《刑事诉讼法》与《监察法》衔接困境之破局

赵佳晖,李 影

(中国刑事警察学院,辽宁 沈阳 110854)

一、法法衔接的背景

2018年3月20日，《中国人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)正式公布实施。《监察法》对反腐成果予以确认，并将反腐经验上升为国家意志，通过法制方式与法治思维实现了对公职人员违法、犯罪行为的全覆盖式打击，提高了党和国家的监督效能。随着我国监察体制的正式确立与监察制度的全面运行，监察机关作为反腐败专责机关正式登上历史舞台。为了更好适应监察体制改革的要求，2018年10月，十三届全国人大常委会第六次会议决定对《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称《刑事诉讼法》)进行修订，解决法法衔接的问题。但“法法衔接”不可能一蹴而就，其中的细节性问题还需要进行更深层次的探讨。笔者着重从刑事职能管辖、立案手续办理、补充侦查程序以及检察院的监督职能四个方面对“法法衔接”中存在的问题进行讨论。

二、《刑事诉讼法》与《监察法》的衔接困境

(一)职能管辖衔接问题

职能管辖是受理刑事案件并行使调查权或侦查权的职能边界。由于我国《刑事诉讼法》与《监察法》在职能管辖规定问题上尚未完全衔接，司法实践中可能出现管理“空位”问题。比如，监察人员在履行职责过程中可能实施非法拘禁、刑讯逼供等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪行为，监察机关对此类犯罪行为当然享有管辖权。然而，一方面为确保监察工作的公正性与合法性，《监察法》第五十八条明文规定，如果办理监察事项的监察人员与案件存在身份关系、利害关系等情形时，就应当回避，特殊情况甚至可能需要监察人员“整体回避”。此时，如果仍由监察机关履行对案件的调查，可能会出现程序违法的不利后果，影响监察效率和办案质量。另一方面，现行《刑事诉讼法》规定了我国检察机关对犯罪主体为司法工作人员的部分案件享有侦查权，司法工作人员作为法律定义下规范的构成要件要素，包括负有侦查、检察、审判、监管职责的工作人员。监察机关的调查职责异于侦查机关的侦查职责，可采取的留置措施也与司法监管措施有所区分，由此可推知监察人员并不属于司法工作人员，检察机关对监察人员的犯罪行为不享有管辖权。可见，对于监察人员所实施侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪行为，其职能管辖归属问题的规定尚不成熟，亟待解决。

(二)刑事立案手续办理问题

根据《监察法》规定，监察机关对案件调查终结后，应移交至检察机关审查起诉。与普通刑事案件在刑诉程序启动之初即立案不同，监察机关在将案件移交检察机关审查起诉时，案件尚未办理刑事立案手续。根据《国家监察委员会与最高人民检察院办理职务犯罪案件工作衔接办法》(以下简称《衔接办法》)第二十一条的规定，检察机关应办理受理案件的登记手续，法律实践中也基本遵循该项规定开展工作。这就意味着《监察法》虽规定了立案程序，但并不能被纳入刑事诉讼的程序，须经检察机关对案件进行性质转换，方可步入刑事诉讼活动范畴中。此外，根据《刑事诉讼法》规定，普通刑事案件的立案标准为“有犯罪事实需要追究刑事责任”，而案件移送审查起诉时，需达到“事实清楚，证据确实、充分”的证明标准，两个诉讼阶段的证明标准存在较大差异且后者明显高于前者。可见，对监察机关侦查终结移送检察机关审查起诉的案件，由检察机关再次进行立案审查，显属程序赘余。

(三)补充调查程序衔接问题

根据《刑事诉讼法》第一百七十条和《监察法》第四十七条的相关规定，对于监察机关移送的案件需要补充核实的，应退回监察机关补充调查，必要时也可以由检察机关自行补充侦查。这种概括性的规定可能会造成相关法律活动在案件所处相应阶段无具体法律依据的尴尬现象。首先，《监察法》全文没有提及辩护人，即使被调查人或其近亲属为其委托了律师作为辩护人，由于缺乏明确的法律依据，监察机关一般情况下也不允许会见，当然剥夺了律师会见权。若犯罪嫌疑人委托了辩护人，退回补充调查时辩护人以何种身份处之，是否享有刑事诉讼法中规定的会见权、通信权、调查取证权等权利，法律对此并未作出规定。其次，我国现行《刑事诉讼法》第一百七十条第二款在监察机关留置措施和检察机关审查起诉程序之间增加了先行拘留程序，案件移送起诉时留置措施自动解除，并在规定的期限内采取其他强制措施。若案件需退回补充调查，如何处理在调查阶段未被采取留置措施和移送审查起诉后被采取强制措施的犯罪嫌疑人，《刑事诉讼法》与《监察法》并未作出明确的规定。案件重回调查阶段，如果将犯罪嫌疑人押送回留置场所，不但使程序更加繁琐，浪费司法资源，也增加了其脱逃的可能性或者产生押送过程中的其他危险，造成不必要的麻烦。如果根据《衔接办法》第三十八条沿用原强制措施，虽然有利于检察机关与监察机关相互配合，但也有学者认为监察机关在调查阶段采取强制措施缺乏法律正当性。[1]因此，应进一步探索和解决在退回补充调查问题上存在法律规定粗疏的问题。

