近代警察职能的扩张与偏离——兼论南京国民政府警察职能行使

孙静

（四川警察学院 四川泸州 646000）

在现代汉语词典中，“职能”一词被解释为“事物、机构本身具有的功能或应起的作用。”其侧重点一是“功能”，二是“作用”。依此解释，警察职能可解释为“警察机关或警察自身所具有的功能以及在其职责范围内应发挥出来的维护社会成员利益的效能或作用。”［1］在警察制度的确立与发展中，学术界从警察在历史及现实中的作用出发，对其职权、职能等方面进行了各有侧重的论述。恩格斯在论述警察的起源时，提到警察是国家职能的重要组成部分，是国家暴力机器的组成部分，自产生之初即具有巩固国家统治、维护政治秩序的职能。这一论述准确地指出了警察职能应予包含的要素。此外，随着人类社会历史进程的推进，警察的内涵被赋予了新的解释，虽然警察主要职能仍在于“防止危险，维护公共安全”，但“维护公共安全”的方法、手段却不仅限于“打击”。“警察”内涵的改变折射出警察职能被赋予了更为广义的解读。

近年来，作为警察学研究中最基本、最核心的问题之一，研究者们对警察职能以及与警察职能相关的诸多问题给与了更多关注，既有对我国警察历史发展的审视，亦有与西方国家警察制度的比较研究，还有学者基于不同学科背景，或立足区域性视角对近代中国警察职能进行了探讨①。这些研究成果对于当前我国警察职能的定位以及公安队伍建设、社会治理等问题均提供了有益借鉴。然而，在近代社会的裂变重构中，中国警察的职能及演变还具有时代的特殊性，因此，有必要结合中国近代社会转型以及中国警察的发展历程，探讨近代警察职能的的执行及演变，对于当前警务理念和具体的警务方式的调整与变革，具有全面与准确的启发作用。

一、警察传统职能的强化与近代职能的凸显

在中国传统的“政刑不分，军警一体”的管理体制下，军人、胥吏、地方官员的私人幕僚等不同的职业角色，都承担着部分警察职能。清朝政府在试图通过各项改革的尝试以维系其统治的努力下，西方警察制度作为一项重要借鉴被引入，使得具有近代意义的“警察”开始出现在中国的职业舞台上。虽然清末建警的初衷主要是为了维系清政府的统治，某种程度上也有抵制侵略力量插手中国治安领域的目的包含于内，一开始就具有极其鲜明的镇压职能，但在建构新型治安防控体系的同时，也在加强公共事业的管理方面起了一定作用。辛亥革命后，帝制终结，建立了资产阶级共和国，然而民族矛盾、阶级矛盾这两大主要矛盾带来的各种问题并没有得到解决。基于政权稳定的需要，从北洋政府到南京国民政府，警察作为国家机器的作用继续强化，“巩固国家统治，维护政治秩序”的传统职能更加凸显。与此同时，近代警察服务社会管理公共事业的职能亦在同步推进，并呈现出较为明显的倾向。

（一）传统政治职能进一步强化

作为国家权力的附庸，警察为统治阶级服务。在面临内外困境的近代中国社会转型时期，警察虽从军队中剥离出来，但与军队相一致的传统专政职能仍极其强大。纵观近代中国警政发展，基于政权稳固、社会稳定需要的专政职能一直是警察最核心的职能。

1.维护政权稳定。从晚清政府到北洋政府，再到南京国民政府，历届政府为维护政权不断强化警察传统的专政职能，对有可能影响自身统治的政治力量实施控制与打击。南京国民政府时期，尤以压制中国共产党为甚。蒋介石就说过“军队之作用在攘外，警察之作用在安内，军队与警察如飞机之两翼，缺一不可飞。”［2］在抗战全面爆发前，蒋介石还说过“肃清匪共之治本办法，固应由政治经济各方面除去制造匪共之原因，而他方宜建树一足以防扼匪共发生存在之伟大力量尤属必要。”［3］此种指导思想下，警察机构均将防范、限制、打击包括中国共产党在内的其他政治力量作为警察的重要职能之一。一些地方警察机构还成立了政治警察队，从警局考选警长、警士“专司涉及政治之案件。”［4］

