脱贫攻坚新形势下参政党履职实践和理论的思考

庄惠阳

（九三学社上海师范大学委员会，上海200234）

在困难重重的当下，参政党履职如何体现必要性与重要性，如何发扬肝胆相照、荣辱与共的传统，与执政党共克时艰，是一个值得深思的问题。笔者就脱贫攻坚新形势下参政党履职实践和理论作如下思考。

一、脱贫攻坚新形势下参政党履职的主导方针

中国特色社会主义进入了新时代，为了更好地促进贫困地区的经济发展，实现全面脱贫目标，贯彻脱贫攻坚制度与乡村振兴战略显得至关重要。中国各省市出台具体的脱贫攻坚制度，例如浙江省的“1+8+X”大救助体系、四川省的“五个一”帮扶体系。这些制度细化并落实了《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，旨在通过发展生产力，消除农村贫困，带领农民走共同富裕的道路。“正确的道路从哪里来？从群众中来。我们要眼睛向下，把顶层设计同问计于民统一起来。”［1］贯彻脱贫攻坚制度，实施乡村振兴战略，才能正确地走向共同富裕道路——“要把好乡村振兴战略的政治方向，坚持农村土地集体所有制性质，发展新型集体经济，走共同富裕道路”［2］。

2020年1月14日，习近平总书记在人民大会堂同各民主党派中央、全国工商联负责人和无党派人士代表欢聚一堂，指出：各民主党派中央深入开展脱贫攻坚民主监督，加大定点监测、驻村调研力度，为打赢脱贫攻坚战发挥了重要作用。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是从中国土壤中生长出来的新型政党制度，在凝聚共识、优化决策、协调关系、维护稳定等方面发挥了独特作用。决胜全面建成小康社会、决战脱贫攻坚，需要凝聚各民主党派、工商联和无党派人士在内的全体中国人民的智慧和力量。他希望各民主党派努力成为政治坚定、组织坚实、履职有力、作风优良、制度健全的中国特色社会主义参政党，为推进国家治理体系和治理能力现代化作出新的贡献。面对国际国内形势的深刻复杂变化，特别是突如其来的新冠肺炎疫情，参政党需要认真思考如何建言献策，考虑如何发挥好智囊团作用。然而，有些到一线挂职的党派成员事后发现有些挂职单位存在“被动”应付的情况。这种形式对于履职实践很难产生“善谋实干”的作用［3］。“善谋实干”要求挂职干部能从参政党的独特视角与内在优势，为贫困地区带来新思路与新方法，对具体工作提供富有建设性的帮助，对中央或上级的政策予以更好的理解和运用。“善谋实干”为多党合作制度注入焕然一新的强大动力［4］！作为我国的基本政治制度之一，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度展示了共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政等显著特征。参政党发扬民主精神，以人民为中心，旨在民众幸福，保障人民的民主权利。中国共产党在发展社会主义民主政治方面取得了重大进展，与八个参政党的民主精神相得益彰。从各参政党响应“五一口号”到统战“同心圆”思想，无不体现着多党合作制度的优越性。

从习近平新时代脱贫攻坚思想的角度思考新形势下参政党履职的主导方针，无论是参政还是议政，履职实践的要旨体现在尽职尽责地转达群众呼声，从而紧密地团结在执政党周围，并夯实政党合作的基础。同时，党派成员亲力亲为，实现多党合作制度与脱贫攻坚思想的契合。契合制度强项与政治强项，相互映衬，互为表里，从而成为脱贫攻坚新形势下参政党履职的主导方针。寻找“脱贫攻坚制度”“乡村振兴战略”与 “爱国、民主”的共同主题，成为执政党的好助手，保证了脱贫攻坚制度、乡村振兴战略落地生根［5］。

