论政府官员腐败风险的发生与控制

朱丽霞 侯纶儒

十八大以来，中国在高压反腐的态势下，以不敢腐、不能腐、不想腐为标准的反腐败机制建设取得了丰硕的成果，腐败存量得到了极大遏制。但是中国反腐败的形势依旧严峻，中国政府需要构筑坚实的反腐堤坝来预防腐败。习近平总书记指出：“要强化风险意识，常观大势、常思大局，科学预见形势发展走势和隐藏其中的风险挑战，做到未雨绸缪。”①腐败预防工作实质就是不断降低腐败发生的风险，腐败风险的评估和管理对反腐败事业有着重要的意义。

一、新时代反腐败事业发展需要风险治理

风险在现代社会更多的是指可能发生的社会危机，代表危机尚未发生但是可能发生的一种状态。在现代社会，“风险不再是因为对自然缺乏控制而是控制太完善了；不是那些脱离了人的把握的东西，而是工业社会建立起来的规范和体系”②。自然风险越来越容易被人控制，但是人的活动造成的社会风险却越来越难以预料和控制，人类社会生活的不确定性越来越大。这种不确定主要是由于科技迅猛发展的持续刺激和人类欲望的不断膨胀，在不断完备的知识的不完善、趋于理性的判断的不理性、渐进科学预测的不科学的情况下产生的③。风险就来源于社会发展的不确定性。在政府、企业、公司等这一纯粹人工建立的系统中，充满着高度的不确定性，这种不确定性造成了腐败发生的可能。纵观人类历史，腐败的发生不可避免。腐败宛如细菌一般，可以滋生在行政系统的每一个角落。但是腐败发生的风险却可以被降低，因此在反腐败的进程中引入风险分析意义重大。

（一）对腐败风险的分析有助于推进监督体系的建设

中国政府在大力遏制腐败存量的过程中，也刺激了腐败的手段向着多样化和隐蔽化的趋势发展。这种发展趋势增加了相关部门查办腐败的难度，提高了对监督体系的要求。风险具有可转移性，腐败及由腐败引起的错误决策带来的风险也可以由决策主体有意识地进行转移，尤其是腐败行为被曝光的风险。所以对腐败风险的分析有助于明确监督体系的重点和难点，明确决策主体的责任，加强监督体系的针对性。对腐败风险的分析还有助于明确监督的范围，推进监督体系作用于决策的全过程。当前中国对行政决策的有效监督更多是发生在决策后，而且被动监督多于主动监督。然而腐败往往发生在决策前和决策中，在时间和空间上较难受到有效监管，导致对腐败官员的查处往往具有滞后性。监督要兼顾监管决策和保护官员隐私，就必须以腐败风险为切入点，明确监督本身的限度和范围，对腐败发生的环节和途径进行评估和认定，以此来推进监督体系的不断完善。

（二）对腐败风险的预测有助于深化标本兼治的反腐败体系

习近平总书记在第十九届中央纪律检查委员会第二次全体会议上的讲话中指出：“要深化标本兼治，夺取反腐败斗争压倒性胜利。……标本兼治，既要夯实治本的基础，又要敢于用治标的利器。”④十八大以后，在中国高压反腐的态势下，大批腐败官员受到了惩罚。但是治理腐败的目的不仅仅是惩治贪官，更重要的是为政治的发展创造清正廉洁的环境，保障政府职能正常发挥。因此，反腐败不仅要治理腐败，更重要的是预防腐败。对腐败的风险分析可以帮助政府在有限的资源条件下，明确腐败易发生的环节并发现行政监督的漏洞，在协助相关部门进行腐败的查处的同时，促进反腐败体系的完善。官员腐败的产生很大程度上是因为缺少危机意识和风险意识，他们被短期的利益迷惑，并且在侥幸心理的作用下，认为自己的腐败不会受到法律的惩罚。因此对腐败风险的分析还可以帮助官员树立危机意识，更深刻地认识腐败造成的严重后果，更准确地对权力进行约束。预防和惩治相结合，才能建设标本兼治的反腐败体系。

