我国农村地区土壤污染的成因及法律防治

钱 凡,朱 强

(河海大学法学院，南京 211100)

前 言

在我国经济发展中，农业一直占据着重要位置，而土壤又是农业发展的物质前提。伴随着农业和农村经济的不断发展，我国农业的生存环境恶化现象日益显现，农村地区的土壤污染日趋加剧，农村土壤污染防治工作亟待加强。按照2016年5月28日起施行的《土壤污染防治行动计划》(以下简称“土十条”)，“到2020年，土壤污染防治法律法规体系基本建立”。如今，这一目标是否已实现，相关法律法规是否能对造成农村土壤污染的源头或成因产生防治效果，均值得关注。

1 我国农村土壤污染的问题及成因

1.1 定义及特征

土壤污染，是指基于人为原因引发某种物质进入土壤中，进而导致土壤特性改变，威胁公众健康及引发环境污染的现象。其往往呈现出隐蔽性、累积性、难以治理性等特征，主要基于：第一，土壤污染所产生的危害主要是间接的，其需要借助一定的媒介才能作用于人体[1]；第二，土壤污染的形成需要经过长时间污染物的积累，只有积攒至极限，引发土壤内部特性变化，形成土壤污染[2]；第三，土壤自身净化能力有限，简单的切断污染源的手段难以阻止污染的恶化，需要借助物理、化学方法进行污染治理[3]。

1.2 现状

近些年来，土壤污染在农村地区日趋恶化。一方面，农村土壤污染的新类型不断出现。如农村机动车排放的污染物成为新的污染类型[4]。另一方面，土壤修复难度逐渐加大，普通的物理置换、种植植被等方式很难取得实质成效，唯有通过土壤中培养微生物的方法才能够清除土壤中含有的污染元素，其修复难度可见一斑[5]。

1.3 成因

从污染的现状可看出，农村土壤污染正不断恶化，若想更好的解决农村土壤污染问题，必须先探究土壤污染的成因。造成我国农村地区土壤污染的成因有很多，可从客观与主观两大方面因素来看：

1.3.1 客观因素

客观因素主要是不合理的生产活动，这里主要是指工业与农业两大生产活动。

首先，关于工业生产活动。工业生产活动中最常见的就是三废问题，为了拓宽农村的就业门路，提高农村居民收入，促进农村经济的发展，乡镇企业在改革开放的新形势下应运而生。乡镇企业在给农村经济带来飞速发展的同时，也给农村的土壤环境造成了损害。由于乡镇企业自身的局限性，乡镇企业无法对其产生的污染物进行及时有效的处理，导致所产生的废气、废水、固体废物当中的有毒物质直接排入农田和沟渠，故此农村土壤遭受到严重污染[6]。以湖南省郴州市为例，2000年郴州市苏仙区邓家塘村发生了一起严重的砷污染事件，造成了部分村民不同程度地发生砷污染急性中毒和亚急性中毒，相继有380名村民住院治疗，甚至有两名村民死亡。后经调查发现，是由于离村庄不远的砷制品厂违法排污所致。其所排放的污水进入到农田，导致了土壤不同程度的遭受污染，无法再进行种植，在其两年后的时间里，村民都不敢下田，造成的经济损失达84.7万元[7]。另外，伴随着城市高污染企业向农村的迁移，农村土壤所遭受的污染不容忽视，农村的环境质量也逐渐下降，这些高污染企业所排放污染物质进入土壤之后，经过食物链的传递进而威胁到广大农民的身体健康。

其次，关于农业生产活动。作为农业科学技术发展的产物，化肥、农药和农膜在提高农作物产量的同时，也给农村地区的土壤造成了污染。

关于我国化肥的使用，据统计局公布的数据，仅2019年第四季度化肥销售量就达到了5 383.2万t[8]。近几年，虽然大力推进了有机肥，但我国化肥每亩使用量仍然远远超过世界的平均水平。从生态环境部公布的土地状况来看，尽管化肥利用率每年逐步增长，但是其利用率仍然较低，如今仅为37.8%[9]。而化肥中含有重金属元素，若使用时间久了，必然导致土壤中的重金属含量超标，一旦达到警戒值，就会造成土壤污染，最直接的后果就是导致粮食的减产，例如2013年江西省安福县就曾发生毒化肥坑农事件，使得全县6 000亩早稻苗枯萎或死亡[10]；2017年河南省宝应县也发生了毒化肥事件，村民购买毒化肥并将其用于冬麦种植中，小麦出苗后全都发黄枯死，最终导致颗粒无收[11]。

