论我国环境民事公益诉讼与私益诉讼的衔接

蔡梦然

(河海大学法学院，南京 211000)

引 言

2011年6月，中海油与美国康菲石油公司合作项目——蓬莱19-3油田突然发生溢油事故，给附近海域和生态环境造成了极其严重的污染，并给沿海大批渔民带来大量损失。2012年1月，经过农业部、国家海洋局与责任方两家公司的协调，达成了相关损害赔偿补偿协议[1]。但该事件并未就此结束，此后数年内，围绕渤海湾漏油事故的诉讼始终未断。一方面，因事故影响而遭受损失的渔民范围太大，并非所有人都得到了补偿，许多受到损失却未获得赔偿的受害者一直走在环境私益诉讼的路上。另一方面，该事故侵害的不仅仅是渔民个体的利益，还对社会公共利益造成了损害，事故对附近海洋生态环境的破坏极大，责任方却没有对此问题作出应对与责任承担。2015年7月，青岛海事法院立案受理了中国绿发会诉康菲石油、中海油海上污染损害责任纠纷一案，这也是围绕该事故的首个正式立案的环境民事公益诉讼。

环境侵权案件具有特殊性，经常会同时损害到社会公共利益与公民个人利益，从而如同上述案例一般，针对同一环境侵权行为出现两类不同的诉讼——环境民事公益诉讼与环境民事私益诉讼。二者既有紧密联系，又有根本区别[2]，在司法实践中也经常会同时出现。在这两种诉讼产生交集的情况下，两诉之间的协调问题是避不开的——诉讼主体是否存在交叉？起诉顺位冲突如何解决？赔偿顺位又如何规定？这些皆离不开法律的明确规范。对此，我国法律已有不少相关规定，但缺乏体系化，而是散见于《民事诉讼法》《环境保护法》等相关法律法规中。同时，还有一些相关问题并没有得到法律的明确规范。在此背景下，司法实践难免会出现一些矛盾与冲突。

在江苏省环保联合会诉德司达公司环境污染民事公益诉讼案中，江苏省政府又就同一事由提起生态环境损害赔偿纠纷诉讼，经申请作为该案件的共同原告参加诉讼，法院将该案件的案由确定为环境民事公益诉讼；在重庆市人民政府、重庆两江志愿服务发展中心诉重庆藏金阁物业公司和重庆首旭环保公司环境侵权纠纷案中，先是重庆两江志愿服务发展中心提起环境民事公益诉讼，之后重庆市人民政府再提起生态环境损害赔偿诉讼，而法院将这两起诉讼分别立案，同时将两案进行了合并审理，将案由确定为环境民事责任纠纷。

类似上述案例这样的矛盾处理方式还有许多，长此以往，既不利于纠纷的顺利解决，对法院的公信力也有不利影响。为了使两类诉讼都顺利进行，并使相关主体的合法权益都得到充分的保障，必须在法律层面协调好这两类诉讼之间的关系。因此，本文以我国环境民事公益诉讼与私益诉讼之间的冲突与协调为研究对象，探讨两类诉讼的协调模式以及具体协调机制下的制度构建。

1 协调模式：衔接还是融合

首先要确定的问题是这两种诉讼的协调模式，即二者能否一并提起，以及能否合并审理。根据我国法律相关规定，即便环境民事公益诉讼已经按照法律规定被提起，其它因为同一污染环境行为受到相关损害的公民、法人等依旧可以另外提起民事诉讼。由此规定可以看出，我国现行法律采取的是双轨运行模式，即相关主体可以针对同一环境侵权行为分别提起环境民事公益诉讼和私益诉讼，同时规定两诉无法一并审理。这在理论上也被认为是一种衔接模式，这种模式注重两种诉讼之间的区别部分，主张二者在分别审理的同时要处理好彼此之间的衔接问题。但是目前我国环境公益诉讼与私益诉讼的衔接在实践中的具体实施应用却存在种种问题，比如环境民事公益诉讼案件起诉主体限制多，诉讼机制不完善；私益诉讼起诉主体救济力量薄弱；两种诉讼在权益保障上存在冲突等等。