那么，党派成员秉持履职的主导方针，该如何尽职尽责呢？第一、通过基层挂职，监督“人情保”“关系保”“错保”“漏保”等问题；第二、通过建立教学奖励基金、扶贫助学基金，资助贫困学生，开展“送教下乡”等活动。通过社会扶贫、行业扶贫、驻村帮扶、对口支援等方式，在捐资助学、送医送药、义务咨询的基础上，开展多方位扶贫帮困转变的活动；第三、通过帮扶村民参与民主选举，深化完善村民自治制度，保障了直接行使民主权利，扩大了村民自治范围，维护了村民合法权益，促进经济平稳健康发展、社会和谐稳定，助力打赢脱贫攻坚战；第四、通过分析贫困村、贫困户情况，找准致贫病根，完善“一村一策、一户一法”的工作规划，从而实现从“给资金”向“斩穷根”的转变；第五、通过参政党程序化联络的制度保障，一方面杜绝半拉子工程、豆腐渣工程，另一方面有效地反馈扶贫攻坚的工作症结，从而实现从行政动员式扶贫向规范制度式扶贫的转变；第六、通过组织专家和技术人员，培训农业生产技能，帮助农民掌握具体的生产技能，迈开当地特色产业的扶贫步伐；第七、通过引导农民使用抖音订购、微信群订购、社区团购、拼多多（第三方电商平台）、看点直播（腾讯直播）、网络直播间、微信小程序开店、淘宝天猫网店等技术，拓展农产品销售渠道；第八、通过“一对一帮扶”，对贫困户进行对口帮扶，“授人以渔”，实现贫困户劳动力向农业、服务业的专业技能转型。凡此种种尽职尽责的扶贫行动，不胜枚举。

二、脱贫攻坚新形势下参政党履职的主要职能

党派成员的扶贫行动体现在参政议政、民主监督、参加中国共产党领导的政治协商三方面的基本职能。

（一）参政议政

中国基本上解决了区域性整体贫困问题，但是，正如《在决战决胜脱贫攻坚座谈会上的讲话》所说的，“三分之二以上主要靠外出务工和产业脱贫。……新冠肺炎疫情带来新的挑战，一是外出务工受阻。据国务院扶贫办统计，2019年全国有2 729万建档立卡贫困劳动力在外务工，这些家庭三分之二左右的收入来自外出务工，涉及三分之二左右建档立卡贫困人口。现在，一些贫困劳动力外出务工受到影响，如不采取措施，短时间内收入就会减少。……据各地初步摸底，已脱贫人口中有近200万人存在返贫风险，边缘人口中还有近300万存在致贫风险”［6］。习近平总书记的讲话意味着不能对致贫、返贫风险掉以轻心。总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上，强调了“到2020年现行标准下的农村贫困人口全部脱贫，是党中央向全国人民作出的郑重承诺，必须如期实现。这是一场硬仗，越到最后越要紧绷这根弦，不能停顿、不能大意、不能放松”。浙江省于2015年率先完成脱贫任务，但是，为了防范致贫、返贫的风险，又于2019年实施“1+8+X”大救助体系。脱贫攻坚的任务即使得以全面完成，扶贫工作的重心也将转向缓解相对贫困。当前决战脱贫攻坚、决胜全面建成小康社会以及国内外不确定因素对执政党提出了全新的考验，对参政党同样是考验。

针对贫困地区的经济现实，努力帮助贫困户在“重估绿水青山的价值”中脱贫。珍惜挂职的良好机会，为贫困户获得更多的利益——降低双重压力对农村经济造成的负面影响，并千方百计地减轻农村企业的负担，为贫困地区办实事；借助与实体公司的合作关系，对接贫困户、合作社与企业，争取在市场竞争中实现产、供、销的良性循环；促进当地贫困户的就业，提高返乡农民工的就业率；通过直播带货的方式，大力推广农产品，实现积压农产品的大批量转销……诸多环节的工作业绩恰好被用来评价“参政议政”的能力。在职责范围之内，开拓农村特色旅游业，间接地促进农村的经济转型。“绿水青山就是金山银山。”在新时代规模化农业生产阶段，不调整生态与旅游的组合方式，就没有脱贫的出路。总之，要稳妥地履行新形势下的“参政议政”职能，既要致力乡村振兴的脱贫攻坚战，也要致力农村污染的治理攻坚战。

