疫情防控常态化下基层社区应急治理能力建设研究

房 建

(中共宿州市委党校 理论研究室，安徽 宿州 234000)

目前，国内抗击新冠肺炎疫情斗争取得了重大战略成果。总结新冠肺炎疫情在国内暴发以来的防控治理成效，最突出的治理经验是基层社区开展了阻断疫病传染的空间隔离处置，群防群控、联防联控和稳防稳控的治理措施，成为防控治理内源式传染的“最坚强堡垒”和阻断疫病输入性传染的“最后一公里”。未来，随着国内零星散发病例和局部暴发疫情风险的出现，基层社区疫情防控将步入常态化。本研究以习近平总书记对社区防控治理工作重要论述为指导，把握新冠肺炎疫情防控治理的契机，深入研究以基层社区为主力军的基层社会治理体系所集聚出的强大应急治理能力。通过理论研析，丰富基层社区治理理论的相关内涵，弥补过去对基层社区治理能力建设方面研究的不足；通过实践研判，助力守牢外防输入、内防扩散的社区防线，拓展后疫情时代下防控常态化工作外延。用好文献回顾与调查实证，科学探析疫情防控常态化下基层防控面临的突出矛盾，研析社区疫情防控常态化下应急治理能力和水平，为探索中国式疫情防控模式积累有益的治理经验。

一、国外社区与国内社区应急治理研究综述

(一)国外社区应急治理研究综述

西方发达国家在突发重大公共卫生危机应急管理方面有一些共性的做法，其特点有三：一是社区建立早期预警监测体系①

① 段小贝、陈少贤：《公共卫生应急处置与案例评析》，北京：人民卫生出版社，2010年，第24页。。欧洲社区建立早期预警应急系统(EWRS)及疾病预防控制中心(ECDC)，德国社区建立“严重传染病能力与治疗中心”(STAKOB)，英国社区建立卫生突发事件计划协作机构(EPCU)等。二是社区建立科学应急管理体系。加拿大社区建立应急管理(GPHIN)系统，美国社区建立应急执行(CDC)体系。欧盟公共卫生实验室通过持续分享先进的诊断和研究，塑造出模块化、本土化的社区应急战略。三是社区持续更新防控理念和手段(1)T Tamed：《Fifteen years post-SARS：Key milestones in Canada’s public health emergency response》，Can Commun Dis Rep，2018，forty-four，pp.5.。如动员社会各方力量，实现协同治理的理念。西班牙建立社区志愿者、非政府组织、社会团体等疫情防控伙伴协同应急机制。美国建立民间社区灾难联防联控体系(2)华斌：《国外公共危机管理经验及对我国的启示》，《中国经贸导刊》2010年第21期。。日本在防灾中发挥市民组织的作用，鼓励各区、市、町建立相应社区防灾组织，强化基层预防和处置灾难的应急作用等。尽管国外社区在应急治理方面有一些好的经验与制度，但在此次疫情防控治理过程中，国外社区治理不力，错失了疫情防控良机；而社区民众对疫情轻视麻痹，错误认为没生病就不需要戴口罩，主动放松防疫戒备，导致国外疫情持续恶化。

(二)国内社区应急治理相关研究综述

1.明确社区是防控治理体系、治理实操机制的基石。面对此次凶猛传染疫情，最好的治理途径是阻断病毒传播路径；而基层社区是空间隔离单元最小、最有效的阵地，把全国防控疫情区域划分成独立社区来防守，是疫情防控成败的关键(3)吴宗友：《空间重组背景下城市社区疫情防控的挑战与策略—以安徽省Y县城 C社区为例》，《城市问题》2020年第2期。，社区成为打赢疫情阻击战的“最后一公里”(4)俞祖成：《加强基层社区疫情防控能力建设》，《团结报》2020年2月22日。。基层社区守护着广大居民的健康和安全，承担外防输入、内防扩散及内防反弹(5)周清：《充分发挥社区在疫情防控中的阻击作用》，《光明日报》2020年2月25日。的基础工作。基层社区防控治理经验印证了社会治理重心要向基层下移，要加快实现政府治理和社会调节、居民自治“三者”之间的良性互动(6)贾玉娇：《中国国家治理体系的结构变迁与能力提升》，《浙江社会科学》2020年第2期。。基层社区实施网格化、地毯式管理，防止疫情输入、蔓延、输出，控制疾病传播(7)周向红、姚轶力：《从“小巷总理”到“国家治理”——从新冠肺炎社区防疫实践看治理创新》，《国家治理》2020年第(1-2)期。。基层社区由常态治理体制转入战时应急状态，运用“网格化”管理体系，把好封闭管理关口，掌握动态变化数据，动员整合社会资源，回应居民服务需求，在疫情防控中发挥了重要作用(8)孙柏瑛：《抗击疫情中基层治理问题检视》，《国家治理》2020年第5期。。

