我国公共卫生事件防控体系的制度完善和效能提升——基于法律修订与预案调整的并行策略

谢忠洲

（重庆大学 重庆 400044）

习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议中强调：“要完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系”。因此，为增强我国应急管理的整体水平，立法机关、行政机关需要吸收我国在COVID-19疫情防控工作的经验教训，在修法过程中完善有关法律制度，并及时调整优化现行应急预案体系，以法律和政策为治理工具，补齐应对突发公共卫生事件的短板弱项。全国人大常委会在进行《传染病防治法》《突发事件应对法》《野生动物保护法》《药品管理法》等相关法律修改时，应当尽可能采用包裹立法的方式，重视相关具体规则的体系性梳理，并强化上述相关法律与《生物安全法》的衔接，有效回应突发公共卫生事件应急防控的现实需要。而地方政府应当紧盯国家立法动态，从本地的区位特点和现实需求出发，推动地方立法的完善。而在立法工作开展的同时并行推进应急预案体系的优化，保证预案的时效性和可操作性。

新冠疫情爆发以来，国内很多学者从不同角度对疫情防控的现实需要进行了探讨。利用CNKI 检索发现，以“突发公共卫生事件”为关键词的文献共计3615 篇，其中，以“新冠肺炎”为关键词的文献共计2565 篇，而以“疫情防控”为关键词的文献共计1607 篇。相关研究主要分为四种类型：一是集中于对疫情防控的临床医学、流行病学研究。例如，唐晓，蒲琳等学者（2021）研究了体外膜肺氧合治疗治疗危重症新型冠状病毒肺炎和新型甲型H1N1 流感病毒性肺炎的临床特征，张怡君，张欣文等学者（2021）关注西北地区新型冠状病毒肺炎在性别及年龄比例、就诊行为等方面的流行病学特征，并分析了相关成因。二是从行政法学出发对应急体制完善、具体职责和权利保障等进行反思。例如，代海军（2021）提出应急管理法应当突出完善党、政、军的协调机制和应急指挥平台，进一步理顺府际关系、社会协同参与的政社关系，推进应急管理机制创新与流程链再造的要求。朱芒（2020）以《传染病防治法》第38条为对象，对传染病疫情信息公布的义务主体进行了分析。三是从管理学角度基于应急管理的回应。例如，赵刚印，曾峻（2021）以干部治理能力的“短板”为核心，对提升应急防控提出建议。张宁，张书维（2020）从行为科学视角出发，对公众、医务工作者行为参与应急管理提出了具体具体建议。四是对心理干预、情报支持、财税政策和建筑设计等其他方面开展的专题研究。例如，吴文婷，陈莉（2021）结合新冠肺炎期间疫情起伏对认知、情绪、行为的等公众心理安全感的要素变化进行了分析。刘挺，王术春等学者（2021）以新冠肺炎疫情为背景，探讨应急性建筑的结构设计的基本原则。上述四个研究表明，虽然现有对公共卫生事件防控进行了较为充分的研究，并从法律、管理的宏观视角和微观制度方面都提供了一些建议，但是，目前研究缺乏从法律和预案协同的视角对疫情防控整体能力提升的思考，也未从立法技术层面对相关法律制度体系性修改进行回应。因此，本文拟从法律修订与预案调整的并行策略出发，探讨借助包裹立法和程序性规则优化推动我国应对突发公共卫生事件效能提升的可行性路径。

一、突发公共卫生事件应急防控暴露的现实问题和制度需求

从疫情爆发初期的新闻报道来看，新冠肺炎疫情防控工作中存在物资储备不足、医护资源和突发应急设施匮乏等问题。COVID-19疫情爆发的高峰期，全世界范围内出现的医药资源匮乏、医护资源储备不足等情况正是由于包括我国在内的许多国家在突发公共卫生事件应急防控中存在制度供给和实施上的问题。相关疫情防控难题表明我国亟待通过法治手段回应应急法制和应急预案供给存在结构性不足和操作性不强的问题，弥补在突发公共卫生事件应急防控“一案三制”建设中的缺失。