基于此，有学者提出在我国采用融合模式[3]，这种模式注重两类诉讼之间的关联之处，并不区分二者的诉讼主体之别，认为两类诉讼请求都可以由原告一起提出。这种模式有节约司法资源以及平衡公私利益的优点，但依然存在很大的缺陷，一方面公益诉讼与私益诉讼本身有很大差别，很难统一法律适用与程序规则，另一方面，不同的原告本身有自己的利益诉求，赋予其过大的请求权可能导致滥诉等问题。

在本文看来，我国目前适用衔接制是最合适的，环境公益诉讼与私益诉讼毕竟具有本质的不同，前者旨在维护社会公共利益，而后者的目的却是救济个人的私权利，追求二者的融合无疑困难重重，也难以运用于实践。当然，如前文所说，这一模式的运用在实践中还存在许多问题，但这些问题是可以通过制度的构建和程序的规范解决的，下文将对这些具体问题进行研究分析。

2 衔接制下的具体制度构建

2.1 原告主体资格

根据《环境保护法》第58条的规定，在我国有权提起环境公益诉讼的主体只有人民检察院以及符合法律特殊规定的社会组织。环境私益诉讼的原告主体资格则参照一般的民事侵权主体规定。

私益诉讼的原告资格规定自然没有问题，仅仅涉及私人权益的诉讼范围应该限定在利害关系人之间，没有相关厉害关系的个人或组织自然不应具有诉讼主体资格。但环境公益诉讼的原告资格规定却不一定妥当，其对主体范围限制过大，很大程度上导致了环境公益诉讼提起的艰难，不利于环境公共利益的保护。对此，有观点主张放开这些限制，甚至有不少人提出应该允许个人成为公益诉讼的原告，这些考虑有合理之处。但必须认识到，完全放开限制绝对是不可取的，适度的限制很有必要，不然很可能导致滥诉、以公益之名谋私益之实等更不好的现象发生，而且在目前的实践中，个人受到利益诉求不同、诉讼力量薄弱等因素的限制，并不适宜直接成为公益诉讼的原告[4]。

目前更加合理的措施应当是，一方面，增加环境保护行政主管部门作为环境民事公益诉讼的原告主体。我国法律实践已经出现这样的立法倾向，比如《海洋环境保护法》中规定海洋监督管理部门可以向破坏海洋生态并造成国家重大损失的行为责任者主张损害赔偿。鉴于此，完全可以进一步明确规定环境保护行政主管部门有权提起环境民事公益诉讼，环境保护行政主管部门无论是从职能性质还是诉讼能力，都十分适合成为环境民事公益诉讼的原告主体。另一方面，则可以通过修改条文适度放宽对具有原告资格的社会公益组织的限制，比如对五年的年限进行降低，改为两年或三年等。

2.2 诉讼请求权范围

环境民事公益诉讼与私益诉讼在诉讼请求内容上存在竞合，为了协调两诉关系，必须明确二者诉讼请求权的范围，对重合的部分进行明确规定。根据《民法典》第179条的规定，行为人承担民事责任的方式主要有十一大类，结合环境诉讼特点，公益诉讼与私益诉讼的请求权范围应该包涵在停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔礼道歉、赔偿损失这几种之内。

首先明确环境公益诉讼的请求权范围，根据《环境保护法》第58条第3款的要求，公益诉讼原告主体不能提出任何让自己可以获得经济利益的诉求。基于此，对于环境公益诉讼能否提起损害赔偿之诉，在理论界存在较大争议，支持论者认为有损害则可以有赔偿，公益诉讼案件中若出现损害赔偿之诉，法院可以作出公告，通知相关受害者申报权利，这样做也有利于一次性解决纠纷，节约司法资源[5]。反对论者则认为损害赔偿之诉是绝对的私益之诉，而公益诉讼的诉讼请求绝对不能与私益诉讼的诉讼请求相混同，否则极易导致利益冲突[6]。本文赞成反对论者的观点，公益诉讼的目的在于维护公共利益，不应该与私益诉求相混同，一旦出现了利益追求，公益诉讼极有可能变得不再纯粹，从而失去其本来目的。当然，环境的维护与修复需要金钱，但这方面的诉求完全可以通过恢复环境原状之诉来实现，因此，环境公益诉讼的请求权范围可以界定为停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉与恢复原状。

