论我国环境民事公益诉讼的举证责任分配

□ 南宁 谢思远

（作者单位：广西大学法学院）

现如今，随着我国社会经济的迅速发展，环境问题也逐渐凸显，大气污染、水污染事件频发，严重影响了社会公众的生存和发展。2012年《民事诉讼法》的修订正式确立了我国的环境民事公益诉讼制度，随着相关立法、司法解释的陆续修订和出台，我国的环境民事公益诉讼制度得到了较快发展，大量环境民事公益诉讼案件涌现。但通过对这些案件的跟踪研究发现，环境民事公益诉讼案件的审结率较低，举证责任分配的不适当和模糊性成为其中的重要原因。因此，对环境民事公益诉讼举证责任分配问题展开研究是十分必要的。

一、我国环境民事公益诉讼举证责任分配概述

境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》在举证责任分配上对《侵权责任法》进行了细化，使环境侵权责任纠纷案件的举证责任倒置规则更为明确和具体。值得注意的是，《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》在第一条中明确规定该解释的制定依据为《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国侵权责任法》、《中华人民共和国环境保护法》等法律的规定，而在《民事诉讼法》和《环境保护法》中并未就原被告双方的举证责任作出规定。因此，可以推出关于环境民事公益诉讼的举证责任适用《侵权责任法》的相关规定，即同环境污染侵权纠纷案件一样适用举证责任倒置的规则，包括近年出台的《最高人民法院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》、《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》等司法解释也作了同样的规定。

二、对现有环境民事公益诉讼举证责任分配的思考

举证责任，又称“举证的必要”，是指民事诉讼当事人对其提出的主张中须确认的事实依法负有的提出证据的义务。我国《民事诉讼法》第64条确立了“谁主张，谁举证”的一般举证责任分配规则，若不能 举 证则应承担不利的法律后果。但作为例外，立法者出于对证据距离、当事人举证能力的强弱等方面的考量规定了证据责任的转换制度，即举证责任倒置，作为举证责任分配制度的特殊规则。同时，由于举证责任的分配对于案件结果的认定具有至关重要的作用，举证责任的减轻或转移直接关乎案件的成败，因此举证责任倒置的情形通常由法律进行明文规定。2010年《侵权责任法》第66条首次以立法形式明确规定了环境污染侵权纠纷案件适用举证责任倒置规则，后《最高人民法院关于审理环

上文中提到，现有的环境民事公益诉讼的举证责任分配并未对不同种类的公益诉讼进行区分，而是统一采取举证责任倒置的规则，推定被告行为与环境公益损害之间存在因果关系，由原告先行就损害结果的存在以及被告的行为与损害结果之间具有关联性提出初步证据，被告如无法证明其污染行为与损害结果之间不存在因果关系，则推定因果关系成立，由被告承担相应的法律责任。这种举证责任倒置的举证责任分配方式最早规定于环境侵权责任纠纷案件中，由于在环境侵权诉讼案件中，侵权行为具有间接性，是通过环境或者生态这一介质对被侵权人的权益造成损害，且该类案件的证据具有复杂性、隐蔽性、技术性和偏在性，多数证据掌握在被告或者第三人手中，且环境受害的结果可能会因为生物、化学反应等变化而难以被收集，无论是从证据距离的远近还是当事人举证能力的强弱等方面进行分析，环境侵权诉讼案件的原告都不应承担过重的举证责任。因此，立法者在经过衡量后将环境侵权诉讼案件的举证责任分配为倒置的情形，即由诉讼中距离证据源泉较近，举证能力较强的被告承担较重的举证责任，证明其污染行为与损害结果之间不存在因果关系，以公平分配原被告双方的举证责任，推动诉讼的进行。然而，在环境民事公益诉讼中，行为人的行为直接作用于生态环境、自然资源，侵权行为具有直接性，且无论是检察机关还是法律规定的有关组织作为诉讼中的原告，其对于证据的收集能力均强于环境侵权诉讼案件中的原告，在此情形下，环境民事公益诉讼仍然采用举证责任倒置的责任分配方式开展诉讼活动是否有不妥之处？笔者认为应当从以下几个方面进行分析：①在不同类型的环境民事公益诉讼中双方为证明各自的主张需要提供哪些证据？这些证据收集到什么程度才具有较高的证明力？通常这些证据都需要通过哪些渠道进行收集？获取这些证据会有哪些阻碍？②检察机关和法律规定的有关组织在收集上述证据时是否能力更强？与法律规定的有关组织相比，检察机关是否更容易收集到相关证据？③各种不同类型的环境民事公益诉讼案件适用统一举证责任分配的规则是否是最好的法律安排？