（二）民主监督

毛泽东同志在《论十大关系》中指出：“究竟是一个党好，还是几个党好，现在看来，恐怕是几个党好。不但过去如此，而且将来也可以如此，就是长期共存，互相监督。”［7］2016年6月以来，八个参政党受中共中央委托，开展了脱贫攻坚民主监督工作。习近平总书记高度重视这项工作，强调这是中共中央赋予参政党的一项新任务，是参政党履行民主监督职能的新领域，并多次在党外人士座谈会等会议上作出重要指示，希望参政党坚持问题导向，深入调查研究，对脱贫攻坚决策部署的执行和落实情况进行监督，为打赢脱贫攻坚战作贡献。中共中央要求八个参政党对口监督。中西部是全国脱贫攻坚的主战场，参政党熟悉对口帮扶省份的情况，有利于以问题为导向来调査对口省份的情况。八个参政党对口帮扶的中西部省份，分别是民革（贵州）、民盟 （河南）、民建 （广西）、民进 （湖南）、农工党（云南）、致公党（四川）、九三学社（陕西）、台盟（甘肃）。以参政党省委对口开展的脱贫攻坚民主监督为例，民革、民盟、民建、民进、农工党、致公党、九三学社的四川省委分别对口广安市、阿坝州、甘孜州、广元市、巴中市、泸州市、凉山州。东西部结对扶贫以及各参政党对口帮扶虽积累了一定的经验，取得了一定成绩，但从全面决胜小康社会的要求来看，却存在着与精准扶贫、精准脱贫要求不适应的问题——扶贫的产业转移尚处于零散的、不系统的状态，难以转单向“输血式扶贫”为“造血式扶贫”，也难以对当地的劳动力就业和贫困户增收形成长效机制［8］。对口监督同时暴露出“各参政党单兵作战、未能形成监督合力”的问题。这部分原因与宣传力度不足有关。“在课题组所访谈的贫困户中，几乎众口一词地对民主党派脱贫攻坚民主监督不知情，甚至有贫困户直言，民主党派与其通过民主监督间接参与脱贫攻坚，倒不如直接出钱出力参与脱贫攻坚效果好。可见，民主党派脱贫攻坚民主监督的影响力还不够大，公众认知度还不够高。”［9］

“民主监督通常分为三大部分：一是参政党的民主监督；二是人民政协的民主监督；三是与社会舆论和公众监督相联系的社会层面的民主监督。……参政党的民主监督在一定程度上不是针对特定权力机关，更不是指向具体公职人员，而是对公共政策贯彻执行情况和公职人员的工作情况进行的监督。”［10］脱贫攻坚专项监督，是新形势下民主党派接受执政党委托、针对脱贫攻坚这项国家重大战略工程进行的专项监督。这种监督是在执政党的领导下，通过调研，发现、反馈脱贫过程中的问题，提出改善意见，帮助对口地党委、政府加强改进脱贫工作［11］。参政党对未摘帽贫困县挂牌督战的这种“柔性”监督，虽不能保证科学无误、万无一失，却能尽量地降低因错误决策所带来的风险后果。“农村低保与扶贫开发政策目标不同、认定标准不同，要严格按照各自识别认定的标准和程序，分别把符合条件的对象纳入救助或帮扶范围。”［12］青海省通过落实扶贫制度与民政制度，将有致贫、返贫风险的人口及时地纳入民政救助体系，实行低保渐退制度，帮助实现稳定脱贫。针对贫困户的诉求，实地调研农村低保现象，为贫困户代言、提建议。在基层的党派成员预先甄别现有农村低保家庭，重点排查出因病、因残、因学等支出型贫困的农村低保家庭，纳入尚未建档立卡的贫困户，使他们共享教育、医疗、住房、就业等方面的帮扶措施，以确保如期脱贫。在识别贫困户、改造危房、捐赠物资等扶贫环节，尝试将司法回避制度引入扶贫机制，即凡涉及贫困地区的当地基层干部及其家属的扶贫事项，挂职干部都得劝告这些基层干部主动申请回避，由群众和相关部门公示评议后再实施。这样一来，从富裕地区来贫困地区挂职的党派成员就能落实扶贫领域的监督机制，保障贫困户的切身利益，也就是说，既避免扶贫资金和资源的违规使用，又确保扶贫效果的公平与公正［13］。