相对早期“警察最初的作用偏重于镇压已经发生的危害”的观点，南京国民政府时期，一些警学专家提出“这种作用只能在生活方式简单的时代施行之有效，在生活方式复杂的今日，这种办法已失去了它的部分价值了。预防的作用成为警察的主要任务。”［5］因此，警察的政治职能不仅限于对共产党和其他政党的防控，还有对工潮、学潮的压制、对人民团体的调查防卫，以及对各国侨民的监护，“查奸防谍”成为彼时警察的重要政治职能之一。

2.维持社会治安。警察职司国家安全保卫与社会秩序的维护古已有之，即使是在清末或民国时期，当局在加强警察政治镇压职能的同时，也极为重视社会治安的维持，从户政管理、案件查处等方面强化力量，以实现对社会秩序的稳定。

在政府看来，户数口数统计结果不仅是配赋征税的依据，还可从中“确定国家公私权益获得丧变之准绳”及“推求国家民族盛衰之原理。”故户政事项向来由警察机关主办，“其他重要事业如选举、教育、征兵、养老、育幼、移民垦殖、支配职业、救济失业等各项政策”，也多以户政统计结果为根据。”［6］南京国民政府在一些特定时期，还特别规定“勤务区长警及户籍生每半月至少普查辖区户口一次，各级员官亦每日轮流抽查户口。”［7］户口工作被列入警察考成，通过户口清查与管理，查禁烟、赌、娼、“根绝匪之地下活动份子”，达到维持治安的目的。

从“警”之预警在前，“察”之查处在后的词源解释，案件的预防与处理是警察职能的应有之义。南京国民政府时期，除了普通的妨害安宁秩序、妨害交通、妨害风俗、妨害卫生、诬告伪证或消灭证据、妨害他人身体财产等违警案外，还有内乱罪、外患罪、鸦片罪、私盐罪、私运汽油罪、收买电话线罪等需要警察机构防范和打击的重点。针对难以控制的诸多社会问题，当时有警政大员进行了分析，认为“许多不法之事，多半为生计艰难所迫。人心之坏，治安之危，归根而言，皆由于经济政策之不妥善。少数人犯罪，罪在个人，多数人犯同样的罪，罪在社会，”所以“警察上之治安问题，就是社会问题，绝对不能由警察担负全部责任。”［8］这一认知是有一定正确性的，但警察“安内”的作用决定了这一时期警察的基本职能在继续强化，警察权进一步扩充。

（二）近代公共服务职能的逐步拓展

警察以服务政权需要为首要目标，传统的控制与镇压职能十分明显，然而随着近代社会转型进程的推进，一些警政大员和警学专家均努力把国外的警政建设经验移植到中国，以使警察制度能更契合社会发展的实际需要，近代警察被赋予了革除痼疾、改良社会风俗、服务社会民众等更多的职能：在城市管理方面，警察需开展防火消防、整饬交通、取缔摊贩、督促指导街巷垃圾清理、规范广告张贴、确定商户遮阳棚悬挂高低尺度与方式、规范招牌颜色等；在卫生防疫方面，警察要推行卫生洒扫、敦促疫苗接种、限制冷餐冷饮等；在服务市民方面，警察要办理证照、失物招领、紧急救助、解决家庭纠纷等。

当然，近代警察职能并不限于上述内容，南京国民政府时期，警察更被视为“人民导师与保姆”，还要协助扫盲、推进民教、开展慈善、劝诫与教化民众、倡率民众正确的衣食住行、普及人民法治精神，并为监督与维护……公共服务范围明显扩大，警察服务职能逐步拓展。

二、近代警察职能的泛化

在近代警政建设逐步推进的过程中，警察的力量几乎介入了社会各领域，警察机构和警察似乎无所不在、无所不会、无所不能，隐隐呈现出警察职能泛化的表象。

（一）警察固有职能的强势扩张

服务政治需要，维系地方治安是近代警察职能的必有之义，但在行使这一基本职能的同时，出于特定时期特定形势的需要，警察难以避免职权扩张。在国民党统治时期，有观点认为“社会组织未固，民众训练未深”“有赖于警察尽其最善之努力……试举大要，则有四事：一，严密户口清查，使奸宄无所潜迹，间谍莫由活动。此警察对于保安与刑事应尽之职责。此所谓管的方面之事也。二，取缔不正确之思想言论，纠正奢侈淫荡之风气，以巩固人民抗战之意志，节约人力物力无谓之消耗，此警察对于思想与风俗应尽之职责，所谓教的方面之事也。三，防止奸商投机渔利，严禁不正当营业，以排除经济发展之障碍，培养抗战之物力，此警察对于商事与经济应尽之职责，此所谓养方面之事也。四，敌未至则镇压暴动以固后方，敌已至则一面撤退，一面誓死守土，此警察对于抗战守土之职责，所谓卫的方面之事也。”［9］在这种“有赖于警察尽其最善之努力”的观念下，特别是在战争时期，警察职权介入到事关“管”“教”“养”“卫”的所有领域。