除此之外，为了更好的保障农作物的生长，避免农作物遭受病虫害威胁，农药被大规模地投入使用，农药经过雨水冲刷，渗透到土壤当中，日积月累，最终导致土壤污染的形成。从生态环境部公布的近几年农药利用率来看，虽然在逐年提高，如今已达到38.8%[12]，但因农药不合理使用而引起的土壤污染事件仍然存在，例如2013年山东潍坊的毒生姜事件，在明知“神农丹”为剧毒农药的情况下，案件的三名被告人仍然购买并用于生姜种植，致使农药有毒部分渗透至生姜及土壤中，对人体健康和土壤都造成了危害[13]。

还需要注意的是，农膜的大面积使用也是造成农村土壤污染的原因之一。

表1所列地区是2018年我国农膜使用量最多的十个地区[14]，2018年我国农膜使用总量达到约250万t[15]。我国一共有34个省级行政区，结合表1数据，通过计算可得山东、新疆、甘肃、河南以及四川五个地区农膜使用量约占了全国的40%。农膜的使用，在一定程度上增加了农作物的产量，但是农膜在自然状态下不易降解，土壤中农膜完全消耗至少需要上百年的时间，进而会损害土壤质量。

表1 我国部分地区农膜使用量Tab.1 Amount of agricultural film used in some areas of my country

1.3.2 主观因素

造成农村土壤污染的主观因素主要是农村地区大多数群众的环境保护意识淡薄。大多数农民尚未认识到化肥、农药、农膜等过多使用的危害。另外，由于我国大部分农村地区尚未对生活垃圾的倾倒设立固定的投放地点和建立农村生活垃圾的专门清理体制，生活垃圾胡乱倾倒的现象非常普遍，而且相关政府对此也没有进行相关的管理，因此，随着时间的累积和雨水的冲洗，垃圾中大量的不可降解的有害物质最终流入到了土壤当中，从而对土壤造成了污染。

2 我国农村土壤污染法律防治的现状及缺陷

作为主要工具和依托，法律在污染防治中至关重要。因此，“土十条”提出了“推进土壤污染防治立法，建立健全法规标准体系”的硬任务。目前，在农村土壤污染防治领域，我国已基本建成了以《中华人民共和国土壤污染防治法》为核心，相关配套较为完备的法律法规体系。

2.1 我国现行法律体系

2.1.1 《中华人民共和国土壤污染防治法》

土壤是维护经济发展的物质基础，它不仅与人们的健康息息相关，而且也关乎到我国小康社会的全面建成[16]。习近平主席就土壤污染防治的重要性先后发表了20多次谈话。

为防治土壤污染，我国首次制定了专门的法律，即《中华人民共和国土壤污染防治法》。该法规定了六大基本原则，在“污染者担责”基本原则的基础上，新颖性地又划分了土壤污染责任人、土地使用权人与地方政府三大类责任主体。针对土壤污染责任人这一大类，该法又详细列举了八种明确的责任主体[17]。该法还提出了“风险管控”这一概念，为土壤防治工作指明了方向—由质量管理变为风险管控[18]。另外，为了保证污染防治工作的顺利展开，该法还为此设立了土壤污染防治基金。

2.1.2 配套法律法规

为了土壤污染防治基金的使用，《土壤污染防治基金管理办法》应运而生，就基金的使用，其规定：基金主要用于农用地的土壤污染防治，以及当土壤污染责任无人承担时的土壤污染风险管控和修复，还有政府规定的其他事项。

另外，根据中央决定部署，对照“土十条”在农村土壤污染防治方面的具体要求，2017年2月8日国务院第164次常务会议修订通过了《农药管理条例》；2017年9月25日环境保护部、农业部公布了《农用地土壤环境管理办法(试行)》；2020年7月3日农业农村部、工业和信息化部、生态环境部、市场监督管理总局公布了《农用薄膜管理办法》；2020年8月27日农业农村部、生态环境部公布了《农药包装废弃物回收处理管理办法》。

