统一战线与人民城市治理现代化——学术研讨会观点综述

上海市统一战线理论研究会

（上海市统一战线理论研究会，上海200237）

如何认识和把握统一战线与人民城市治理现代化之间的关系？在城市治理现代化过程中，统一战线究竟可以发挥什么样的优势和作用？如何将统一战线制度优势转化为国家治理的实际效能？围绕探索符合上海超大城市特点的治理新路，近日，上海市统一战线理论研究会、上海市社会主义学院联合举办“统一战线与人民城市治理现代化”学术研讨会。来自上海师范大学的商红日、上海社科院的殷啸虎、复旦大学的肖存良、上海市社会主义学院的蒋连华和刘晖五位学者分别以《城市治理中的统一战线效能及其实现机制》《如何更好发挥专项民主监督在推进人民城市建设和治理中的作用》《统一战线与人民城市治理现代化》《统一战线服务人民城市治理现代化的理论逻辑》《多党合作在推进上海城市现代化进程中治理效能的提升路径》为题，作了交流发言。

现将研讨会主要观点综述如下：

一、统一战线服务人民城市治理现代化的理论逻辑

上海市社会主义学院教研部教授、城市民族与宗教研究中心主任蒋连华认为，习近平总书记在关于城市工作的讲话当中，特别强调了城市工作是一个系统工程。所以我们需要用系统工程这一科学思维方法，来思考统一战线如何发挥自身优势，助力城市治理这一系统工程实现它的最优运行。蒋连华认为，系统工程的科学思维方法具有三个特点：整体性、综合性和适应性；统一战线服务人民城市治理现代化的理论逻辑，相应地也体现在三个方面：整体性、综合性和适应性。

（一）统一战线的政治优势有利于推动形成整体性的城市治理理念

从整体性逻辑出发，需要思考城市治理现代化各个治理主体之间究竟是何种关系。在蒋连华教授看来，治理主体之间的工作是局部和整体的关系。所以在具体的工作落实当中，就必然要相互协调和配合。在当前国内外形势错综复杂的大背景下，城市治理的主体已远远突破了地域和区域的界限。我们需要从整个世界的角度、地球人的角度来理解“人民”的概念，特别是像上海这种国际化大都市。以上海古北市民中心为例，居民50%以上都是外籍人士，里面有很多统战工作对象，有国际人士也有国内人士，这就需要放眼全球来看待我们城市治理的主体。再如城市民族工作，需要以中华民族共同体、56个民族整体性的思维来看待，而不能仅局限于少数民族。蒋连华认为，统一战线工作强调一致性和多样性的统一，这就为整体性思维的工作理念提供了非常好的治理思维；而党委统一领导、有关方面各负其责的大统战工作格局的形成，也将有助于建构整体性的统战思维和治理理念。

（二）统一战线的组织优势有利于推动形成综合性的城市治理方式

习近平总书记所说的“系统工程”，具体到实践中，就是一种综合性的方式和方法。由此人民城市治理现代化应体现为一种综合性的治理方式和方法。以往工作中，人们习惯于以定性的思维方式来解决问题；而系统工程这样的思维方式，则是定性和定量的结合。比如政府服务的“一网通办”，就是一种定性加定量的综合性方式和方法：通过数字技术，可以第一时间处理许多以前没有办法及时解决的问题。这是一种最大化规避风险的方法，也是综合性的体现。统一战线的触角涉及到方方面面，代表着方方面面群体的利益。它可以弥补我们在公共部门治理当中一些基层且细微方面的疏漏，可以弥补社会整合过程中的缝隙。这和统一战线的组织机制密不可分，也体现了治理方式方法的综合性。