按照马克思主义的观点，国家机器是一种政治上层建筑，它不只是消极地反映经济基础，而且是强大的物质力量，始终影响和制约着经济基础［10］。作为国家机器的警察，其作用遍及于这一领域，甚至在抗战结束后，直接服务于经济建设。南京国民政府时期，一些在抗战前建立的企业或毁或迁或停业停产，抗战胜利后，当局曾举行全国经济总调查，以明了全国经济事业之分布状况。各地警察机构协助经济部门对属地的工厂、矿场、公司开展了调查与统计。在政府财政赤字扩大，物价急速上涨的时期，南京国民政府不得不对主要日常生活物资核定价格，如恢复米价会报，除了政府、粮食业公会、碾米业公会等相关机构外，警察局也被纳入其中共同商讨米价，并检查依价悬牌应市情况。对于不按规定价格出售的，由警察以违反经济紧急措施方案论罪。此外，警察机构还要对公司、行号、仓库、堆栈、工厂及商店，开展多项物品检查，种类涉及纱布、西药、麻油、煤炭、纸烟、纸张、家具等。在国民党大陆政权溃败前，为执行“经济戡乱”的政令，各地警察机构还相继成立了经济检查队，调查操纵物价扰乱金融的现象，取缔“地下钱庄”，对黄金、外钞、硬币的黑市交易予以处置。对于因挤兑金银风潮而引发的混乱，警察则直接武装干涉。此时，警察成为经济管制的一支极其重要的力量。

在维护国家安全的职能中，近代统治者往往还通过警察加强对社会的思想文化控制。在这一方面，警察主要是基于政治需要对“敌对势力”“反对力量”发表的言论与观点，以及“恣意诋毁政府，污蔑国家元首”的报刊杂志电影予以查禁。在防范各种“反动思想对社会的影响”之外，警察还对“有悖人道者、诲淫诲盗有伤风化者、提倡迷信邪说者”等有碍社会风气之不正当刊物、歌曲及戏剧也进行了查禁［11］。如抗战胜利后的汉口市政府、武昌市政府，就成立了武汉图书小说审查委员会，警察机关为专责执行取缔单位，对全市普遍检查。从其查禁的刊物、影片、歌曲内容而言，确有不健康成分，客观上起到净化了社会风气的作用。

（二）警察协助诸般行政职能的泛化

鉴于传统习惯及固有行为模式的强大惯性，近代政府在试图革新的各领域中颁发的措施往往难以顺利推行，虽然也通过建立专门机构或完善政策的诸多方法以期能有所获，但其效果并不乐观。因此，除主办具体事项的行政机构之外，警察机关给予了足够的协助之责，最典型的当属警察在卫生防疫、慈善救济、推行民教等行政事务方面的介入。

“晚清以来中国城市医疗制度之变革速度，稍迟于警事机构的变迁。最早的公共卫生行政机关也隶属于警事机构，不具有独立的面目。”［12］从彼时起，医疗、卫生等事宜就与警察有了密切的关系。随着部门分工的逐步明确化，市民健康防疫逐渐归位于卫生部门，但即使如此，凡是卫生事务的办理，警察或协助之，或主办之，都成为其重要的业务之一。南京国民政府时期各警察机构设立的卫生警察最大程度地体现了警察这一职责。警察机关要会同政府卫生科、工务科及各区公所开展卫生运动宣传，检查垃圾之清除及沟渠淤泥之疏通、食品纱罩纱柜之设置，不洁食物之取缔。其工作内容细致到“禁止摊贩售卖去皮枇杷、切开瓜果、冷盘卤味、酸梅汤、甘蔗水、刨冰、凉粉凉面、生伏汁酒及其他有害卫生之冷食冷饮”［13］以及督促保甲设置垃圾箱、查禁市民随地倾倒垃圾、定时检查厕所沟渠等。抗战结束后，在一些曾经沦陷的城市清洁机构尚未成立之前，甚至所有“大街马路及明沟留泥井之清扫”悉归警察局办理。