首先讨论第一个问题。由本文第一部分的内容可知，环境民事公益诉讼按不同的区分标准可分为污染环境民事公益诉讼、破坏生态民事公益诉讼或由检察机关提起的环境民事公益诉讼和由法律规定的有关组织提起的环境民事公益诉讼等不同的类型。由于最高人民法院针对海洋自然资源与生态环境损害这一环境侵权类型作了专门的司法解释。因此，在后文中会将其单列为一类环境民事公益诉讼加以讨论。无论是何种类型的环境民事公益诉讼，原告方需要证明的均为被告实行了环境侵权行为，造成了生态环境、自然资源的损害的实际后果，且被告实施的行为与造成损害后果之间存在关联性。要想使自身的主张得到法庭的认可，原告必须使其提供的证据的证明力达到盖然性占优势的标准，而通常这些证据的获取，需要当事人采取实地考察、专业鉴定、请求有关机关单位协助调查取证等手段。除此之外，由于环境污染侵权者大多具有高度的警惕性，而环境污染造成的损害后果通常具有时效性，如果收集证据不及时，则可能会获得不准确的数据资料，甚至会失去收集该资料的机会，从而影响整个案件的诉讼结果。生态环境遭受损害的证据难以获取、环境诉讼中的普通原告，尤其是环境民事私益诉讼中的原告可能因为经济能力有限无法负担一次次高额的环境污染鉴定费用、请求有关机关单位协助调查取证的难度较大以及地方政府保护主义严重，使得环境民事公益诉讼中的原告在收集和调查证据的路上阻力重重，提出法律、司法解释要求的“初步证据”已是筋疲力尽，更不用说若不适用举证责任倒置的规则会产生何种消极后果。而无论是在环境民事私益诉讼还是环境民事公益诉讼中，被告方需要证明的均是自身不承担责任或者减轻责任的情形及其侵权行为与环境损害结果之间不存在因果关系。被告作为被推定的环境损害侵权行为人，其对侵权行为的发生和性质具有深刻的了解，且作为经济能力具有相对优势的一方，其无论是在证据的获取亦或是申请专业鉴定方面都拥有着普通原告11所不具备的优势条件。因此，从这个方面来讲，环境民事公益诉讼中的原告收集证据以证明自身主张的能力与被告方相比处于劣势地位。

接着讨论第二个问题。检察机关，作为国家机关，其在证据收集方面的优势地位自然无需多说，无论是深入到环境污染源头企业中进行实地考察，还是请求有关环境行政机关协助调查取证，检察机关在获取证据的道路上一路亮绿灯。其作为环境民事公益诉讼的原告，拥有的举证能力远强于环境民事私益诉讼和环境民事公益诉讼中的原告，这也是为什么即使在现行的法律及司法解释中已经对由检察机关提起的环境民事公益诉讼中的原告采取举证责任倒置的责任分配原则。最高人民检察院在阐述28号指导性案例指导意义时依然指出，“虽然污染环境侵权案件因果关系适用举证责任倒置原则，但为保证依法准确监督，检察机关仍应充分开展调查核实，查明案件事实。”

最后到第三个问题上。由上述分析可知，环境民事公益诉讼与环境民事私益诉讼存在着不同层面的差别，虽然无论作为哪一类环境民事诉讼的原告，其在收集和提出证据上均面临着不小的挑战，但当由检察机关或由有经验和一定实力基础的有关组织作为环境民事公益诉讼的原告时，其举证能力明显大于环境民事私益诉讼的原告。因此，在该情形下，环境民事公益诉讼中的原告与环境民事私益诉讼的原告承担完全相同的举证责任恐怕有些不妥。这样说并不是否认环境民事公益诉讼的原告适用举证责任倒置的责任分配原则的正当性，而是应当有明确的法律依据对环境民事公益诉讼中原告的举证责任与环境民事私益诉讼中原告的举证责任在遵循举证责任倒置的责任分配原则下根据不同诉讼类型的特点加以细化，以实现更为科学和合理的在举证责任分配原则。在学界，也有人提出由检察机关提起的环境民事公益诉讼案件不应当再适用举证责任倒置的责任分配原则，原因是检察机关在调查和收集证据上不存在相较于被告的明显弱势，因此在此类案件中适用举证责任倒置原则显示公平。此时，两种观点争议的焦点在于检察机关作为环境民事公益诉讼的原告是否具有足够强的调查、搜集和获取证据的能力。笔者认为，虽然检察机关在调查和搜集证据的能力上相较于其他普通原告具有明显的优势，但由于环境民事公益诉讼中的证据具有复杂性、偏在性、隐蔽性、时效性、科技性等特点，检察机关作为环境民事公益诉讼的原告的举证能力和被告相比还是存在一定的差距，且在现行法律体系中并未对环境民事公益诉讼中双方当事人进行证据收集做出明确、具体且具有可操作性的证据收集制度及其操作细则以及制裁后果的情形下，使得即使是具有一定优势能力的检察机关在调查和收集证据上也会面临重重困难。因此，这也是现行法律、司法解释仍然坚持对环境民事公益诉讼案件采取举证责任倒置的原因之一。

综上所述，我国对环境民事公益诉讼案件统一采用举证责任倒置的责任分配原则无论在理论上和实务中都凸显出一定程度的不足，应当预见，今后随着司法实践的不断发展和需要，我国会逐步建立起一套完整、科学的环境民事公益诉讼举证责任规则，实现环境诉讼公益问题的妥善解决，推动我国环境民事公益诉讼不断向前发展。