（三）统一战线的制度优势有利于推动形成适应性的城市治理机制

适应性也即整体的适应性。为什么在城市治理当中要强调整体的适应性？蒋连华认为这和城市的发展是分不开的。因为城市是一个生命体，是自我伸展的、开放的、动态的生命体，所以城市治理就必然要适应它的生命体征，必然是一个动态的、开放的、不断发展的过程。习近平总书记曾强调“要全周期管理”探索超大型城市治理，“全周期”意味着全要素、全场景、全过程。全周期管理的问题是一个制度要素不断进一步完善的过程，而统一战线的制度优势则对全周期管理制度要素的建构具有促进作用。我们党和国家的一系列重大制度，党的领导制度、人民代表大会制度、社会主义协商民主制度、社会主义基本经济制度，包括我们国家的监督制度等，都和统一战线紧密联系并相互结合。落实到统一战线具体实践当中，人大制度、政协制度等就是我们如何参与和服务城市治理的一个重要的平台和渠道。随着自身发展及外部环境的变化、尤其是上海城市的发展变化给城市治理所带来的新常态，统一战线作为党的一个政治优势、一个基本的战略方针，在整合社会、协调社会的运行机制中，也在不断发展，以推动形成适应性的城市治理机制。

二、统一战线服务人民城市治理现代化的优势和作用

复旦大学统战理论研究基地副秘书长肖存良老师在分析统一战线与人民城市治理现代化关系的基础上，就统一战线如何发挥自身优势，在服务人民城市治理现代化中发挥作用提出了自己的观点和见解。

（一）统一战线与人民城市治理现代化的关系

肖存良从八个方面分析了统一战线与人民城市治理现代化的关系。一是统一战线之中的“人民”概念：统一战线是人民概念的重要范畴之一，人民城市内在地包含着统一战线。二是统一战线与人民参与：统一战线推动党外各社会政治力量实现有序政治参与。三是统一战线与人民城市的战略使命：统一战线在推动上海的国际化、现代化及整个国家的现代化过程中发挥着重要作用。四是统一战线提供力量支持：统一战线是上海建设人民城市的主体力量之一。上海各方面的统战人士大概有500万人左右，占上海常住人口约1/5的数量，如此庞大的群体，无疑是建设人民城市的一个重要的主体力量之一。五是统一战线参与打造人民城市的物质基础：统一战线人士中有许多是社会精英，他们在各行各业贡献自己的力量，作出卓越的贡献。六是统一战线塑造人民城市的精神品格：统战文化是海派文化和红色文化的重要组成部分，大量的统战人物塑造了海派文化和红色文化。七是统一战线推动城市治理，成为城市治理主体之一，事例很多，在此不一一列举。八是统一战线塑造共同体意识：统一战线通过政治协商、民主监督和参政议政等方式畅通民意表达的渠道，完善民主协商的机制，激发群策群力的行动。

（二）统一战线服务人民城市治理现代化的优势和作用

统一战线服务人民城市治理现代化的优势和作用主要体现在以下几个方面：一是强化人民意识、塑造人民共同体。人民政协是一个政治共同体，统一战线也是在塑造人民共同体。二是推动统一战线人士团结凝聚在中国共产党周围，与中国共产党共同建设人民城市；人民城市建设，关键在党。三是加强有序政治参与，推进人民参与，尤其要加强参政议政和民主监督，这是统一战线参与城市治理的一个重要的方面。四是以爱国主义为核心，塑造人民城市的精神品格。在塑造人民城市精神品格方面，统一战线大有作为，可以以爱国主义为核心，把港澳台和海外的华侨华人都吸纳进来，共同参与到城市精神品格的塑造中。五是发挥上海海外联谊会等统战组织的优势，承担对内对外开放两个扇面的枢纽作用。

三、统一战线的制度优势如何在城市治理中转化为实际效能

围绕统一战线的制度优势如何才能在城市治理当中转化成统一战线的实际效能这一核心问题，上海市统战理论研究会副会长、上海师范大学商红日教授从问题导向出发，进行了前瞻性的理论思考和探索。

（一）城市治理中的“现代问题”