在近代西医东渐的进程中，未依法登记、不具有开业执照而擅自行医及经营中西药者时有涌现。为保障市民生命健康，警察机构负责对未予登记开业的中西医师及中西药商开展调查统计，令其依法申请登记经检定合格后方准开业。如遇疫情，警察机关则协助医疗卫生机关设立检疫站，劝导居民注射、喷洒消毒药水。针对“路上一般苦力等，每因口渴饮用生水，妨害卫生，更易发生疾病”的情况，警察局还督导保甲长、各工会及慈善团体“筹设平民茶，供应茶水。以利贫民，籍防疫症。”［14］此外，调查统计儿童种痘人数报卫生局也是警察之责。

赈灾救济本为政府救济部门之责，但“警察机关对于社会救济等事务应随时派员协助。”［15］最初警察取缔乞丐及流浪儿童只在“防止奸人捣乱”［16］其后逐渐转为收容与教养并举，使被收容者能够自食其力，以利从根本上解决因此现象而造成的社会治安问题。抗战结束后，一些地方的警察机构还设立了救济股辅助社会救济委员会推行救济工作。甚至对于贫困死亡无棺可殓者，警察局也积极商请慈善团体及各善堂施棺掩埋。

维护社会治安的同时，警察在推进城市建设中的各项“协助”之责在近代也愈发突出。如对城市游动摊贩的管理，主要是基于“有碍观瞻，妨害行人”的考虑而非维持治安，在取缔摊贩的同时，警察机关还选择适当地点，作为摊贩集中售卖场所，使其维持生活。因战争损毁的房屋、无证兴工的违章建筑及市民私自搭盖的棚屋，均存在着交通、卫生、安全等方面的隐患，在强制拆除前，有关各类情况的调查统计，也仍是警察机关的必要职责。

以上事关人民生活及社会福利等诸般业务，说明警察职责尽管庞杂繁复，但却远不是其业务的全部，在特定的时间中，还有些虽然不是警察工作的常态，但依然需要警察强制“协助”的事项，如办理民教、劝诫废止缠足等。凡此种种，似乎都诠释了警察既要直接防止公共危害，维持社会安宁秩序，还要指导人民生活，促进一般福利为目的之含义。

三、近代警察职能泛化分析及启示

研究者往往会对大陆法系国家主张的“打击职能”和海洋法系国家主张的“服务职能”进行相关比较，并结合人类社会的历史进程，讨论警察职能的演变。不难发现警察职能无论怎样演变并由政府加以倡导，都首先是基于国家、社会的双重需要。近代意义上的中国警察建立虽晚，但历届政权均十分注重其建设，在中国近代化进程中，警察职能的变革必然成为警政改革的应有内容，反映出时代的需求。

（一）传统警制的影响

“军警不分、政刑一体”传统警制特征的延续，对近代警察政治职能行使的影响仍极为明显。作为向西方学习的产物，警察在近代中国被赋予了更多的内涵解读。“军队攘外，警察安内”，“对外惟军，对内惟警”等观点说明警察的职权与责任在此时有了新的认知。但脱胎于军队的警察作为武装力量的构成部分，与军队相一致的功能仍很明显，特别是在军事为重的战争时期，“军”“警”的职能难免混同。一方面是“常态环境下的警察不足以应付社会治安，军队或其他军事组织遂成为维持社会秩序的主要力量，警察机关反成为维持治安的配角。”［17］另一方面则是警察也被投入到配合军队的军事行动中，更趋向于军人的性质。此外，与警察从军队剥离相呼应，从事警政工作的警察人员也往往来源于军人，从清末建警时期的军转警，到南京国民政府时期的军人转任警察，军人与警察的天然联系一直十分紧密。兼之各地的历任警界官员大多为军人出身，从理念到行为方式也仍然脱离不开军人定势。在“国防中心主义”建警方针的指导下，南京国民政府时期的“军队、警察、特务、宪兵紧密联系，互相渗透”，在维护政权稳定、镇压反对政治力量的时候，警察与军队同时成为“御外制内”的两大重要力量。

从以上来看，近代持续战争环境的特定时期，警察维持社会治安秩序的功能被放大了，再加上历史沿革的特征所在，某些似乎不属警察机关的专门业务也一直归属在警察职能中，使警察职能出现扩张倾向。