（三）对腐败风险的控制有助于推进政府决策水平的提高

邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》讲话中，深入剖析了民主与集中的关系。他说：“权力过分集中，妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行，妨碍社会主义建设的发展，妨碍集体智慧的发挥，容易造成个人专断，破坏集体领导。”⑤大多数腐败行为的背后都包含着不合理的甚至是错误的决策，这与决策主体的民主决策水平不高和决策的不规范有直接的关系。领导在决策的过程中有着较强的话语权和决策权，往往能决定决策的走向和最终结果，使得决策带有很强的个人色彩。降低腐败的风险需要从多个角度来保证决策的公平性、客观性和科学性，保证对社会利益分配的公平性，为廉政的发展创造良好的空间。因此腐败风险控制的最终落脚点是推动决策主体决策的标准化、科学化和系统化，让决策的过程和结果能够体现出集体的智慧。

二、腐败风险产生的多种影响因子

风险是现代性社会的基本要素和重要特征。风险随着社会现代化进程中人化程度的不断提高而越发难以控制。就风险的发生源来看，腐败风险的发生往往受到了价值风险、政治风险、经济风险、社会转型期的风险等多种社会风险的影响。

（一）价值风险是腐败发生的源头

价值风险也是文化风险，是社会价值观多元发展产生的不确定性。改革开放后，社会的价值体系呈现多元化的发展趋势，其中，消费主义、利己主义、拜金主义等与社会主义核心价值观违背的价值导向也在潜移默化地对社会产生影响。官员的腐败与其自身的物质欲望有关，正是这多种不健康的价值观念，放大了领导官员的物质欲望。

关于欲望，在马克思看来，“人作为自然存在物，而且作为有生命的自然存在物，一方面具有自然力、生命力，是能动的自然存在物；这些力量作为天赋和才能、作为欲望存在于人身上”⑥。人的欲望水平在这种意义上代表人的能动性的高低，也正是人的欲望推动了人类社会的进步。但是个体欲望的无限膨胀会扰乱正常的社会秩序，政府官员无限膨胀的金钱财富欲望则会催生腐败的发生。马克思认为“货币不仅是致富欲望的一个对象，而且是致富欲望的唯一对象。这种欲望本质上就是万恶的求金欲”⑦。资本主义就是这种“求金欲”的最直接的代言人。正是现代社会生产的相对过剩使得消费品由必需品变成了非必需品，从而满足部分人荣誉、虚荣心、社会地位的需要。资本的发展需要消费者的消费欲，而且资本也会构建这种消费欲。当前中国政府官员的薪资待遇无疑可以很好地保障他们的日常生活，但却无法满足其对财富欲望的无限制的追求。就官员本身而言，适度的欲望可以促进其个体的进步和发展，但是当这种欲望演变为强烈的“求金欲”，并且不断膨胀到其薪资待遇无法满足之时，他就可能利用手中的权力来满足。中国政府以人民利益为价值导向，在这种价值导向下产生了与之匹配的行政原则和行政方式，行政人员理应坚持这种价值导向。一旦行政人员的价值导向与之相违背，原有的行政体系就会被破坏，进而破坏社会利益的公平分配，不法分子就会从这种不平等的分配中获利。此外，官员个人的价值观也存在着一定的不确定性，其价值观的塑造与个人经历和个人成长的环境有关。且个体价值观也不是一成不变的，不同的官员对自身的约束和对资本的欲望不同，其产生腐败的风险的大小也不同。同时，价值风险具有一定的传导性，当一小部分人因为贪腐暂时逍遥法外，并且享受到贪腐带来的优越的物质条件时，很容易误导他人，冲击他人本身健康的价值观，进而扩大腐败的范围。

（二）政治风险是腐败发生的条件

政治风险是指政府组织行为或政府官员行使公共权力时产生的不确定性，政府的不作为或过度干预都可能滋生政治风险。西方有限理性理论认为“人类追求目标，但他们通常在做错误的事。这些错误并非简单，而是源自人类认知结构，此外还因为决策者面临的环境是复杂的”⑧。决策者本身受到其掌握的信息、认知习惯、记忆等多方面的影响，因而理性对决策过程产生的影响是有限的，决策必然带有一定的主观色彩，而这种主观性给决策带来了不确定性。正是决策的不确定性和主观性给腐败带来了事实上的可能。虽然中国政府在持续不断提高决策的水平，使决策过程向着科学化和规范化方向发展，但是在实际决策的过程中决策主体往往面临着复杂的环境，需要依靠自己掌握的信息和决策经验作出决策。一般来说领导掌握的信息和决策经验要高于一般行政人员，往往会做出更有利的决策，所以领导在决策过程中发挥着关键作用。而腐败就滋生在这种不确定的决策中。