2.1.3 相关领域的法律法规

作为根本大法，《中华人民共和国宪法》规定，国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。关于农村土壤污染的防治，虽然其规定比较笼统，但是也给农村地区土壤污染的防治提供了指导。

在其他领域，如污染防治、城乡规划、土地管理、农产品质量安全相关法律法规，都有与土壤污染防治有关的规定。《中华人民共和国环境保护法(2014年修订)》在其第32、33条中指出，国家应加强对土壤的保护，另外，针对农村地区的土壤污染，指出应加强对其污染源的预警。针对农村地区农民土壤保护意识淡薄、不合理使用农药化肥等现象，《环保法》也作了相关规定，如禁止将不符合标准的废弃物排入农田，要科学合理的使用农业投入品，科学处置农用薄膜。在进行畜牧养殖时，不得将粪便、污水随意排放。除此之外，县级人民政府负责组织农村生活废弃物的处置工作。

再如，《农业法》中规定，对可能会造成农村土壤的种子、肥料、农药等实行登记或许可制度，禁止使用不符合标准的农药；《固体废物污染环境防治法》中规定，从事畜牧养殖的应科学合理处理粪便，防治土壤污染，国家要鼓励研究可降解的农用薄膜，合理处置城乡生活垃圾；《基本农田保护条例》在其第二十五条也规定，从事农业生产时所使用的肥料应符合国家标准。

2.2 我国法律防治的缺陷

如今，《土壤污染防治法》虽已经在全国范围内正式实施，并且为进一步将农村土壤污染防治落实到实处，各地区也相应地出台了配套的法律法规，但是我们也需要认识到一点，农村地区的土壤污染防治起步相对较晚，在防治的具体工作中，对照土壤污染出现的成因，仍然存在亟需补足的短板。

2.2.1 该法的溯及力不明确

《土壤污染防治法》目前来讲，虽然对土壤污染从整体上作了全方位的规定，也创设了许多新的亮点，但是从长远的角度来看，法的溯及力问题仍然存在有待完善的地方。《土壤污染防治法》的溯及力问题，是指过去活动所引发的污染问题，污染行为与结果均发生在法律实施前，但其污染状态却一直延续至法律实施后，那么该法生效前该污染行为的相关责任者是否该为此承担责任？例如在常州“毒地”案中，三位被告企业未处理好被污染地块的修复工作，致使后迁入该地块的外国语学校学生健康状况出现问题，就担责问题，三位被告提出应由政府担责，理由是被污染地块已归国有，并且搬迁时也已明确修复责任由受让人承担修复责任，他们当时的生产活动也符合当时环境标准[19]。

这种历史污染问题在农村地区的土壤污染防治工作这块尤为显现。我国部分农村地区土壤本身就存在问题，这些问题都是源于原先建立在此的工厂所造成的，如今虽然工厂已经迁移甚至消失，但是对农村地区所造成的污染依旧存在，那么针对这个问题，是否需要追究前污染者的责任？如果追责，与后期农民自身所造成的土壤污染，两者具体的追责标准又如何界定？关于这一部分，结合全文，新法是默认溯及既往的。而根据法的适用，法律规定模糊时,做不溯及推定[20]。这样的规定，将会损害后期承担该污染责任的行为的利益。

2.2.2 农村土壤污染防治基金存在滥用现象

防治是解决农村地区土壤污染的最有效的方法。由于农村地区经济较为落后，关于治理土壤污染，无论是在技术、人才还是资金上都存在困难，为了更好地解决农村土壤污染问题，国家为此建立了土壤污染防治专项基金。为规范土壤污染防治基金的资金筹集、管理和使用，实现基金宗旨，根据《土壤污染防治法》等相关法律法规，财政部、生态环境部等部门联合制定了《土壤污染防治基金管理办法》，但是规定的较为笼统，加之农村地区相关技术及法律人才的缺乏，因此在农村地区具体的防治过程中执行起来较为困难，资金滥用现象比较普遍。