对于环境私益诉讼来说，损害赔偿之诉是当然可以被提起的，但其诉讼请求能否包涵停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉与恢复原状等可能涵盖了公益性质的请求呢？本文认为是可以的，理论界也大多是这样认为的，只是对其性质产生了争议。有学者认为私益诉讼的主体提起的诉讼一旦涵盖了公益性质，客观上维护了公共利益，就被纳入了公益诉讼的范畴[7]，但另有学者认为这种诉讼本质上仍是私益诉讼，其中具有公益性质的请求只是附带的，具有偶然性与不确定性。本文赞成后一种观点，这类诉讼的根本目的在于保护私人权益，只是在这种特定情况下，私权利与公共利益产生了重叠，所以在维护私益的同时顺便维护了公益，但私益诉讼的本质并未改变，当然，一旦公共利益偶然地在这种情况下得到了一些维护，法院也可以作出公告，通知公益诉讼的原告主体，由其自己判断是否还需另外提起公益诉讼。

2.3 诉讼程序的起诉顺位

既然是两诉衔接，就一定会有起诉顺位的冲突，如果不对此作出规定，对二者完全平行处理，极有可能会导致重复举证，浪费司法资源，或是对同一问题作出相互矛盾的判决，有损法院权威，因此很有必要在程序上确定二者的起诉顺序[8]。对于这个问题，理论上存在两种观点，一种是支持环境公益诉讼优先，这种观点认为公益诉讼原告主体的诉讼力量往往高于私益诉讼，先进行公益诉讼，既有利于更好地维护公共利益，也有利于私益诉讼的顺利进行；另一种观点则支持私益诉讼优先，这种观点认为，对私人权益的保护应当优先于对公共利益的维护，而且环境公益诉讼的原告主体可能因为种种原因而没有提起公益诉讼，若规定公益诉讼优先进行，将对私益诉讼主体的权益维护造成阻碍。

综合以上两种观点，本文认为可以规定以公益诉讼优先为原则，私益诉讼优先为例外。环境私益诉讼原告的诉讼力量通常较为薄弱，而在这方面，公益诉讼的原告主体无疑具有较大的优势，公益诉讼在先进行，有利于其后的私益诉讼更顺利的展开。此外，还需要以私益诉讼优先为例外，以保证在公益诉讼原告怠于行使权利的情况下，私人权益的保护不会因此受到影响。基于这一原则，在具体程序上可以规定，若公益诉讼在先提出，正常审理；若私益诉讼在先提出，法院应当作出公告，提醒有关公益诉讼原告主体提起诉讼，并在公益诉讼提起后，先暂缓私益诉讼的受理或是中止私益诉讼的审理，在公益诉讼结束后再予以恢复；但若公益诉讼主体在公告期满后并未提起诉讼，则私益诉讼照常审理。

2.4 在先判决既判力的扩张

既判力是指生效的民事判决对双方当事人和法院所具有的强制约束力，原则上其只作用在诉讼当事人之间，但是在一些相关联的案件之中，会涉及到既判力扩张的问题。针对同一侵权事实分别提起的环境公益诉讼与私益诉讼，自然会涉及到在先判决既判力的扩张问题，必须对其具体的扩张范围进行规定[9]。

根据我国《民事公益诉讼司法解释》第30条的规定，对于环境民事公益诉讼生效裁判认定的事实，针对同一侵权事实提起的环境民事私益诉讼的原被告都不需要再举证证明。该条只对公益诉讼在先判决时的情况进行了规定，却没有规定私益诉讼在先判决要如何处理。