政治风险的发生还与政治制度和对权力的监督缺位有关。制度和规范可以在一定程度上对权力进行约束，但是在实际的决策中，制度和规范的建立完善往往是一个较长的过程，具有一定的滞后性，造成制度和规范不可避免会存在真空地带，对现实中遇到的新情况难以管理和约束。当制度和规范缺位时，就需要依赖于决策主体的主观决策。除此之外，政治风险还与权力监督的缺失有关。在国家高压反腐的进程中，中国政府在不断加强国家的反腐败体系建设，并出台了各项措施来保障腐败监督的有效性。但是就监督本身来说，其本身就存在一定的不确定性。监督是对决策和行政结果的监督，决策本身就存在不确定性，而不确定的决策是否会造成破坏性的后果，破坏性的后果何时爆发都难以预测。正因为如此，在决策过程中发生贪腐而导致决策的转向在短时期内容易被决策本身的不确定性掩盖，让腐败能够潜伏下来。腐败进入潜伏期后，对官员的监督仍然只能停留在行政层面，而不是法律层面，无法对官员的全部行为和财产状况作出准确和详细的调查，也无法查明官员本身是否存在违法违规行为。随着反腐败形势的复杂化和手段多样化、隐蔽化的发展，就更加大了监督的难度。

（三）经济风险为腐败创造了物质条件

经济风险，指各经济主体从事正常的生产、经营、贸易等经济活动时，因为经济前景的不确定性，而遭受经济损失的可能性。改革开放后，政府主导型的经济发展模式成为中国主要的经济增长方式，放大了政府本身分配社会资源的功能。在政府的干预下，个人和企业的经济活动可以获得政策和贷款的支持，降低经济活动的风险。而且中国发展的过程中大量的基础设施建设的需求等也为商业的发展提供了机会。相比于其他经济主体，中国政府破产的可能性几乎为零，政府的商业合作更稳定，风险更小。此外，经济风险在一定程度上也来源于政府的监管。政府的监管约束着经济活动，保证合理合法的发展经济。经济主体如果采取贿赂的方式，规避政府的监管，可以大大降低自身用于税收、消防、环保等方面的投入，甚至规避法律的监管，来赚取高额的非法收入。经济主体还可能利用贿赂的方式来促使官员做出有利于其经济活动的决策，以此来获得政策和行政上的支持，尤其是在政府项目建设和采购招标等经济活动中，这类风险尤为普遍。由于政府降低经济风险的效果显著，特别是一些受到国家监管较为严格和受国家政策影响较大的商业领域，更为依赖政府的决策，所以这些领域发生腐败的风险更大。

（四）社会转型期扩大了腐败发生的风险

社会在转型的过程中政治、经济、文化等得到迅速发展与变革。社会转型期对腐败风险的影响主要表现在这一时期会加大价值风险、政治风险、经济风险，从而催生腐败。

首先，社会转型期本身代表着一定的不确定性。当前人类社会正在普遍由工业社会向现代社会和后现代社会转变，不同民族、不同发展道路、不同发展理论等都推动着整个人类社会的价值观向着多元化的方向发展，即使同一民族、同一国家也会同时存在着多种价值观的冲突，从而扩大了价值风险。

其次，社会转型期最显著的特点就是社会治理的滞后性。社会转型过程中，社会发展的方向和后果往往难以预料，需要持续不断地施加控制，从而规避可能发生的灾难性后果。但是现代社会权力的公共属性决定了政治制度和治理模式需要向着制度化、标准化的方向发展。这种发展模式又注定难以灵活应对社会转型期出现的新的问题和挑战，这时，解决这些问题和挑战就需要依靠人的主观决策。社会转型期延长了政治制度和规范的完善时间，增强了决策过程中人的主观作用的发挥，给官员权力寻租创造了机会，扩大了政治风险。