2.2.3 农民环保意识淡薄

尽管近年来，随着农村土壤污染程度的恶化，为改善村民生活环境，乡镇府对村民的生活垃圾实行了集中处理，但是受教育水平的限制，人们仍旧未完全养成保护土壤环境的习惯，农膜，化肥农药大量使用的现象依旧存在，农民的环保意识仍有待加强。另外，农村地区的高污染企业为追求自身利益的最大化，仍旧将工业废水排放至农田，致使农田大量污染。《土壤污染防治法》虽已实施一年多，但是农村地区人民大多对此仍旧一无所知，政府在法律宣传上尚未到位，因此农村地区土壤污染问题仍然较为突出。

3 完善我国农村土壤污染防治的法律建议

3.1 明确《土壤污染防治法》具有溯及力

关于法的溯及力，根据我国《立法法》相关规定，若该法是为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益，则该法具有溯及力。因此明确《土壤污染防治法》具有溯及力，首先需要确定该法的立法是否符合《立法法》中溯及力的例外规定。而《土壤污染防治法》所能增强的公共利益，远远超过了以往法律体系下污染者所能获得的私益以及对法律稳定性所造成的消极结果。《土壤污染防治法》若具有溯及力，历史污染所遗留的问题则能够被妥善解决，否则大量的历史污染者均不需承担责任，并且若历史污染状态若一直持续到新法实施之后，那么后来的污染者在承担责任时就会承担原先污染者与自身的两份责任，损害了后来污染者的利益。

在我国农村地区，历史遗留所带来的土壤污染非常普遍，以往为了保护城市环境，高污染企业大量迁移至农村地区，由于土壤污染的修复需要很长一段时间，三废问题所造成的土壤污染至今存在，潜在的污染者与地方政府可能会承担最终的兜底责任。

3.2 完善土壤污染防治基金法律制度

目前，我国土壤污染防治基金主要有污染者付费和财政拨款两方面构成。政府虽然不是土壤污染的直接责任人，但是政府作为管理者，在承担环境保护方面理应首当其冲，政府前期对环境保护的忽视，导致农村地区的土壤污染逐渐恶化，农民的农业生产受到影响，甚至影响到农业经济的发展，从而导致政府的公信力被降低。为了保障政府的公信力，政府有义务出资支持防治工作。但关于防治基金的专项使用，我国目前仅有一部法律，并且多为笼统性规定，而我国各省农村地区土壤污染情况参差不齐，基金难以具体落实。因此，各地区应结合本地区的具体情况，再细化基金管理办法。此外，为保障基金的落实，还可以配套的增加相应的监管机制，一旦发现基金被滥用，需要追求其相关人的责任[21]。例如，河南省就防治工作中出现的监管、各组织责任等问题，拟制定了《河南省土壤污染防治条例(草案)》，明确规定政府负总责，其余相关部门根据自己具体部门职责担责，另外，还明确了农村各基层组织责任[22]。

3.3 增强农民土壤环境保护意识

近年来，政府虽然逐渐重视对农村土壤环境的保护，并且相应地出台了许多配套设施，如设立集中垃圾处理点，但是村民对土壤环境的保护意识仍有待提高，甚至村民对土壤污染的危害一无所知。因此，需要加强对土壤保护的宣传教育工作迫在眉睫。宣传土壤环境保护，可以借助报纸、电视、广播等传统媒介，还可以借助微信、微博、各种短视频平台来进行宣传。另外，还可以将土壤环境保护编排成短话剧，在农村地区进行演出，这样可以更有效更形象的加深村民的环保意识。除此之外，对于农村地区各乡镇府相关人员也应进行土壤保护思想的教育，因为他们是农村地区各工作的组织者和落实者，需要起到领导的带头作用。在农村土壤污染的防治过程中，他们需要严格遵守法律法规，带头执法、守法，运用自己的知识帮助农民理解土壤污染的相关法律，推动村民参与土壤保护的积极性。

4 结 语

土壤无论是之于我国农民的生存发展，还是之于我国农业经济，都起到无可替代的作用。现而今，尽管有专门的法律可以处理土壤污染问题，但是土壤污染法律防治工作仍有待完善，尤其是针对土壤污染更为严重的农村地区，法律防治工作不可懈怠。据此，政府可以开展各种形式的土壤污染普法教育，增强广大农村地区人民的土壤保护意识。与此同时，还需要对《土壤污染防治法》作更进一步的完善，针对尚存在模糊的规定，应作具体地释义，努力改善农村地区的土壤环境，让中国梦在农村地区绽放美丽的花朵。