（一）应急医药物资、医疗资源的供给亟待加强

COVID-19疫情爆发初期，我国疫情防控曾面临巨大压力，兼之时值春节期间医药物资供给企业复工困难，短期内疫情的持续发酵，造成各地口罩、防护服、护目镜、呼吸机等防疫物资难以及时进行生产、供应和调配。防疫物资缺口较大的地区为筹措应急物资，只能通过募捐采购公告、慈善抗疫募捐倡议书等柔性方式多种渠道零星募集紧缺应急物资。同时，负压隔离病房、负压救护车等配备不足，应急避难场所的标准化建设、地方方舱医院的储备都有缺口，难以满足COVID-19 疫情防治高峰时的峰值需求。由此可见，我国当前应急物资保障体系难以回应防御多重复合型风险的现实需要，行政部门、商业机构、第三部门之间难以形成协同合力以满足应急物资储备品种、规模、布局、调用等方面的具体需要。上述实践问题表明现有行政法规、具体预案都未能结合实践需求及时修订，涉及医药应急物资储备、医护资源调配的相关规则存在时效性、操作性不足的问题，有待结合应对突发公共卫生事件中的经验教训予以细化完善。

（二）医研结合、专业协作提供智识支持的能力亟待提升

COVID-19疫情防控工作的开展需要临床医学、公共卫生学、护理学等多学科的研究成果为疫情防控工作提供理论支撑，以及时、有效指导《新冠肺炎诊疗方案》等专业文件的修订。同时，还需要借助心理学、管理学、法学、经济学等方面的专业知识为心理疏导、应急规则制定等多个维度提供智力支持。例如，研究表明老年人等特殊群体患重症肺炎的比例高［1］，因此，对这些群体应当予以重点保护，而将该研究成果转化为制度规范需要多学科协作提供支持，但是，除医学研究外的交叉领域研究尚不足以为疫情防控提供有力支持。同时，我国在应急管理领域尚未形成直接畅通的多科协作、综合支持行政决策的有效路径，情报收集、加工、传递、利用和保障能力有待强化［2］。理论研究与防控需要的脱节、应急情报能力建设的不足客观上阻碍了研究成果对疫情防控工作的有效指导。上述实践问题表明：《传染病防治法》《突发事件应对法》《国境卫生检疫法》《突发公共卫生事件应急条例》等法律缺少对多学科专业协作等方面的具体规定，已有规定也存在协调性不足的问题，难以有效指引、激励科研成果在疫情防控中发挥应有作用；同时，政策规范、预案中对专家咨询委员会的组成、程序、沟通和保障等方面的可操作的制度规范重视不足，难以与法律规范形成有效衔接。

（三）医疗专业人才、医疗应急设施和标准化医疗机构的配置亟待优化

COVID-19 疫情防控中医疗资源供给在质和量两个方面存在一定缺陷：一方面医护人员应对突发公共卫生事件的应急知识培训规模和强度不足［3］；另一方面各地区都不同程度存在医疗资源供给不足的情况。突发公共卫生事件发生后，高风险地区的医护人员、标准化负压隔离设施、医疗废弃物和医疗废水处理设施等资源供给难以满足疫情防控的客观需要。目前我国存在医疗资源配置不均衡的情况，偏远地区缺乏收治、隔离传染性疾病患者的基本条件，这是今后应对突发公共卫生事件能力亟待弥补的空白。上述实践问题与《传染病防治法》《标准化法》《突发公共卫生事件应急条例》《医疗废物管理条例》未有效落实风险预防原则，缺少具有可操作性的规则存在关联，相应法律法规应当及时予以修订。