再次，社会转型期无疑给经济的发展创造了很多的机会，但同时也增加了传统经济发展模式的不确定性。而新的商业模式又缺少规范和参考，面临着高度的经济风险，更高的经济风险也就意味着更高的腐败风险。

总之，在充满了高度不确定性的社会转型期，这三种风险往往是同时存在的，而且会相互作用，大大增加腐败发生的概率。一方面，不健康的价值观会借力政治风险增加决策的主观性和不确定性，而且会大大提高商业活动贿赂政府官员的概率。另一方面，决策的普遍不确定性会给贿赂留下空间，增加行贿受贿现象的发生机率，造成政府公信力下降，影响社会正常价值观的发展。而商业贿赂的普遍存在又会破坏社会正常的政治和经济秩序，增加决策的不确定性，加剧社会的贫富分化，影响社会的价值观。

三、论腐败风险的控制对策

一个完整的风险治理过程，一般可分四个阶段：粗放式阶段、规范化阶段、精细化阶段、人性化阶段。当危机发生后，政府被迫开展被动应急来处理危机，采取“负面清单”式的管理来控制危机，遏制危机的蔓延；在危机初步得到解决后，政府会出台相应的规章制度，将危机处理标准化；在具备解决危机的能力后，政府会在正常状态下来对风险进行全面精细管理，主动防控风险；在政府的标准化和精细化管理取得一定的成果的基础之上，社会恢复正常状态，此时，政府会以社会和人民的需求为中心，开展差别化的、人性化的政府公共服务，提高政府的公信力。

中国反腐败的风险治理在一定程度上也符合这四个阶段。十八大以来，在以习近平为核心的党中央的领导之下，首先制定了八项规定，以负面清单式的管理方式粗放地对权力进行约束，之后以高压反腐的态势查办腐败案件，创新发展了巡视监察制度，查办了一大批腐败官员，极大地遏制了腐败的存量。随后中国政府制定并完善了反腐败的相关法律法规和制度建设，对权力的运行进行普遍的约束和监督。当前中国的反腐败进程需要围绕精细化管理和人性化管理来进行，所以对腐败风险的治理应该从以下几个方面展开。

（一）完善官员的培养和选拔制度

一个人的世界观和价值观往往是一个动态变化的过程，因此要想降低官员腐败的风险，必须建立较为完善的官员培养制度。共产主义信仰是抵制拜金主义、享乐主义等不良价值观最好的武器，只有个人素质过硬，思想觉悟高的官员才能抵制腐败。所以首先应该持续不断地强化官员的共产主义信仰，贯彻以人民为中心的执政理念。其次应该加强对官员法律知识的教育。风险的产生往往与法律知识缺乏有关，一部分官员缺乏对相关法律法规和纪检监督手段的了解，认为自己可以逃避纪检部门和法律的监管。再次应该完善官员的选拔制度，将官员的个人思想素质纳入到考察的范围，尤其是经济等腐败高发领域，更要建立起对官员的个人素质的动态考核和教育机制。

（二）提高民主协商和科学决策水平

要降低腐败风险，就要杜绝权力滥用，不断推进决策的科学化和民主化，以制度规范来指导和约束决策，保证权力在合理的范围内得到使用。将公民赋予政府的权力交由集体决策会大大降低权力被滥用的风险。虽然当下中国实行的民主协商制度很大程度上保证了政治上的民主，但是在政府日常行政决策中民主程度还有待进一步提高。因此政府首先应该继续探索科学的系统化的民主决策手段，利用大数据和人工智能算法等先进的决策手段和决策工具来辅助决策，并且要利用好社会机构的力量，不断提高决策的科学水平。其次，政府在决策的过程中应该继续加大政务公开程度，让权力的运行暴露在阳光之下。最后，政府应该继续完善对决策的监督机制，对重要的决策进行监督，对不合理的、错误的决策进行总结反思，不断提高决策的水平。