本文认为，若环境民事私益诉讼在先判决，其判决既判力不应当扩张到在后进行的公益诉讼。原因在于，环境民事私益诉讼的被告可能是实力较大的公司、机构，而原告一般只是普通的个人、组织，在诉讼中常常处于弱势地位，其信息获取渠道、财力精力以及诉讼能力往往很难与侵权方相抗衡，并很有可能因此而败诉。与之相比，环境民事公益诉讼的原告主体通常实力更为强大，在这种情况下，如果允许败诉的私益诉讼判决既判力扩张，显然不利于环境公益诉讼的展开，也不利于对公共利益的保障。若是私益诉讼原告胜诉，诉讼实力更甚的公益诉讼原告在诉讼过程中一般只会更顺利，也无需借助判决既判力的影响。因此，无论先进行的私益诉讼中原告胜诉或是败诉，其判决效力都不需要扩张。

而在公益诉讼在先判决的情形下，法律规定其判决既判力可以扩张到私益诉讼，这也是很合理的。公益诉讼的原告因为诉讼实力的优越性比私益诉讼原告更容易搜集证据，证明侵权事实，允许其既判力扩张有利于对私人权利的保护。若是公益诉讼原告胜诉，其判决效力应该扩张及于私益诉讼，但若是公益诉讼原告败诉，则出于保护私主体的目的，公益诉讼判决的效力不直接扩张到私益诉讼，而是允许原告提出异议，以相反证据推翻认定事实，主张自己的权益。

2.5 赔偿顺位

当针对同一侵权行为的环境公益诉讼与私益诉讼都获得胜诉，而被告既需要对私主体进行损害赔偿，又需要为环境修复支付费用，但其财产却不够履行全部赔偿义务的情况下，就会出现公益诉讼与私益诉讼的赔偿顺位问题。对此，理论界存在几种不同的观点，有的认为公共利益大于个人利益，应当是公共利益优先得到满足；有的认为这两种利益都很重要，应该按比例受偿，还有的认为应当优先赔偿私益诉讼判决所产生的赔偿要求。而我国现行法律则是采取的最后一种观点。

根据《环境公益诉讼解释》第31条的规定，在侵害方财产不足时，优先满足私益诉讼原告的赔偿请求。该条规定的主要依据是私权优先原则，私权优先原则属于普遍适用的法律原则，其法理基础在于，民事责任大部分都关涉到被侵权人的生存权问题，特别是对生命权、健康权、身体权损害的救济更是关系到平复伤害、恢复健康的重要利益，当这些利益与社会公共利益发生冲突时，首先保护被侵权人的个人利益，充分体现了法律的人文关怀精神，这样的规定是很合理的。

在环境民事公益诉讼与私益诉讼发生冲突时亦是如此。私益诉讼的原告主体通常势弱，环境侵权行为对其利益与生活影响是巨大的，甚至往往直接关系到其生存权，相比之下，对公益诉讼诉求的达成一般都是长期工程，显然不是那么紧迫。

3 结 语

我国目前对环境民事公益诉讼与私益诉讼的冲突采取双轨制，同一环境侵权行为往往会同时导致公益诉讼与私益诉讼的提起，但对二者的协调机制规定地还不够完善，以致在相关案件中，维权主体还是会遭遇很多困境。以文章开篇提到的渤海湾漏油案为例，在私益诉讼方面，受侵害者维权的过程非常艰难，从2011～2017年，很多渔民向具有管辖权的多地法院提起诉讼，要求相应赔偿，都没有成功。与此同时，公益诉讼的过程也并不顺利，经过多年努力，该案在2015年终于在青岛海事法院得到受理。

在渤海湾漏油案中，正是缺少了两种诉讼衔接机制的规则适用与具体的程序规范，才使得维权主体的诉讼更加艰难。若能从原告主体资格、诉讼请求范围、起诉顺位、既判力扩张与赔偿顺位等方面构建与完善两种诉讼的衔接制度，一定能使两种诉讼都更加顺利地进行，从而达到保护私人权益与维护社会公益的双重目的。