（四）应急管控措施法治化、数字化的理念亟待落实

黄冈、孝感等城市为防控疫情采取了不同程度的管控措施，相关措施虽然在疫情防控中发挥了积极作用，但亦有违反法律保留、法律优先之虞。因为疫情防控管控措施应当遵循主体适格、行为适当的具体要求，以有效保障紧急状态下个人基本权利不受侵害。再者，国家卫健委及时、持续利用广播电视、新媒体等终端披露疫情实时数据和防控建议等信息，为疫情防控工作作出了贡献，但对微博、朋友圈等自媒体中热议的大理违法扣押征用口罩事件、李文亮事件、双黄连事件的应对相对滞后表明舆情跟踪研判、舆论引导的能力仍需加强［4］。同时，智慧城市、智慧政务搭建大的数据平台在疫情防控工作中的功能价值有待进一步发掘，以期更好发挥大数据、人工智能、云计算等数字技术在疫情防控中的作用。上述实践问题表明《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》和相应预案修订应当尊重互联网信息媒体传播的规律，重视数字技术在突发公共卫生事件防控中的有效应用。

二、突发公共卫生事件应急防控中立法工作和预案编制的制度困境

我国在防控新冠疫情初期暴露出的实践困境源于突发公共卫生事件应急防控立法和相关预案编制中存在制度空白或者实施难题，相关法律制度存在结构失衡、时效性不足、实施效能低下等问题。鉴于我国应急规范体系构造的特殊性，除相关法律、法规和规章外，高层级应急预案作为非正式法律渊源也在突发事件应对中发挥着重要作用，“以案代法”的现实需求比较强烈［5］。因此，我国应当建立协同治理的思路，通过法律制度体系、预案体系的系统性调整，保障信息畅通原则和紧急授权原则的具体实施［6］。

（一）我国突发公共卫生事件应急防控立法亟待修订，以满足我国突发公共卫生事件的新需要

目前，我国公共卫生和疾病防控体系建设与经济发展不相适应，公共卫生总体规划和顶层设计仍较薄弱，法律规范缺乏情景应对性思维等问题，难以为应急管理有效、有序开展提供基本制度支撑。具体表现如下。一是我国突发公共卫生事件应急防控法律规定滞后，修订任务较重。《突发事件应对法》《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规较长时间未修订，具体规则操作性有待加强，且存在一些冲突龃龉；而《全国人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》（2020）关于野生动物禁食的规定需要在《野生动物保护法》修订时予以完善。二是行政法规修订滞后，行政立法权的功能未充分显现。《国内交通卫生检疫条例》（1998）、《突发公共卫生事件应急条例》（2011）、《国家医药储备管理办法》（1999）、《国家医药储备资金财务管理办法》（1997）等行政法规、部门规章修订不及时，行政立法未能充分发挥其细化法律，弥补法律不完备性的制度功能。三是地方立法修订不及时，操作性有待进一步增强。地方立法发挥着细化上位立法或者填补上位立法两项功能，但是目前地方立法相关功能尚未凸显。笔者通过查阅北大法宝发现，作为应对突发公共卫生事件立法的重要组成部分的地方性法规存在明显缺失，部分省（自治区、直辖市）未配套与《突发公共卫生事件应急条例》衔接的专门地方立法。截至2021年4月，现行有效的25部地方法规、政府规章中已修订的地方性法规、政府规章仅为7部，占比仅为25%，修订不及时的情况较为普遍。同时，地方立法结构性缺失的问题比较突出，地方政府规章对地方性法规不宜或者尚未解决问题的细化、完善力度不足，在应对突发公共卫生事件时，难以实现优化本地应急资源配置、满足居民医疗资源需求等具体要求。