2.疫情防控中基层社区应急治理能力建设研究。一是对社区疫情防控预判研判能力研究。建立社区防控应急预案，精准识别疫情风险度和加强防控教育、宣传，组建基层社区防控应急队伍等(9)汪碧刚：《用治理思维建立社区应急管理体系》，《中国建设报》2020年3月5日。。强化对病毒传播风险、路径的识别与排查，做实对疫情预报、预测、预警的精确研判(10)周绿林：《充分发挥社区在疫情防控中的作用》，《中国人口报》2020年3月11日。。社区防控分门别类作出相应预案，进行精准管理和动态监测。借助大数据等高端技术，科学建立起基层社区高危易感居民的数字模型，超精度锁定感染者及周围的密切接触群体，持续开展对高低风险群体的滚动研判(11)胡金强：《守牢社区疫情防控“桥头堡”》，《淄博日报》2020年3月4日。。二是对社区疫情应急联防联控能力研究。健全应急联防联控组织体系，加强社区防控工作的资源整合力度，充分发挥组织动员能力，组建疫情防控“红色志愿服务队”，将基层治理优势转化为疫情防控效能(12)穆瑞丽：《建立健全社区精准化防控机制》，《河北日报》2020年3月18日。。基层社区利用拥有的制度优势、组织资源等，广泛吸纳社区居民(卫生、疾控、公安、城管、市政、民政等多部门工作人员)成为志愿者并组织他们参与防控，共同承担起联防联控、群防群治责任。防控应急管理指挥小组将居委会、业委会、业务公司、驻区单位以及居民自治组织等负责人纳入其中，明确各方力量在危机防控工作中的任务。基层社区在疫情防控中不断优化防控策略，发挥上级政策和治理制度的推力，凝聚起“人心齐、泰山移”的整体合力，唤醒基层社区潜在的共同体意识，同心战疫。三是对社区疫情防控综合治理能力研究。基层社区要提升包含知识、技能和态度等因素的综合治理能力，即快速响应能力、精细化管理能力、协同行动能力、组织动员能力和贯彻执行能力。提高社区依法防控治理能力，对于隐瞒、缓报、谎报有关信息或阻碍疫情防控工作的，拒绝接受医学观察、居家观察等防控措施的，立即报警，依法处置。提高运用大数据、人工智能等科技手段的防控治理能力，精准监测溯源，发现问题第一时间报送，提高防控效能(13)徐隽：《社区治理微循环如何打通》，《人民日报》2020年3月26日。。提高社区防控服务能力，社区防控既看到“病”管控，也看到“人”服务。防控工作人性化，基本生活保障化，支持有序复工复产(14)卞克文：《发挥社会治理优势 确保疫情防控落到实处》，《当代广西》2020年第4期。。提高社区防控工作标准化，制定防控排查管理、居家隔离、环境整治、困难群体服务及社区宣传、社会力量参与、社区稳控、社区防控评估等标准化工作制度(15)凌云：《运用底线思维加强社区疫情防控》，《中国社会报》2020年2月24日。。提高社区网格员排查能力，组织大量的人力进入街区入户筛查，塑造基层社区疫情防控的非正式网络，强化基层社区自我治理的约束力(16)马树海：《城乡社区疫情防控存在难点盲点要重点解决突出问题》，《第一财经日报》2020年2月4日。。