将国家治理的制度体系运用于城市治理，从而使制度优势转化为治理效能，首先需要厘清、辨析、研究当前城市治理中所存在的问题，即城市治理中的“现代问题”。商红日认为，所谓现代问题是指以下几类问题：一是城市公共服务供给的效率、水平与公平问题；二是现代制度的信任及其维护问题；三是现代风险的规避与化解能力问题；四是现代物质生产的提质升级问题；五是应对不可抗力的问题（既包括自然力，也包括来自主权范围之外的破坏力）。以上五类问题覆盖了现代城市生产与生活的方方面面。与前现代问题不同的是，现代问题不是以城市服务于生产为中心而生成，而是以城市服务于人为中心所生成。

（二）统一战线效能在城市治理中的图景

统一战线的效能关注的是统一战线这个活动、这种行为本身对社会、政治、经济、文化等所产生的实际效果及发挥的实际作用。这种效能的理想化的图景，就是在城市治理的实践中，各行各业的事务、各种问题的解决，最终能够在价值、认知、心理、情感、行动的任何的一个方面，总体上体现出统一战线的效能。比如城市共同体意识的强化、现代制度的巩固、应对公共危机的集体响应、各种社会协同行动持续性地发生，等等。这些效能的图景如能在各种城市运行和治理的实践当中以相应的成果呈现出来，那将是统战效能的最佳状态，也将意味着大统战格局的最终形成。因此，统一战线效能问题最终是治理成效问题，即它并不特别强调做事的主体，不特别强调某个职能部门的作用，而是关注最终的效能。

（三）统一战线城市治理效能的实现机制探讨

探讨统一战线城市治理效能的实现机制，要以大统战格局为背景来进行思考。这是目前为止我们最可行的一个体制路径。2015年设立了中央统一战线工作领导小组，负责方方面面与统战相关事务的协调、政策的制定实施等；随后各省、自治区、直辖市也成立了统一战线工作领导小组。据观察，这个体制虽已建立，但运行尚在探索中，没有成熟的经验借鉴。所以统一战线城市治理效能的发挥，还需在已有制度安排的基础上，进一步探索和挖掘其潜在的运行机制和功能。

（四）关于统一战线价值提升及其普遍化问题

在大统战格局下，随着制度优势转化为实际效能成为基本的政治要求，在城市治理框架内，应进一步提升和推广统一战线新的价值。提升和推广新的价值，也就是要将统一战线效能图景价值化，例如大团结、大联合、大合作等术语均表达主体的某种行为或行动，而在效能的意义上，这些术语应成为价值概念，使其从“特定主体关联”转化为“普遍价值关联”，从特定主体的特定行为转变为统一战线的实际效能。这一转换工作是十分必要的，也是统一战线理论和实践中的重要课题。当大团结、大联合、大合作等行动目标转化为普遍的政治价值目标以后，其推广空间扩大，与城市治理主体和事物的联系具有了内在性，对于城市共同体建设将具有重要引领作用，统一战线效能也就蕴含其中且会更快、更广泛地得到实现。

四、多党合作在推进城市现代化进程中治理效能的提升路径

上海市社会主义学院教研部主任及新型政党制度研究中心主任刘晖从中国新型政党制度视角出发，分析了多党合作在推进城市治理现代化进程中治理效能的提升路径。刘晖认为，党的十九届四中全会及十一届上海市委九次全会对人民城市治理主体、实践路径均作出了明确界定，即人人参与、有序参与。我国的政党制度与社会治理有着共同的价值目标，并已很好地融入了上海这座超大城市的社会运行体系，显现出主体多元、过程协商、实践合作等鲜明的治理特征，为人人参与治理、有序参与治理提供了强大助力，发挥着重要作用。当前我国发展环境面临着深刻复杂的变化，国际环境日趋复杂，不确定性不稳定性因素显著增加，给城市治理带来诸多变数。基于此，刘晖从三方面探讨了如何把多党合作的制度优势转化为制度效能、进而实现治理效能提升这一重大课题。