（二）预案体系修订不及时，有关规范有待细化完善，且预案体系构成存在差异

行政法治建设是地方政府合法、高效履行法定职能的必然要求，也是保障公众合法权益的必要准备［7］。因此，在突发公共卫生事件应急防控中，建立健全预案体系，落实情景化、多中心的应急治理思路［8］是法治政府建设的必然要求。但是，当前我国预案体系主要存在三个方面的问题。一是应急预案体系亟待修订，以弥补结构上的空白和制度上的短板。应急预案功能的实现依赖于总体应急预案和部门预案对情景的准确回应和协同治理，但目前总体应急预案定期修订工作的重视度有待进一步提升，特别是部门性预案的空白亟待弥补。二是现有预案具体规定比较宏观，操作性、时效性不强，需要吸收COVID-19疫情防控的经验教训。例如，预案的编制、修订需要吸收按区域分级分类开展精准防控，运用“健康码”“行程码”数字技术进行流动人口管理的经验，法律也应当设置鼓励性条款在保证个人信息安全的前提下推动数字技术的运用。三是地方应急预案体系亟待修订，修订规则需要明确，实战演练需要强化。此次疫情防控中暴露出应急准备不完善、应急响应不及时和应急人员不协同等问题，也与预案中应急培训、定期演练规划等相关制度未得到充分落实落细有一定关系。

（三）突发公共卫生事件应对中“供、研、医、控”等能力有待强化

新冠疫情防控工作表明，在应对突发公共卫生事件时，我国在“供、研、医、控”等方面的能力有待加强。一是医药物资储备不足，对药品储备库建设、医药生产能力储备重视不足，难以满足疫情防控的现实需要。二是公共卫生体系的教学科研和实践的执行功能分属于高校公共卫生学院和疾病预防控制中心，公共卫生理论研究与实践发展存在分割，相关科研理论研究对突发公共卫生事件防控的支撑强度和贡献度需要强化。三是医护人员、医疗机构供给不足，公共卫生机构作用和功能有待强化，医疗机构、应急避难场所的标准化建设和改造滞后，难以应对大规模突发公共卫生事件。四是突发公共卫生事件防控制度亟待厘清。管控措施类规范性文件出台亟待规范：疫情防控初期，规范文件出台存在一刀切的情况，未能从防控工作的具体需要出发，考虑分类分区精准施策的可能；同时，管控措施类规范文件合法性审查机制缺失，部分地区出台的管控措施存在违反法律保留原则、比例原则之虞。

三、以制度建设为中心强化突发公共卫生事件处置能力的对策

作为风险的突发公共卫生事件兼具可预测与不确定性的特性，而通过法律与预案并行修订的方式可以从稳定性和操作性两方面满足全面提升我国应对突发公共卫生事件处置能力的目标。这客观上也落实了习近平总书记关于“针对这次疫情暴露出来的短板和不足，抓紧补短板、堵漏洞、强弱项，该坚持的坚持，该完善的完善，该建立的建立，该落实的落实，完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系”的指示。而从“供、研、医、控”四方面全面提升应对突发公共卫生事件的能力，可以有效增强制度运行过程中的效能。

（一）细化、完善突发公共卫生事件应急防控立法

风险回应的关键是对风险行为的规制，而法治在其中恰好可以发挥应有作用［9］，因此，从法律体系性的要求出发，法律、行政法规和地方立法应当进行系统修订，以期有效提升对环境健康风险的规制水平，强化我国应对突发公共卫生事件制度实施的效能。

1.以包裹立法的方式推动有关法律的修订。打包立法是立法机关基于共同的立法目的，将存在与经济社会发展明显不适应、不协调问题的数个法律文本，整合在一个法律案中进行小幅度变动的法律修改技术［10］。为保证后续修法的系统性和整体性，修法中应以增强突发公共卫生事件应急能力为核心目标，分主次、分步骤以包裹立法的形式同时启动《传染病防治法》《突发事件应对法》《野生动物保护法》《药品管理法》《食品安全法》等相关法律的系统性修订工作，专门修订或者增加预警监测、医药物资储备、应急行政程序要求等有关条文，增强公众参与的深度和广度，以减少突发公共卫生事件应急管理中“权力与权利”范畴的摩擦。修法中既要强化上述法律修订过程中的体系性互动，又要重视与现已通过的《生物安全法》等相关法律的衔接，充分回应公众对突发公共卫生事件的关切，以弥补现有法律制度存在的结构性不足。相关法律法规的修订应当对涉及突发公共卫生事件应急防控相关事项的法律条款同时进行修改，并将数字技术运用与监管等疫情防控中成熟、稳定的经验上升为法律规范。