目前研究仍存在诸多不足。如研究方法欠缺基层实践，通过实证调查查找基层社区应急治理能力建设问题的较少；提出的对策建议可操作性不强，大多为规范性、原则性的建议等。本研究注意突显学理研究框架和创新实践的逻辑内涵：在学理层面，注意丰富基层社区应急治理理论，弥补学界对基层社区应急治理能力建设方面研究的不足；在实践层面，立足于基层社区疫情防控的过去时、现在时和将来时开展调研，在全面评估基层社区应急治理能力的基础上，分析存在的短板和不足，并据此提出国内疫情防控常态化下基层社区应急治理能力建设策略。

二、基层社区防控应急治理能力面临的矛盾与问题

面对突如其来的新冠肺炎疫情，社区承担着疫情突发事件的应急组织协调、应急精准管控等有效减轻灾难影响的岗位功能。构建实战性防控应急治理组合机制，使基层社区疫情防控预警、设卡围合、查验放行、排查隔离、宣传服务等防控应急治理措施全面落实、不留死角(17)周进萍：《以疫情防控为契机深化推进基层治理创新》，《群众》2020年第6期。，形成广覆盖、深嵌入和高强度的基层社区防控应急治理格局。然而，在对基层社区进行大规模的专题访谈与问卷调查、研析之后发现，疫情大考下基层社区防控应急治理行为能力与防控应急治理制度机制之间存在不相适应的矛盾(18)张爱民：《新冠肺炎疫情背景下我国社区治理面临的挑战及出路》，《学理论》2020年第7期。。

(一)社区依法治理能力与防控应急紧迫性之间的矛盾突出

新冠肺炎疫情蔓延传播速度迅猛。非常态下，上级给予基层社区执法自由裁量权，并赋予紧急行使的执法权力空间。基层社区防控管理链条迅速延展，疫情防控长链条和防控传导压力向下，社区承担着消杀、门禁、站岗、排查、隔离、扫码、体温测量及宣传教育、疫情监测、政策咨询、信息报送、环境整治、社区帮扶等艰巨繁杂任务，面临着时间要求紧、难以及时应对和监督问责严厉等压力。在疫情防控初期，基层社区防控治理工作有跑偏问题：有的基层社区实施“一刀切”式“戒严”，出现阻拦一线抗疫医护人员回自家的小区、外地租户不准回小区居住等现象；还有的基层社区“以邻为壑”式“封路封区封户”，出现强行阻碍正常的交通运输，擅自挖断社区进出道路，以及采取强行封门、限制人身自由等现象；还有的基层社区“层层加码”式“粗暴管控”，出现辱骂和殴打不戴口罩的社区居民以及闯进居民家中掀桌子、摔麻将、扇耳光等问题。诸如此类的强行阻碍正常的交通运输、擅自挖断社区进出道路以及采取强行封门、限制人身自由等违法管控现象，为基层社会依法治理埋下隐患。

(二)社区协同治理能力与防控应急主体单一性之间的矛盾突出

目前，我国基层社区疫情防控治理的主体是社区，多元联合治理的力量非常薄弱。基层社区防控治理的主体力量主要包括社区两委工作者、在社区工作的“包保”干部、疫情期间的志愿者以及“双报到”的网格员，基层社区中大量的有生力量未能及时有效地参与，基层社区中的社会组织、社区居民等未在疫情防控中充分发挥其应有的作用。面对繁重的防控应急治理工作，各类社群组织彼此之间差异大，协调难度大，参与度严重不足，难以及时形成社区多元防控协同应急治理的合力。一方面，目前社区治理体制和工作机制中缺少及时激活社群各类组织参与应急治理的职能权责和政策制度，对组织动员、凝心聚力的防控治理能力较弱(19)滕五晓：《加强基层应急管理能力建设积极推进国家应急管理体系和能力现代化》，《中国减灾》2020年第5期。；另一方面，行政管理模式条块化与公共服务统筹配置碎片化的矛盾也造成协同治理的机制不活、职责不清、边界不明、流程梗阻，致使协同治理能力处于“悬浮”状态。