党派挂职干部坚持问题导向，聚焦监督重点，创新监督方式——利用网络平台，重点聚焦深度贫困村和特殊贫困人口，落实现行扶贫政策，解决贫困村可持续发展、贫困户职业技能培训等问题。例如，在扶贫政策落实情况、扶贫产业项目资金以及扶贫政策执行问题上，注重深层分析，并从国家层面和省级层面提建议，以供部门上级领导决策参考。中国贫困人口集中在农村，化人口负担为人力资源优势，重点就在农村劳动力。在疫情发生前，劳动力的过度转移使农村“空心化”严重，表现在人口“空心化”、地理“空心化”、经济“空心化”等多个方面。在疫情发生后，大量农民工返乡，却又造成了劳动力剩余的局面，并存在着返贫的风险。为了防范返贫的风险，党派成员深入基层，了解扶贫化肥被私用、扶贫款被挪用等举报申诉，监督、保障农用物资的精准发放，满足贫困户的基本耕种需求；与此同时，重视农村职业教育，以“扶贫讲坛”为依托，实现线上、线下联动授课，培训现代农业生产、乡村改造建设、乡村旅游服务等方面的技能，满足贫困户的基本就业需求。“坚持群众主体、激发内生动力，充分调动贫困群众积极性、主动性、创造性，用人民群众的内生动力支撑脱贫攻坚”，习近平总书记在打好精准脱贫攻坚战座谈会上说道。针对安于现状、不思进取、缺乏信心、道德滑坡等导致返贫的心理问题，挂职干部要做好不定期监督与精神开导工作，建立科学的精神扶贫考核督导机制［14］。总之，推进参政党履行民主监督工作的制度化、信息化、智能化，势在必行。

（三）民主协商

与民主监督职能相比，脱贫攻坚新形势下发挥民主协商功能相对薄弱，有待提高。例如针对脱贫攻坚的纠纷处理环节，成立协商调解工作室，以体现对口帮扶的实效性；及时发现问题，合作商讨共事，以解决被搁置的问题。从事民主协商之时，党派成员应把广大人民群众的利益放在第一位，做好部门间的联动、协调工作，在解决问题时牵好线、搭好桥，扮演好“扶贫问题协商中介”的角色。

扶贫协商牵涉贫困户建档立卡的标准认定、相对贫困的标准认定、发放扶贫物资的标准认定等问题，要求地区间、部门间的政策悬殊不宜太大［15］。在现有的扶贫工作中，部门间因条块分工明确，协同工作难免存在漏洞，这就需要党派成员能针对问题建言献策。当地政府想把扶贫工作做好，也乐于听取不同的意见。只是在执行过程中，难免部门间的扶贫政策发生冲突。譬如，关于农村社保一体化的执行政策不配套的问题。上海市政策统一规定是由民政部门牵头，以扩大社会保障（养老、医疗）的方式来解决贫困问题。浙江省政策统一规定由综合部门联合，以增加就业机会、区域帮扶等方式来解决贫困问题。因地方或部门政策不同所引发的矛盾和冲突，经党派积极建言献策，最终得到了较为妥善的解决。可见，党派参与协商有助于统一低保、社保、医保、社会救助等政策，从而使脱贫攻坚制度得以顺利贯彻和落实。总之，为了解决贫困群众脱贫门路不宽、致富动力不足、城乡福利并轨对接等问题，地方基层的执行政策需要经历民主协商过程，以期凝聚共识，达成规范化标准。