（一）增强民主协商功能，助推社会治理创新

党的十九届四中全会首次将“民主协商”纳入社会治理体系，这是加强和创新社会治理的重要步骤和制度安排，而“民主协商”和“协商民主”正是多党合作融入社会治理的重要方式和工作机制。首先，要重视政党协商过程，优化协商治理程序。多党合作应更多更主动地参与政党协商，切实发挥好政党在社会治理中的重要主体作用，以科学、合理和具备适度刚性约束的协商程序来保障协商的理性与平和，在协商议事过程、制定通用议事规则等方面用足心思、下足功夫。其次，要推动政协协商与基层协商有效衔接。通过政协协商与基层协商相衔接，可以对基层协商民主精神培育、协商制度体系创新、协商能力提升、协商质量提高等方面提供支撑。再者，要积极探索建立民主党派参与协商的有效机制。把民主党派纳入政府协商的参与主体，更好发挥参政党在政府协商中的积极作用，推动决策的民主化和科学化。

（二）提升精细化社会服务职能，助推社会治理精准化

社会治理的精细化得益于精细化的社会服务，多党合作对城市治理或者说精细化治理作用的发挥，其实践路径主要有三条：一是要做到“由内向外”。通过建立“工作坊”等形式深入新经济组织和新社会组织，在大中城市的园区楼宇建立民主党派工作坊。二是要做到“由上向下”。通过建立“工作站”等形式将服务职能下移，在大中城市的街道及部分社区设立民主党派工作站。三是要做到“由点向面”。通过建立“联系点”等形式联系和服务社会群体，广泛建立民主党派联系点，推动民主党派社会服务工作的常态化。通过构建点、线、面的精准化服务，做到由内向外、由上而下、由点向面，让民主党派成员更多地深入基层、深入社区、深入楼宇、深入民众。

（三）加强民主党派主体性建设，助推社会治理现代化

加强新时代的民主党派主体性建设，应做到以下三个方面：首先，要体现新时代参政党建设的目标，加强民主党派思想政治建设。在强化政党意识的基础上，应准确把握参政党在公共决策过程中的地位和作用。参政党在决策前的协商环节中，可充分利用政策平台，发挥积极作用，充分表达自己所代表群体的利益诉求，帮助执政党高效地实现政党整合功能，推动社会治理现代化。其次，要适应民主党派履行职能的新定位，推动民主党派组织机构改革。适当调整民主党派中央和地方组织的机构设置，建议增设履行民主监督职能的专门机构，强化民主党派的民主监督职能，健全对重大决策部署贯彻落实情况实施专项民主监督等机制。再者，要推动机关干部队伍尤其是领导班子建设，改变民主党派“业余干革命”的窘况。加强民主党派的领导班子建设，培养民主党派的中坚力量，推动民主党派机关干部队伍建设，建设一支精干高效的民主党派党务工作者队伍。此外，可通过挂职、交流等方式为民主党派机关干部提供更多的实践锻炼机会，切实提高民主党派机关干部的组织协调能力，提升其工作效能。

五、发挥好专项民主监督在推进人民城市建设和治理中的作用

上海社科院殷啸虎教授认为，人民城市建设和治理的根本属性在于“人民性”——不仅要把为人民谋幸福、让生活更美好作为城市建设和治理的鲜明主题，更要在城市建设和治理中紧紧依靠人民、充分发挥人民主人翁的作用。这其中，就包括了依靠发挥统一战线的作用，调动全社会各方面的积极因素。民主党派专项民主监督是发挥统一战线在人民城市建设和治理过程中积极作用的有益和有效尝试，值得深入研究。