(三)社区风险治理能力与防控应急赋权不足性之间的矛盾突出

疫情防控是阻击战，更是持久战。随着基层社区防控工作量激增，人力不充足、治理难奏效的问题日益凸显(20)张玉斌：《疫情防控常态下提升社区治理能力的路径选择》，《发展》2020年第7期。。与此同时，大包大揽的基层社区并没有获得必要的授权，“事权下沉、实权上移”，权责关系不对等，使基层社区在“第一时间”回应“第一现场”抗疫治理问题时，能赋权动用的执法权、财政权、资源权、协调权、考核权等权能非常有限，很难做到及早发现问题并且第一时间快速解决问题。制度设计中基层信息传递到上层有限制、有过滤，上传通道受梗阻。上级对来自基层信息的研判、评估和决策存在时滞性，造成了风险治理空档期。凡此种种削弱了基层社区在应对复杂多变的应急环境时所急需的治理回应能力，映射出基层社区风险治理能力存在的短板弱项。

(四)社区精细治理能力与防控应急的压力性之间的矛盾突出

目前，我国400万名基层社区工作者工作在全国65万个社区，在疫情防控中每位社区工作者平均对接服务360名群众。在异常艰巨的疫情防控工作中，基层社区工作者工作压力大、时间长，经常是“白加黑”与“5加2”超负荷运转，许多社区工作者都面临着生理和心理的双重压力，以致身心交瘁、精疲力竭(21)向德平：《提升应对重大突发疫情的治理能力》，《社会学评论》2020期第2期。。既承担上级政策宣传、任务承接及检查问责，又要同时下载无数个部门APP，及时上报回复大量工作报表。由于对社区工作者激励鞭策方法有限，加上基层社区工作者未来发展进路狭窄等多重因素，致使基层社区工作的压力与职业倦怠双层叠加，基层社区工作者在思想上难免产生工作动力不足与发展枯竭感(22)陈秀红：《后疫情时期社区治理会出现哪些趋势》，《学习时报》2020年4月29日。，基层社区工作者队伍的稳定性存在隐忧。疫情防控中，许多基层社区工作者缺乏防疫专业知识，其不胜任性突显出防控治理的“技不从心”，亟待对公共卫生危机下社区防控专业知识与人才储备体系的构建进行反思。疫情防控关键时期基层社区任务繁重、资源整合不力与人员组织不足，突显出防控网眼过粗，防控应急治理章法无序，“眉毛胡子一把抓”，难以做到精准高效的治理。

(五)社区专业治理能力与防控应急组织性之间的矛盾突出

在疫情防控拉响警报之后，如果基层社区防控应急组织能力有缺陷，仓促应战，其防控应急治理多处于被动状态(23)王晓端、王飞：《从疫情防控看基层应急治理能力建设的问题与对策》，《价值工程》2020年第16期。。有部分基层社区防控专业治理能力非常弱，表现在：一是防控应急专业治理章法无序；二是存在基层社区防控应急组织管理文案针对性不强、可操作性较差，暴露出应急组织管理预案仅是“纸上画画、墙上挂挂”，大多数形同虚设，完全没能发挥其应有作用；三是基层社区组织管理、力量配备和信息流转互动等衔接缺位，造成源头管控薄弱和防控风险链断裂等惨痛事件接连发生(新疆疫情、北京疫情、青岛疫情、喀什疫情、四川疫情、大连疫情、辽宁营口疫情及安徽六安、合肥疫情等)。由于基层社区在疫情防控治理中预警不到位、监督不规范、排查不专业、处置不科学等防控专业化治理机制的缺失，使得疫情预警预报专业化治理有效性不足。基层社区防控应急专业化治理能力与防控应急组织之间矛盾更加突出。

三、提高基层社区疫情防控常态化下应急治理能力建设

“明晰应急治理体系权责、制定应急治理专业机制、组建应急治理参与主体、打造应急治理科技支撑”，是基层社区常态化防控应急治理标准范式。以“权责”“机制”为导向，以“主体”“支撑”为抓手，建构基层社区群防群控、联防联控、稳防稳控治理能力现代化的建设机制，是疫情防控常态化下提高基层社区应急治理能力的最佳对策。