(四)检察机关法律监督职能变化问题

2018年我国进行了国家机构改革，原属检察机关的反贪污贿赂局、反渎职侵权局转隶至监察委员会，检察机关仅享有部分案件职能管辖权。监察机关作为调查职务犯罪的主力军，同样也可以管辖这部分案件。由于相关法律并未对交叉的职能管辖权作出明晰的职权划分，实际进一步压缩了检察机关的管辖范围。同时，在司法实践中，检察机关行使法律监督权时更是承受了来自多方面的阻力。目前，各司法机关对检察机关的检察建议和纠正违法通知书的落实效果良好，但检察机关所提出的检察建议不乏为多方协调的结果，其在提出检察建议前可能已经与接受检察建议的机关进行了沟通，经多次协调才达成一致，这无疑背离了其独立行使检察权的原则，使得法律监督职能被极大地弱化。

三、“法法衔接”问题的指向性对策整合

(一)增设刑事立案程序

刑事立案作为一项重要的法律活动，是所有刑事案件的必经阶段，具有刑事诉讼程序的开启功能。只有经过立案程序，移送审查起诉案件中的被追诉对象的身份才可以由被调查人转换成犯罪嫌疑人，为之后采取强制措施、起诉、审判等活动提供依据。鉴于监察机关移送审查起诉的证明标准已远远高于刑事立案要求的证明门槛，检察机关立案程序不需要耗费司法资源进行实质审查，仅对管辖权、证据材料、法律文书等进行形式性的审查工作，完成案件性质由监察案件向刑事案件的过渡。因此，在审查起诉阶段前，增设刑事立案程序，并对相关规定作出合理调整，才可以应对实务上操作繁琐的困境和理论上的种种质疑。

(二)调查与强制措施制度接洽

我国《监察法》在对调查措施进行设计时也遵循了比例原则[2]，即根据对被调查人采取的调查措施种类确定强制措施的适用种类。因此，笔者建议，在未对被调查人采取留置措施而直接移送审查起诉的案件中，检察机关应当考察证据条件、社会危险性等因素采取相应的强制措施，以求达到既可抑制公权力过度而为，又可保证刑诉程序顺利进行的应有效果。

目前，我国法律实践中多数退回补充调查的案件与被调查人的供述关系不大，多与鉴定意见不完全、证人证言不稳定、调查手续不齐备等问题相关，对这些个别证据的调查核实工作完全可以在不采取留置措施的情况下展开。因此，对于移送审查起诉后被采取强制措施的犯罪嫌疑人，若监察机关认为不需要采取留置措施，可以考虑适用原则上由检察机关自行补充侦查之规定，并以此为主要方式，继续适用原强制措施。在补充侦查过程中，监察机关负有配合检察机关工作的义务。这既便利检察机关直接查清案件事实，又使办案高效、成本经济，不失为一条良策。如果监察机关认为确需进行留置，在案件退回补充调查期间，对符合留置条件的被调查人可以采取留置措施。未来《监察法》进行完善修改时，也可考虑增设限制被调查人人身自由的各类非羁押性调查措施，在新的法律框架下，对于不需要被留置的被调查人也可在非留置状态下进行补充调查。

(三)补充调查程序深加工

笔者认为，监察机关调查终结并将案件移送审查起诉时，一经检察机关介入，案件即进入刑事诉讼活动。鉴于我国补充调查程序规定粗疏的现状，应结合具体的监察与司法实践进一步加以完善。第一，应当明确案件退回补充调查后“犯罪嫌疑人”的诉讼当事人主体身份不变，若继续适用原强制措施或重新采取留置措施，为最大限度保护其合法诉讼权利，应保证所委托律师辩护人的权利不得少于普通刑事案件中侦查阶段律师辩护人的权利。第二，检察机关发现监察机关在办案过程中存在影响事实认定的程序瑕疵或错误后，在退回补充调查时应当同时提出检察建议，指导监察机关予以纠正。这样不仅有利于保证办案质量，而且能够加强检察机关公诉权威。立法机关在完善修改法律时对此问题应多加关注，使得补充侦查程序更具可操作性。

(四)检察机关法律监督职能强化

为充分保障检察机关监督职能的效用，笔者建议：首先，应将监察机关公务人员的犯罪案件纳入检察机关的职能管辖范围[3]。这样既坚持了检察机关作为法律监督机关的宪法定位，使得此类案件的处理更加客观公正，也符合正当程序原则的要求，最大限度地避免出现因整体回避而无法可依的司法难题，同时能够充分贯彻宪法规定的监检机关互相制约的原则。其次，为检察机关的法律监督权赋予法律保障。明确对于违反检察机关建议和意见的行为，需要承担不利的法律后果。同时为了防止检察机关权力膨胀，对于检察机关的建议和意见，有关机关可以要求复核，并由检察机关出具说明书。通过此种方式切实保证检察机关有效履行职能。最后，坚持检察一体化下检察机关独立行使职权。检察机关所作出的抗诉、检察建议以及纠正违法通知书等是基于法律规范与法律事实的专业判断，断然不能是多方协调的结果，确实存在错误的，可通过法定程序加以说明。

结语

为整合反腐败资源力量，探索党政一体的反腐败模式，我国深入推进监察体制改革。而新《刑事诉讼法》的出台是改革倒逼型的被动性立法，是为配合监察改革与衔接“横空出世”的《监察法》的举措，力促监察反腐与司法反腐的重拳共同出击。在解决衔接问题时，应注意到《监察法》的辐射影响，切忌用单一部门法的思维去审视和思考[4]，并结合实践中遇到的问题，从理论上统一两法，利用法治巩固政治反腐的成果，推动改革纵深发展，保持公职队伍的纯洁性。