（一）专项民主监督在推进人民城市建设和治理中的意义和作用

专项民主监督基本上是紧扣了城市发展、建设和治理中的一些重点和难点问题，由民主党派在深入调查研究、广泛听取各方面的意见和建议的基础上，提出具有针对性、对策性的意见和建议，作为中共上海市委决策的重要参考，推进相关工作的改进和提升。因此，民主党派专项民主监督是充分发挥统一战线功能与作用、切实将人民城市建设和治理的工作要求转化为依靠人民、造福人民、植根人民的务实行动的一项重要举措；也是不断提高执政党领导人民城市建设和治理的能力、不断完善领导人民城市建设和治理的工作格局的重要措施，具有十分重要的意义和作用。实践证明，自2016年开展工作以来，民主党派专项民主监督对充分发挥统一战线在人民城市建设和治理中的作用积累了有益的经验，提升了民主党派在人民城市建设和治理过程中的参与力度，推进了人民城市建设和治理的有序开展。

（二）民主党派专项民主监督的属性及特征

就其属性而言，专项民主监督主要具有以下几方面的特征：

一是针对性，或者说目的性。民主党派专项民主监督的事项，是由中共上海市委选择的事关上海改革发展以及城市建设和治理的重要任务，目的明确，针对性强，通过专项民主监督，更好地发现问题，突破瓶颈，改进工作，推进城市建设和治理。二是权威性。专项民主监督工作由中共上海市委牵头协调，各民主党派市委分工负责；各民主党派的专项民主监督工作也都是由市委主委挂帅，组成调研团队，可以说是各类民主监督中政治规格最高的，具有很高的政治权威性和社会影响力，既体现了民主党派在人民城市建设和治理中的参与力度，也保证了参与的实效性。三是专业性。各民主党派参与专项民主监督的成员，基本上都是党派内的相关专家学者，其自身所具有的专业性特征，不仅能够及时发现问题，而且能够针对问题提出针对性、对策性和专业性的意见和建议，从而提升了监督的质量和实效性。四是民主性，或协商性。专项民主监督本质上依然是民主监督，是通过民主协商的路径和程序，就城市建设和治理过程中的突出问题提出意见和建议。民主和协商贯穿于监督的整个过程之中。五是落实性。这也是专项民主监督作为统一战线参与人民城市建设和治理的突出作用。专项民主监督本质上虽然也是民主监督，但其权威性、专业性（当然还有政治性）保证了监督结果的落实。中共各级党委对监督成果的落实都十分重视，而且对重要的建议都能及时反馈落实。

（三）完善专项民主监督工作需处理好的三个关系

尽管民主党派专项民主监督开展五年来，对充分发挥统一战线在人民城市建设和治理中的作用积累了有益的经验，提升了民主党派在人民城市建设和治理过程中的参与力度，推进了人民城市建设和治理的有序开展，但从进一步完善的角度出发，还需从理论和实践层面关注并处理好以下三对关系：一是应关注专业性和社会性的统一。各民主党派参与专项民主监督调研的基本上都是相关领域的专家学者，这对提升专项民主监督的针对性、专业性和落实性无疑是十分重要的。但专项民主监督除了专业性外，更应具有社会性，将各党派联系的群众关于推进城市建设和治理的呼声及诉求及时反映给党和政府，这应当也是开展这项工作的初衷所在。二是应关注“公开性”与“公正性” （客观性）的统一。专项民主监督作为一项制度性工作，是由相关单位和部门安排进行的，这种“公开性”保证了监督工作的有序性，但对全面了解各方面情况、保证监督工作的客观性方面，难免会产生一些不利影响。因此，能否赋予专项民主监督工作更多的自主性，以全面、准确地掌握情况，提出改进工作的意见和建议（以开展“五违四必”区域环境综合整治为例）。三是应关注实践性与理论性的统一。民主党派专项民主监督是发挥统一战线在人民城市建设和治理过程中积极作用的重要实践，要有序推进这项工作，应当从实践和理论两个层面认真总结和研究，开展好评估工作，通过深入地理论研究推进专项民主监督工作的制度化进程，以更好地发挥其在人民城市建设和治理中的作用。