(一)加强党建引领，实现防控应急治理组织化的善治格局

加强基层社区党组织建设，以党的建设引领基层社区防控应急治理。基层社区党组织要始终以增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”为基本遵循，在常态化疫情防控中，在政治上强化统揽社区、协调基层的工作方针，在思想上保持高度警觉、高度负责的行动自觉，把基层社区党组织多维度的领导、组织、服务等优势转化为疫情防控强大的领导力、组织力和动员力。健全完善居住社区的机关干部下沉本社区防控的常态化制度，明确规范居住社区机关事业单位党员“双报到”本社区防控的长效化机制。制定基层社区党建引领社区常态化疫情防控应急治理的“制度+组织+纪律”与“责任+能力+担当”组织化“善治”策略。基层社区党组织和广大党员以“疫情就是命令，防控就是责任”的政治责任担当，充分发挥战斗堡垒和先锋模范作用，夙兴夜寐、坚守阵地，挺身而出、冲锋在前，坚持人民至上、生命至上，使“最后一公里”的疫情防控见成效。基层社区坚持“四个到位”，即组织动员居民参与防控力量到位，应对重大突发疫情事件的预案准备到位，防控应急“主动检测、哨点监测、精准管控”等全周期治理工作落实到位，常态化、精准化疫情防控应急治理能力提高到位。推动基层社区疫情防控在点面线立体空间规划、基层社区帮扶供给以及基层社区发动动员等方面，实现疫情防控应急治理的高效运转，变被动式的防控应急响应为主动构筑疫情防控的“钢铁长城”，切实打好基层社区常态化疫情防控这场硬仗，在日常生活与战时状态之间实现角色转换(24)冀翠萍：《立足韧性社区提升基层应急能力》，《学习时报》2020年7月1日。。

(二)完善责权一致，实现防控应急治理法理化的法治体系

疫情防控初期，部分基层社区偏离法治轨道的防控治理行为，愈加呈现依法依规防控治理的极端重要性。常态化疫情防控的长期性与基层社区防控应急治理的成效性，使我们清醒认识到，一定要明晰基层社区防控治理的权责界限。当务之急要构建基层社区权力与责任相匹配的制度机制，最大程度地赋予基层社区更多介入危机治理的机会，才能有效提高基层社区面对疫情防控复杂性、反复性，抵御各种风险危机的能力(25)于晴、张毅：《应急管理应将防控力量下沉社区》，《人民论坛》2020年第5期下。。疫情防控愈到最吃劲的关头，愈要坚持依法依规防控治理，严肃查处滥用权力的违法违规行为，坚决打击举着“疫情防控”的“大旗”、任意侵犯社区居民的合法权利问题的发生(26)林梅：《疫情防控视角下的社会治理现代化》，《科学社会主义》2020年第3期。。强化依法依规防控治理，加快构建基层社区应急治理政策设计与依法治理措施融合对接、协同发力的制度，实现基层社区疫情常态化防控措施与依法防控治理能力一体推进、同向发力，增强基层社区依法源头预防、依法排查预警、依法发现预控等治理能力，增强依法化解疫情防控过程中产生的各种矛盾纠纷，建立系统完备、科学规范、运行有效的社区防控应急治理的法治制度。