2.适时启动行政法规、部门规章的修订工作，细化法律规则，弥补制度盲点。为弥补法律不完备性造成的盲点，需要合理分配立法权配置，强化行政立法的特殊功能。因此，在《传染病防治法》《突发事件应对法》等相关法律修订过程中，需要强化信息共享和沟通合作，同步开展上述法律配套实施条例和《突发公共卫生事件应急条例》《国内交通卫生检疫条例》《国家医药储备管理办法》《国家医药储备资金财务管理办法》等有关条例、部门规章的修订工作，强化突发公共卫生事件应急行政法规的专门立法事宜，细化涉及预案编制、医药储备、区域联防联控机制、公共卫生事件社会报告举报制度等方面的规定。

3.紧跟国家立法动态，充分吸收地方疫情成熟、稳定的防控经验，及时细化、完善突发公共卫生事件应急防地方立法。在《传染病防治法》《突发事件应对法》《野生动物保护法》等修订工作结束后，各省（自治区、直辖市）应当及时启动相应地方性法规的修订工作，结合本地区疫情防控的经验教训，考虑地方区位特点、人口规模等特质，依据《立法法》赋予的权限细化国家立法修订后的规定，在恪守合法性原则的基础上，凸显地方应对突发公共卫生事件的具体要求。例如，地方政府规章可以对企业复产复工中分批分类精准施策、通过贷款、贴息、债券发行等金融手段经验总结，探索性通过政府规章弥补制度短板，为今后应对突发公共卫生事件时实施激励措施提供制度保障。

（二）汲取疫情防控的有益经验，定期修订应急预案，健全应急预案体系

以“情景-应对”应急预案管理模式为指导［11］可以有效回应COVID-19 疫情防控的客观需要，针对不同地区疫情防控的现实需要优化分类分区的管控措施，以期从国家到地方层面进一步细化、完善当前应急预案体系，强化预案的针对性和实效性。

1.宏观布局、汲取防控经验教训，定期完善、修订国家应急预案体系。在立法和预案中需要增加程序性规范，明确修订国家应急预案体系的条件、时限和程序。一是明确预案完善、修订的具体规则。预案完善、修订的实际分为两种情形：第一种情况是每五年定期修订预案，需要在立法和预案编制中明确规定；第二种情况是突发公共卫生事件发生后，汲取成熟、有益的经验，及时进行修订和补充。在法律法规中应当简要规定修订的情形和程序，而在预案中需要对修订条件、专家咨询团队组建、经验筛选、修订预案公开等具体规则进行细化。二是系统梳理现有预案体系，补足短板不足。在应对新发突发特大传染病疫情时，应急医疗服务人员和场地提供、应急医疗物资储备和生产方面供给会相对紧张，因此，需要在《突发公共卫生事件应急预案》指导下编制《医药储备应急专项预案》，对应急医疗服务人员储备、应急避难场所标准化建设、应急医疗物资储备和生产能力储备作出专门规定。