（二）警政建设过程中理论与实践的困惑

近代以来，关于“何谓警察”这一问题，有着从不同角度分析而存在的观点上的不完全一致性，但学者们都认同警察行为是行政行为，如“警察就是保护民众及指导民众，而以弥补行政上之缺陷为目的。”［18］“警察者，以直接防止公共危害，维持社会安宁秩序，指导人民生活，促进一般福利为目的，基于国家统治权，执行法令，并协助诸般行政之行政行为也。”［19］故而，作为“弥补行政上之缺陷”、“协助诸般行政”的行政行为，早期的警察学理论似乎都认同警察有协助之责。蒋介石曾对中央警官学校的学生有过如下训词：“警察是推行一切行政的原动力，政府的一切法令，都需要警察去监督执行。”［19］所以，警察虽仅属内政一部，但其作用却贯彻于内政以外之诸般行政，且其重要范围，已超出行政范围以外。

与以上认知相一致的现实运作，则体现在警察机构的设置与职能归属上。从建警之初而言，清朝末年的工巡总局主要是执行京城内的警察事务，有简易民事案件之审判权、受理京控、审理事关外国人之民刑案件及经营土木事务等。作为一个市政与警察的混合机关，被视为“中国警察之新旧过度的枢纽。”［19］其后的警察机构在很大程度上沿袭了这一职能，虽然在机构名称上、职能上有所调整，但警察机构大略上都具有综合管理部门的性质。其执掌不仅包括在马路和街道站岗、巡逻、受理刑事案件和有关户口婚姻、土地、债务一类的民事案件，举凡市政建设，环境卫生，城市消防等都在其管辖范围内。究其原因则在于警察执行法令被理解为“不专为指警察机关所制订使用之法律命令，凡有关其他行政所制订之一切法律命令，其施行须用警察力量者亦包括在内。”［19］以警察来协助诸般行政，警察权的外延被最大化的扩展，其职能也就呈现出泛化的表象。

近代中国的警察职能是否存在偏离或扩张也许不能一概而论，因为从包括经济管制、思想文化统治等多方面的警察勤务来看，最终目的还是在于维系治安，只是由于特殊时期的特定背景，其维持治安秩序的功能被放大了。同时，政府也期望体现近代警察的新气象、新面貌，甚至不惜以警察的强制力介入私人领域，做“民之师保”。结果就难以避免理想的设计与现实运作之间的冲突。这也充分说明，即使随着社会主要矛盾的变化，警察职能有所调整，但作为警察权的具体配置与转化形式，警察职能必须由国家法律明确赋予，这是警察机关行使职责的依据。同时，确定警察职权，凡警察职务范围内之职权均应由警察机关统一执行，归并骈枝机构，并将职务范围以外之事项归于其他行政机关办理，而非以“协助”之名行“主办”之责，避免事权不统一而引起的混乱。

［注释］：

①关于警察职能的相关研究多见诸学者的学术论文，成果主要为以下几方面。一是对欧美警察职能的发展轨迹及其特点的探讨，认为把握警察职能发展的规律有助于政府适时调整警务方针，如：钟碧莹的《德国警察主体法律体系评析及对我国的启示——以治安职能为核心》，载于《河北法学》2013 年第5 期；杨小飞的《论西方警察职能的演进》，载于《沧桑》2010 年第2 期；李青的《英美发达国家警察职能的历史演变对我国警察现阶段职能定位的参照作用之探讨》，载于《公安研究》2011年第11期。二是就如何确立相应制度以保证警察在其职责范围内行事，进而进行警察体制改革等问题的研究，如：马占伟的《从治理理论看我国警察权的走向》，载于《吉林公安高等专科学校学报》2006 年第4 期；龙耀的《对非暴力者的即时暴力——警察职能定位新探》，载于《中国人民公安大学学报》2015年第6期；张龙燕的《警察的非警务活动探析》，载于《北京警察学院学报》2016年第2期；郑孟望、邱煜、覃泽敏的《论新时期我国公安机关的核心职能与附属职能》，载于《广西警官高等专科学校学报》2010年第4期。三是从历史角度讨论我国警察职能的发展与施行，如：吴永生的《民国警察的社会教化功能》，载于《学海》2016年第6期；沈岚的《中国近代警察职权立法扩张的背景——以违警罚法为视角》载于《学术界》2011年第9期；贾蕊华的《清末广东警察职能分析》，载于《广东工业大学学报》2007年第6期；宋青的《南京国民政府时期警察职能的历史考察》，载于《山东警察学院学报》2007年第2期。