地入市正式推行以后，各地区的土地利用年度计划就更应配合各自集体土地的运作情况灵活制定。

(二)根据建设用地涉公共利益的不同类型，确定集体经营性建设用地入市与土地征收的优先顺位

土地征收的合法性、正当性必须以“公共利益”为前提。规划的制定是为了对土地开发活动进行前期统筹，“提供抽象的、框架性的公共利益基础”[16]，但规划本身并不能与公共利益画上等号。应当在规划的框架内，对公共利益进行个性化解读和区分，并且对“公共利益”和“需要”应当分开评判。针对同一类别的公共利益，其需求的紧迫性也是不同的。应当针对不同的公共利益类别和需求，设置不同的“准入门槛”，综合考虑后再决定用何种方式实现公共利益。

《土地管理法》第45条第1款明确列举的五类建设用地用途是对公共利益进行的类型化区分。此处的公共利益可分为两类：第一类是纯公用的公共利益需求，即面向社会提供“非排他性的、非竞争性的、非营利性的产品和服务”[17]，包括该条款列举的前四类用途，即军事外交用地、基础设施建设用地、科教文卫等公共事业用地、扶贫搬迁和安居工程用地；第二类是非纯公用的公共利益需求，即第5项规定的成片开发。成片开发作为一种综合性的开发建设活动，包含了多种类别的土地功能区块，只要满足一定的公益性设施比例，就能够被认定满足启动征收的前提条件。随着对公共利益的认识角度向土地开发所得的客观利益转变，公共利益的实现方式也应朝着多元化方向发展。面对愈加丰富的城镇化需求，应当贯彻落实“同地同权”的理念，对集体土地使用权和国有土地使用权等同视之。在法律的框架内，集体土地也可以通过集体经营性建设用地入市服务于城镇建设，实现人民福祉，征收并不是实现公共利益唯一必须的手段。

可以按照与公共利益的关系，将建设用地分为三类，即纯公用建设项目用地、非纯公用建设项目用地、纯商业性开发用地。各种类型的建设项目用地，因与公共利益关系的远近亲疏不同，土地供应方式的确定应遵循不同的优先顺位。第一，针对纯公用建设项目用地，土地征收应当优先于集体经营性建设用地入市。此种建设项目不涉及私人利益，也不涉及营利性目的，但此类项目往往与国计民生密切相关，是城市运行的基础，需要加强政府的干预和监督。因此，包括集体经营性建设用地在内的集体土地，如遇军事、教育等公共利益需要征收的情形，不应当再自行入市流转，而应遵循“先征收、后出让”的模式处理。第二，在非纯公用建设项目用地的场合，即同时涉及公共设施建设和商业性开发的复合型建设项目，应当具体情况具体分析。如果该项目满足了成片开发征收的条件，就应当进行成片开发，但在达不到成片开发所规定的面积和比例条件的情况下，应当采用入市的方式获得建设用地使用权。第三，在纯商业性开发用地的场合，应当采取入市而不宜采取强制性征收的方式获得建设用地使用权，以此来最大限度地激发集体土地价值，节省开发成本。

实践中，一些地方也对此进行了初步尝试。广东省人民政府制定的《国家城乡融合发展试验区广东广清接合片区实施方案》中载明，“明确城乡基础设施的公共产品定位，建立非经营性设施以政府投入为主、准经营性设施以社会资本投入为主、纯经营性设施以企业投入为主机制。”《青岛市人民政府关于推进城市更新工作的意见》提出，“探索 ‘工业+科研’‘工业+公共服务’等功能适度混合的土地利用政策。同一宗土地兼容两种以上用途的，依据不同用途分别确定土地价格和供应方式……探索运用多种土地利用方式，推动城市更新模式创新。”这些地方规范为实践中探索更为具体、可行的集体经营性建设用地入市与土地征收一体化的土地利用机制提供了契机。

(三)依托统一的土地市场，健全多层次的收益调节机制

统一的土地市场是实现土地规划的载体，是真正盘活集体土地，实现土地资产化的关键一步。也需要探索政府干预和市场调节的平衡机制，使对土地资源的规划从管控走向治理。

首先，应当建立统一的土地交易平台，初步解决农村集体土地交易信息不对称的问题。目前，各地方政府，如珠海市、南京市、成都市等，都出台了相关政策督促建立统一的市场交易中心，“其工作围绕信息收集、公告发布、组织交易、鉴证签约等等，产权变更、收益分配、资金监管等有序展开。”[18]在试点工作开展初期，集体经济组织对入市的基本流程比较陌生，需要政府更多发挥引导示范作用，但此时政府的干预是适度的而非强制的，重在指导而非管理。

其次，构建完整的地价形成机制。由于城乡二元的土地管理体制，集体土地一直被排斥在土地市场之外，这就导致集体土地使用权无法通过市场机制准确衡量其价值。在征收单轨制的情况下，被征收集体土地的价值转化至征收补偿款中，而征收补偿标准是由政府主导制定的。“法律上的征地补偿标准设计掩盖了未来土地用途不同而产生的利益差距”[19]，导致对土地价值的认定存在偏差。允许集体经营性建设用地入市之后，“可以通过市场发现集体土地价格，从而为征地市场化补偿找到依据 ”[20]，从集体土地价格认定机制入手，提高征收补偿标准，缩小入市与征收给农民带来的收益差距。

最后，在提高收益标准的同时，还要考虑土地增值收益的分配。在试点地区，各地方政府，如长沙市、广州市、南京市等，都在地方性法律文件中明确了集体土地使用权以出让、出租等方式取得的收益应归土地所有权人享有。农民集体作为产权人，对全部土地增值收益具有支配权，其他主体不应当参与分配。但作为土地市场的管理者和监督者，有些地方政府会从土地出让收益中抽取一部分作为管理性费用，达到变相参与收益分配的目的。原先的《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》规定，集体经营性建设用地的出让方、出租方、作价出资(入股)方及再转让方需要向政府缴纳调节金，具体征收比例由当地政府制定。此种调节金可视为税收的替代性手段，不仅是为了弥补政府机关作为管理者的服务成本，也是为了在集体经营性建设用地入市和土地征收之间形成过渡，消解有关主体对入市带来的土地收益再分配的抵触情绪。但缴纳调节金的标准缺乏统一性和稳定性，此种做法只能作为临时性措施。针对集体经营性建设用地的流转，还应当采用法定、统一的税收标准，以加强对土地交易的监管，促进征地与入市收益的动态平衡。

综上，集体经营性建设用地入市和土地征收作为一级土地市场的两大供应渠道，必然存在一定的竞争和利益冲突。两项制度之间的抵牾之处是当前土地管理体制改革面临的内部障碍，需要进行一体化制度建设。这不仅有利于提高土地的利用效率，有利于实现城镇建设中经济、生态、人文等效益的综合统一，更有利于实现城乡一体化的国家发展战略目标。