2.抓紧突发公共卫生事件防控的需求，定期完善、修订地方应急预案体系。一是依据国家应急预案的修订结果，结合本地区医疗资源分布特点对应性调整地方应急预案，以期增强预案的操作性，避免出现照抄应急预案的“懒政”现象［12］。各级地方政府应当依据《国家突发公共事件总体应急预案》《国家突发公共卫生事件应急预案》《国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案》及上级政府预案的修订情况完善本行政区的相应预案。二是明确定期修订预案、新增预案编制具体规则，增强地方应急预案体系的时效性、科学性。宏观方面，借鉴国家预案修订调整的有关规定，梳理地方应急预案中需要完善、修订的两种情形，分类、分批开展修订工作。微观方面，应当完善预案修订中的程序性规定、公众参与和专家咨询制度，增强地方应急预案体系的科学性。同时，细化实施分类分级治理策略的具体措施［13］，增强地方应急预案体系的精准性。三是定期组织应急演练，为常态化检验和完善预案提供可能。定期进行应急演练可以检验预案的有效性、应急准备的完善性、应急响应能力的适应性和应急人员的协同性，便于针对性优化应急防控体系。

（三）以“供、研、医、控”为重心，全面提升应对突发公共卫生事件的能力

按照灾害生命周期理论的观点，应急管理是由减缓、准备、响应和恢复等四个阶段构成的循环周期，因此，具体制度规范需要将应急管理视为一项系统工程，并将“供、研、医、控”等四个方面作为提升应急防控能力的长期性工作，通过修订诸如《突发事件应对法》第31、32条等有关条文，推动《突发公共卫生事件应急条例》等相关行政法规、地方性法规和部门规章修订的方式将下述措施予以法治化。

1.强化物资储备的整体效能，优化国家战略物资储备区域布局，强化医药能力储备。一是从区域布局的角度出发，充分利用北京、上海、重庆、广州、武汉、沈阳、西安等区域中心城市交通便捷，拥有医疗、后勤、通信领域具有独特优势的地方和军事高校的位置优势分布建设七大国家战略物资区域储备中心，满足我国不同地区应对突发公共卫生事件的总体需求。同时，由国家应急管理部与有关省市对接，结合地区突发事件应对的具体需要，根据所在区域其他城市的区位优势建立一至两个分中心。中心、分中心应加强对医疗设施、医药耗材等医疗战略物资的储备，细化储备物资的品类、规模、结构。二是重视医药生产能力储备建设。遴选、确定具备生产应急防控物资的企业，并将有关企业列入《医药储备单位目录》，并通过相关配套制度强化公共日常监管，从医药物资储备和产能储备两个维度，强化医药储备的实施效能。同时，应当修订相关法律时应当明确规定，为应对突发公共卫生事件，药品监督管理可以依法向目录类的单位发放临时生产许可，以提升医药物资生产产能，并与药品耗材应急采购机制相协调［14］，强化医药储备应急供应的能力。三是加强应急避难场所的标准化建设。以将相应应急避难场所征用建设为“方舱医院”为目标，着力对体育馆、城市公园等应急避难场所进行标准化改造，配备应急物资储备发放设施、应急供水设施、应急供电设施、应急通信设施、应急医疗救护与卫生防疫设施。

2.支持针对性、运用性的科研项目开展，利用专家团队提供决策支撑。加强科研攻关力度，整合、利用国家战略物资区域储备中心所在已有医疗机构、科研机构研究实力基础上，对接中国科学院有关研究机构，设置高规格的中国科学院区域型医学研究院，并通过专兼职形式引进临床医学、流行病学、病毒学等方面院士、专家，提升区域应对突发公共卫生事件的临床医学研究能力，重视发挥中医药特色优势，填补现行公共卫生应急防控制度中的规则空白［15］。同时，强化区域内综合性大学、医学院校和专业特色院校之间的常态化的科研交流、学术合作和成果共享，新建、资助有关智库开展与突发事件防控相关的医学、管理学、法学、心理学等跨学科研究，发挥专家团队的专业优势，为国家和地方的制度建设、预案编制提供理论支撑，为突发公共卫生事件决策制定、舆论引导、装配式医疗建筑设计［16］与建设提供理论支持。同时，开展应急工作人员的情报技能培训，优化应急情报管理机制，强化区域、部门间的应急协作和交流。