三、脱贫攻坚新形势下参政党履职的特殊优势

在朝向一致的脱贫目标时，参政党充分地发挥特殊优势，从而成为执政党的“好参谋、好帮手、好同事”［16］。脱贫攻坚新形势下参政党履职的特殊优势包括个体优势、集体优势和地域优势。

在个体优势方面，参政党聚集了科、教、文、卫及企业界人士，既有不同单位的职业特色与门类，又有不同人才的专业技能与经验。明显的界别性以及精湛的专业性有利于在履职实践中展示党派成员的才华，也有利于根据贫困地区群众的意愿与需求，从职业与专业角度提出创新性的意见，从而发挥个体优势。以 “教育扶贫”为例，教育界的党派成员助力全面脱贫攻坚战，从发展职业教育到义务教育保学控辍，从实践案例分享到体制机制创新，解决了保学控辍、乡村教师、信息化等问题［17］。

在集体优势方面，党派成员借助组织内部的人力资源、人际关系与沟通平台，积累了深入基层的协商和调研经验，发挥了参政党组织、履职单位对接外部机构的重要作用，在专题协商、对口协商和界别协商时体现集体优势。譬如，民建广泛地联系经济界人士、民营企业家，形成了“工商业”的界别特色。这有助于在对口帮扶地区进行项目推介、招商引资，以及在开展“万企帮万村”的精准扶贫工作中发挥重要作用。地处西南、西北经济欠发达地区的党派成员主动地与沿海富裕地区的民主党派组织对接，从而获得脱贫的人力、物力和财力，并取得显著的帮扶成效［18］。可见，在正视“组织结构松散”［19］的现实之余，一方面加强民主党派组织之间的携手联合、互动交流，促进党派间的学习借鉴、取长补短，形成合力，以实现帮扶资源的有效整合；另一方面，加强与上级组织的对接，以获取更多支持并达到区域协同发展的新格局［20］。党派成员应以线上补充线下，发挥集体优势，联合同仁们调研建言，助力振兴农村经济。

在地域优势方面，党派挂职干部一般以支援贫困地区的名义而被派驻。挂职干部对接农户、公司、扶贫办等多种平台，发挥组织的社会服务作用。农工党中央主席陈竺指出：“一定意义上讲，社会服务也是参政议政，既有服务，也有调研，可以成为建言献策的先导；而且建言献策要落到实处、产生效果，也要借助社会服务的力量，二者是相辅相成、相得益彰的。”［21］挂职不应做 “短期过客”，而应为贫困户解忧愁、谋福利，以免错过深入基层、倾听疾苦、反馈困难、转危解困的宝贵机会。党派成员倾听百姓的诉求，及时地化解棘手的难题，才能真正地发挥沟通、协调作用。到贫困县履职，不应成为挂职干部镀金、寻求“加官进爵”的跳板，也不应成为挂职单位可有可无、应付“上级摊派”的藉口。简而言之，党派成员利用横跨城乡的地域优势，既帮助贫困户致富，又助力实现农村劳动力的就业转型［22］。

四、脱贫攻坚新形势下参政党履职的工作方式

脱贫工作涉及条块分立的不同部门的约束和配合机制，小到社区居委会，大到政府的权力部门，一旦不同领导之间的意见相左，对待同一个问题的决策不相统一或不尽一致，挂职工作就会存在联动、协调的问题。顾及诸多挂职干部面临的实际困难，亟待将参政党履职工作列入长效、持续的议程，譬如党派成员与不同权力部门的领导，定点定时齐聚线上或线下商洽，针对脱贫工作的棘手难题加以讨论，最终达成一致的决策方案。挂职干部正是在监督、协调多部门的联动工作中，帮助贫困户摆脱经济窘境。同时，参与解决纠纷的过程也体现了基层挂职的价值和作用。