(三)建构专业系统，实现防控应急治理精细化的精治机制

重大疫情防控常态化，可以防控未来可能再次出现的新发、突发传染病重大疫情。构建基层社区应急治理精准化、精细化防控体系，实现社区疫情防控风险排查、监测预警、流调追踪、危机评价等图谱分辨；定期研究部署疫情防控工作机制，有针对性地召开周度、月度等疫情危机风控研判会商会，提升应急响应、应急管控、应急处置等专业化“精治”动态应急治理能力；深入探索“基层社区来吹哨”“政府部门来报到”的疫情危机风险预报、预测、预警等“精治”防控模式，推动应急治理力量重心下移，实现疫情风险防范无疏忽、无漏洞、无死角、无盲区的细微化、动态化、链条式、全覆盖的精准监管防护网络，筑牢基层防控隔离大屏障；建立以基层社区为核心的专业化防控应急联防联控机制，赋予基层疾控机构和社区卫生服务中心的疾病预防职责，承担患者送治与对接防控医疗资源等至关重要的节点工作，破解基层社区赋权不够、资源不足、专业不精和网格不全等难题(27)尹志军：《破解基层社区治理三大问题》，《决策》2019年第12期。；建立以基层社区为中心的专业化防控应急群防群治机制，探索社区人力资源与社区卫生资源整合联动机制，实现社区居委会、社区卫生服务中心和社区物业间的人员调配、资源衔接和角色转换的顺畅运转，为社区突发公共卫生事件提供人力支持和物质资源保障(28)杨政：《增强社区健康治理能力、探索社区应急管理机制》，《天津日报》2020年8月21日。；强化社区应急资源实物储备和能力储备，建立健全重大疫情社区资源链接机制，形成基层社区高效对接医院、生活物资供应机构、政府部门间的协调运转机制(29)胡杰成、银温泉：《“十四五”时期完善城镇社区治理体制的思路与举措》，《改革》2020年第7期。。

(四)激励全员参与，实现防控应急治理协同化的自治活力

防控应急治理功夫在当下、成效在未来。激励社区全员参与，形成共治合力，建构社区全员参与、全员负责、全员尽责的防控应急治理制度机制，形成纵向贯通、横向协同、同频共振、多元互促、联动联合作战的应急治理集成系统(30)耿云：《夯实社区治理基础、筑牢疫情防控坚强堡垒》，《成都日报》2020年3月18日。。疫情防控治理是对社区公共精神、集体意识和自治能力的大考，更是发动、依靠、联系群众，提高群众的自我服务、自我隔离、自我保护及邻里互助等“自治”能力的展示。要不断激发社区居民深度参与“自治”的积极性，发挥社区居民公约的引领、自治和约束作用，落实民主协商、邻里互动和全员参与的制度机制；健全社区防控应急“自治”线上与线下动员融合机制、联动协同机制，打造统一调度、双向互动、分层分级管理的信息资讯平台；建立全员参与和全员关注的群防群治机制，形成全方位、多视角的社区应急“群防群控”工作格局，触角延伸到户到人，形成一呼百应、来之能战的“群防群治”局面。在疫情防控过程中，要使居民由最初的“袖手看”，到“拍手赞”，再到最后“跟着干”，使基层社区的“自治”水平逐步提升，涌现一批守望相助、团结共治、互动共建、融合共享的文明社区。

(五)推进数字赋能，实现防控应急治理智慧化的智治支撑

数字赋能可以实现防控心中有“数”。基层社区应急治理区块链、大数据和人工智能等物联网、互联网数据信息库的构建，为常态化防控应急治理的防控、防御、防治等提供数字赋能的“智治”支撑。借助市区数字化技术网络平台，开发“互联网+”基层社区的数字技术网络，推进“人防”与“技防”相融相合的治理能力，集成社区医疗、物业、网络通信等功能，上接智慧城市公共服务云平台，下联智慧社区综合服务终端，形成物理空间与数字空间相通、相生、相融的“智治”云平台。开发“物联网+”基层社区的物防治理新模式，将市长热线、政府APP、微信平台和办事通手机终端等整合接入“物联网+”信息系统的“线上一张网”。建立全覆盖的社区居民的网状风险预警和灾害信息传送平台，提升风险预警能力(31)范立娜、刘耀峰：《基层社区基础应急能力建设》，《现代职业安全》2020年第6期。。建好“智治”数字技术网格，探索构建街道、社区、个体等应急“智治”网格触点，出台社区安全“智治”网格化治理办法，夯实基层社区应急治理的科学化、精细化基础。打造安全、便利、高效的数字“社区”网络体系，实现部门协同、数据集成、跨界融合、共建共享的“微治理+大数据”智能新模式，全面提升基层社区防控应急治理的“智治”专业化水平。