（三）健全行政监督体系

由于腐败发生的风险与多种风险有关，不同的行政部门面对的腐败风险是有区别的，尤其是金融部门等腐败高风险的部门，更需要相关部门强有力的监督。应该建立对腐败的风险评估系统，对不同的部门、不同领域有差别、有重点地进行监督，保证监督的实效性。当前中国对权力的监督主要以党内监督为主导，人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督有机贯通、相互协调⑨。要降低腐败风险，不仅要充分利用好这些监督的手段，还要协同发挥好这些监督的作用。但是由于多种监督手段涵盖了多种监督主体、多种监督范围，因此需要明确监督体系的界限和作用范围。当多种监督手段的界限不明时，容易造成重复监督，浪费政府资源，而且也容易在监督范围重合的领域放松监督，造成无效监督。所以必须探索多种监督的协同方式，使多种监督手段形成合力，实现对权力的有效约束。应该建立更为积极主动的监督体系。只有主动的监督才能对官员进行震慑，才能更及时地发现决策的漏洞，更方便弥补不合理的决策造成的严重后果，保证决策的客观性和科学性。

（四）探索亲清新型政商关系，发挥好政府的指导作用

习近平总书记在党的十九大报告中指出：“构建亲清新型政商关系，促进非公有制经济健康发展和非公有制经济人士健康成长。”⑩政府可以大大降低商业活动的经济风险，但是经济风险本身没有消失，而是转移到了政府中。改革开放后，大量的被转移到政府中来的经济风险被中国高速扩大的经济规模所消除。但是随着中国的经济发展进入放缓期，政府转嫁的经济风险越来越容易暴露出来，也越来越容易造成恶劣的社会影响。长远来看，在经济活动中起决定性作用的是市场而不是政府，政府在经济发展过程中更多的是起辅助作用。良好的政商关系不仅可以合理地降低企业运行的风险，而且可以促进政府工作的公开、公正，因此合理的政商合作模式对降低腐败风险意义重大。习近平总书记强调，“我们要求领导干部同民营企业家打交道要守住底线、把好分寸，并不意味着领导干部可以对民营企业家的正当要求置若罔闻，对他们的合法权益不予保护，而是要积极主动为民营企业服务”⑪。政府与企业的商业合作是经济发展的必经之路，构建亲清新型的政商关系不仅有助于商业发展的合理合法化，而且良好的政商协助模式能从根本上解决权力寻租的问题。政府应该不断地完善政府官员与商业企业从业人员的交往规范和交往模式，杜绝官商勾结的现象。

（五）加强反腐倡廉制度公信力建设

风险变成危机后，短期内意味着灾难的发生，长期来看，更是对治理主体公信力的损害。政府公信力的损害会削弱政府的权威，助长违法犯罪人员的侥幸心理，加剧习惯性破坏社会秩序现象的蔓延，造成人民群众对政府的不信任。加强反腐倡廉公信力建设有助于加强对官员的震慑，有助于防治腐败，扎紧不敢腐的笼子。提升反腐倡廉制度公信力最重要的两个环节，一是要建立科学合理的反腐倡廉制度，二是要严格执行反腐倡廉制度⑫。制度是公信力的唯一源泉，要不断完善反腐倡廉制度的建设，不仅要重视制度的完整性和前瞻性，还要注重制度的完善和更新。完善的制度要发挥作用，还有赖于执法人员的严格执行，因此要加强对执法人员的培训和监督，杜绝执法人员选择性、片面性执法的行为，保证制度的严格执行，维护治理主体的公信力。

注释：

①④⑨⑪《习近平谈治国理政》第3卷，外文出版社2020年版，第223、510、549、266—267页。

②［德］乌尔里希·贝克：《风险社会》，何博闻译，译林出版社2004年版，第225页。

③郝雅立、温志强：《社会转型期的危机管理：风险制造与规避》，《领导科学》2019年第24期。

⑤《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第321页。

⑥《马克思恩格斯全集》第42卷，人民出版社1979年版，第167页。

⑦《马克思恩格斯全集》第30卷，人民出版社1995年版，第174页。

⑧Bryan D.Jones and H.F.Thomas III,Bounded Rationality and Public Policy Decision-Making,Routledge Handbook of Public Policy,London and NewYork:Routledge Taylor＆Francis Group,2013,p.273．

⑩习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，人民出版社2017年版，第40页。

⑫朱丽霞：《反腐倡廉制度文化研究》，中国社会科学出版社2019年版，第230页。