党派成员强化监督意识，勇于担当职责，才能完成脱贫攻坚民主监督的使命。然而，民主党派脱贫攻坚民主监督的性质是政治监督，本质上是协商式监督，不具备强制力。但如果完全没有约束力，民主党派的监督作用就会大打折扣。有些地方的民主党派组织认为“不带几个企业家，不促成几个项目，就不好意思进入基层，没有底气开展监督”［23］，这是不正确的。解决贫困县部门分立问题、难以跨部门沟通问题等具体实践表明，在发挥协商、监督、解决民生问题的作用时，需要考虑以下因素：

一要站在决策的角度，提出解决问题的意见，言之有据、言之有理，使地方党委和政府的同志明白解决问题的重点，做到心往一处想，劲往一处使，从而提升履职工作的质量，使脱贫攻坚取得明显成效。

二要从党派界别特色上下功夫，配合上级主管部门、扶贫办，发挥统筹协调作用，吸纳贫困人口就业，为贫困户开展“精准脱贫”工作。既然脱贫攻坚的任务相当艰巨，争议双方更应耐心地平等协商，通过讨论使政策获得一致通过［24］。

三要调动各方的力量，从富裕地区向贫困地区流动，汇集人才、资金、技术。搭建各类企业、社会组织、当地政府、贫困户的合作平台，加大人、财、物在贫困地区范围内的投入。着力扶持贫困户中的“致富榜样”，表彰其中无私奉献兴农技术的杰出代表［25］。

挂职干部在工作中，需要对接多方力量来解决脱贫的具体问题，促进农业丰收、农民增收。上海各区前几年均分批欢送援滇、援黔干部，其中的挂职县级市扶贫办、招商局的党派成员克服扶贫工作的重重艰辛，沟通城乡资源，关怀贫困户的衣食冷暖，满足了他们的迫切需求，相关的对接举措包括成立食用菌协会以及种植专业合作社，引进上海企业在当地建立“扶贫工厂”，成功地对接种植户、经销商；引入第三方社会力量，先后组织多家上海知名企业到贫困地区开展东、西部劳务协作专场招聘，通过对接企业、政府与劳务协作平台，实现了劳动力的转移就业和农户致富［26］。

五、脱贫攻坚新形势下参政党履职的未来愿景

党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。未来挂职的党派成员应利用履职的特殊优势，做足财货调配的功夫，帮助贫困户转销农作物，为民谋福利；保护耕地面积并落实耕地保护补贴政策，做足城乡统筹的功夫，坚持贫困户根本利益不受损。一方面，挂职干部利用民主党派内部信息平台来帮助贫困户在线推送、营销农产品，以及利用“城市反哺农村”的城乡共建制度来化解农业经营风险，增加贫困户的经营收入［27］。另一方面，由于农产品价格与农产品耕种规模、农民经营收入、农村劳动力转移之间相互关联，单纯依靠出售当地土特产可能难以致富，因此，转型农业经济以及发展休闲农业、优质高效农业、绿色生态农业，将成为后扶贫时代的大势所趋［28］。

当前的形势复杂多变，既有国内防疫抗疫、复工复产的新变化，又有国际局势风云莫测。党派成员应契合多党合作制度与习近平新时代脱贫攻坚思想，激发参政热情，提升参政议政能力，更好地为国计民生与经济发展建言献策；到基层调研，全面了解和分析贫困户的需求，根据需求，找到改善处境的对策；探索扶贫可持续发展之路，并总结缓解相对贫困现象的长效机制。党的十九大报告指出，让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康水平是我们党的庄严承诺。诚如习近平总书记在基层代表座谈会上所强调的——“在我们这么一个有着14亿人口的国家，每个人出一份力，就能汇聚成排山倒海的磅礴力量”［29］。展望未来美好的愿景，参政党宜与执政党共同承担走向复兴的责任，助力完成脱贫攻坚目标这一重大的历史任务！