3.加强医疗人才、医疗应急设施储备，推动医疗机构的标准化建设和改造。一是加强医护人员培养，推动区域医学院校发展。依据各省（自治区、直辖市）主体功能区规划、国土空间规划的要求，合理、有效配置医疗资源，推进区域性公共卫生部门、医学高等院系的合理布局和分工协作，加强不同层次医护专业人才、公共卫生专业人才的培养，加强应对突发事件的人力资源储备。二是推进主体功能区规划各级国土空间规划为参照，支持区域中心城市（城镇）分级建设、改造区域医疗机构，强化公共卫生中心的收治能力。扩大市公共卫生中心对于传染病的救治能力，以主体功能区的中心城市（城镇）为中心，辐射周边城市（城镇）医疗机构、公共卫生与医疗机构的硬件、软件系统改造，建立满足区域需求的负压隔离病房，加强工作人员的轮训培养，强化农村、社区等基层防控能力建设。三是完善医疗设施供给，加强相关设备升级改造。增强立足于区位优势适度增加医疗设施、医药耗材设备、医疗人员的储备，科学调整储备的品类、规模、结构，优化产能布局，提升储备效能，避免突发性公共卫生事件发生后口罩、防护服等物资储备不足的问题。改造公共卫生医疗救治中心，以区域人口、防控压力为标准建设负压隔离病房，加快补齐医疗废弃物、危险废物收集处理设施短板。

4.完善疫情防控的策略改进，提升防控工作的整体效能。一是推动分级分层分流进行精准防控理念和策略的制度化，强化应急防控的协同性。在COVID-19疫情防控过程中，我国按疫情严重程度建立健全分级、分层、分流的传染病等重大疫情救治机制，制定分区分级的防控实施方案，以低、中、高三个疫情风险等级采取差异化的措施实施精准防控，对往返辖区的人员按来源地进行分类管理，以发挥应急性警察权在秩序失范转换机制中的运用［17］。因此，预案修订中需要树立统筹全局和分类管理并重的理念，集中资源加强高风险地区的防控工作，并将分级分类的防控理念融入法律和预案的修订中，而具体规则应当强化卫生行政部门、防疫部门、医疗机构和科研单位的协同机制。例如，在《突发事件应对法》修订中，应当落实风险行政中权利保护的理念，出台规制相应管控措施的主体、程序、时限等具体规则，强化专家意见和公众参与，保证出台公共交通、公共场所、娱乐设施、常规经营、居民出行等方面管控措施时遵循法定程序，以期为预案修订和政策制定提供直接的法律依据。二是建立、健全信息披露机制，强化舆论引导。作为风险交流的工具，新闻媒体应当加深风险交流的有效性［18］，弥合“体制内舆论场”和“民间舆论场”的分歧，利用电视、网络、短信、新媒体等终端做好疫情防控信息的实时信息发布，发挥心理干预、公民应急知识普及和公民意识教育的功能，并严格落实舆情管理的主体责任、主管责任和监管责任。三是提升应对突发公共事件的数字化能力，突显信息化手段支撑作用［19］。运用大数据、人工智能、云计算等技术，发挥现有智慧城市、智慧政务搭建大的数据平台，在疫情监测分析、病毒溯源、防控救治、资源调配等方面的支撑作用，建立重大疫情数字协同治理机制，运用法治手段预防或者减少相关风险［20］，实现疫情防控科学化、精准化、高效化。

四、结语

公共卫生事件防控体系治理效能的提升有赖于法律制度的不断完善，国家与地方立法的良性互动，可以形成严密的规则体系，而并行推进的预案体系可以增强制度规范的时效性、可操作性，强化法律与政策的整体性、协调性，因此，二者形成的合力可以有效回应突发公共卫生事件治理的客观需求。而从微观层面来看，非典肺炎、H1N1 到COVID-19 等突发公共卫生事件应对的经验表明，法律修订、政策制定和具体实施都需要以“供、研、医、控”为核心内容，以增强我国在应对公共卫生事件中的能力。