人大立法坚持“以人民为中心”的理论基础与制度表现

2021-01-26李振宁

湖南行政学院学报 2021年1期

摘要：坚持“以人民为中心”是人大及其常委会行使立法权的基本原则。我国宪法规定的人民主权原则、人民代表大会制度的逻辑内涵以及立法的政治属性等，要求人大立法以人民的意志为中心，以民主立法获得智慧和力量，最终以人民群众的根本利益作为人大立法的根本要求。以人民为中心开展立法活动，要坚持党的领导、人民主体地位、人大主导、民主立法，以人大立法的人民属性为理念和方法，检视和改进立法制度与立法程序。

关键词：以人民为中心;人民民主;人民属性;人民主体;立法程序

中图分类号：D9 文献标志码：A 文章编号：1009-3605（2021）01-0109-12

以人民为中心，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容，是新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一。人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，是人民当家作主的具体体现。立法权是人大及其常委会的基本职权，应牢牢坚持“以人民为中心”的理念，用人民属性来衡量和改进立法工作。

一、人大立法“以人民为中心”的理论基础

（一）人民主权原则的具体表现

我国宪法第二条第1款规定“中华人民共和国的一切权力属于人民。”该条规定了我国人民主权原则。人民主权原则解释了国家权力的来源和归属。历史上还有君权主权、神权主权和政府主权等学说。我国宪法规定的人民主权原则，指的是国家的权力来源于人民，由人民当家作主，国家权力永远属于人民。

人民主权原则并非是口号或宣传语，而是国家、政权、国家机关公权力等的正当性和合法性的来源，也是国家、人民间关系的根本性安排，应该贯穿在国家权力行使的各方面。习近平总书记指出“人民当家作主必须具体地、现实地体现到……国家机关各个方面、各个层级的工作上来”。

国家权力源于人民，立法权也源于人民。立法工作是各级权力机关、行政机关的一项重要工作，必须通过各项制度具体地、现实地落实“一切权力属于人民”的理念，要“以人民为中心”，保障人民可以通过立法工作实现当家作主。

（二）实现人民当家作主的制度安排

人民当家作主不是由谁来“为民作主”，而是人民自己作主。[1]我国宪法第二条第2款明确规定，“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”宪法确定了人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度。

人民代表大会制度是我国根本政治制度，是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排，是政治属性、人民属性和法治属性的结合。通过人民代表大会制度，可以牢牢把国家和民族前途命运掌握在人民手中。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，而党的任务是全心全意为人民服务，党来自人民、植根人民、服务人民，党的领导保证依法治国的政治方向和人民属性。植根于人民之中是人民代表大会制度强大生命力和显著优越性的体现，人民是依法治国的主体和力量源泉，人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度，保障人民通过人民代表大会行使国家权力、实现当家作主是人民代表大会制度的作用和使命。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，党的领导、人民当家作主有机统一于法律和依法治国的实践，[2]依法治国方略实践的任务是坚持、保障党的领导和人民当家作主。

十九大报告强调“加强人民当家作主制度保障”。立法权是人大及其常委会的重要职权，立法工作是人大机关的重要工作，是党领导人民治理国家的制度安排之一。人大立法需要将坚持党的领导、坚持人民当家作主落实到立法的全过程和各方面。立法法第五条规定“立法应当体现人民的意志”，法律及其实施要体现人民意志，要求各级人大及其常委会的立法工作“以人民为中心”展开制度设计和规则安排。

（三）政治属性的统一体现

党的十九大报告指出，“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”我国宪法第一条第2款规定“中国共产党领導是中国特色社会主义最本质的特征”，通过宪法根本法的形式表述了党的最高领导地位。

立法工作要坚持党的领导，《全国人大常委会2018年立法工作计划》进一步要求“切实把党的领导贯彻到立法工作全过程和各方面”。全国人大常委会栗战书委员长更是强调“坚持政治属性是立法工作第一属性的定位”[3]。

立法工作的政治属性与人民属性是一致的。习近平总书记指出“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”党的十九大报告指出“中国共产党人的初心和使命，就是为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴。”中国共产党始终代表中国最广大人民的根本利益。立法工作坚持党的领导，就要承继为人民幸福的初心和使命，贯彻为人民生活美好的目标，以人民的利益为重，“以人民为中心”同样可以说是立法工作政治属性的体现。

党的十六大报告指出，“宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的体现”。因此，无论从党的主张、党的初心使命对立法工作要求，还是从人民意志、人民当家作主的角度，立法工作都有较强的人民性，对立法工作政治属性的要求与立法坚持“以人民为中心”的要求是一致的。

二、人大立法“以人民为中心”的价值意蕴

坚持以人民为中心，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容。习近平总书记指出，“坚持人民主体地位，必须坚持法治为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民”。因此立法工作也要在目的、过程、结果等方面坚守人民立场、坚持人民主体地位，体现以人民为中心理念，彰显人民属性。

（一）为了人民，立法工作秉持为人民谋幸福的初心立场

“为了谁”回答的是立场问题，关乎立法工作的目的宗旨。宪法规定我国是人民民主专政的社会主义国家，因此法治必须体现人民当家作主。[4]宪法第二条第2款、第3款规定了人民行使当家作主权利的途径，或者通过人民选举产生的代议制机关代替人民行使权利，或者依照法律规定直接行使民主权利，管理国家和社会事务。[5]因此，法律法规不仅是划分社会各类主体的权利义务关系，更是人民行使民主权利、管理国家社会事务的重要途径。立法工作需要明确其权力来源于人民，其目的在于人民行权。“以人民为中心”立法，要求立法权源之于民、用之于民。

立法工作除了一些法律术语、框架逻辑之外，更重要的是法律为人们规定了生活中的规矩，或者表现为犯罪与惩罚，或者表现为民事主体之间出现了合同纠纷、侵权纠纷后如何切分权利责任，或者表现为城市治理框架下摆摊、开店、设厂的资格，或者表现为弱势群体获得的救助等。法律的公共性要求为社会分配正义，“以人民为中心”要求立法机关和立法工作者始终能秉持人民立场，在精致的条文、严密的程序、融洽的逻辑等法律形式问题之上，更多考虑立法的缘起是社会关切和群众的需求，立法的宗旨是解决问题、实现公平正义，立法权行使的根本是为人民履职、为人民服务。正如彭真同志讲的，“立法时脑子里要有农民、工人，要有十亿人民，要面向他们、为了他们”[6]。

“以人民为中心”，要求立法工作的立场是“以人民为上”，立法从人民意愿、需求、期盼出发，解决群众关心问题，体现人民意志。

（二）依靠人民，立法工作通过社会主义民主获得智慧和力量

习近平总书记指出，“我国社会主义民主是维护人民利益最广泛、最真实、最管用的民主。我们要坚持人民民主，更好把人民智慧和力量凝聚到党和人民事业中来”。在立法层面，为了人民、依靠人民的核心体现就是民主立法。

民主立法凝聚人民意志。法律是人民意志的体现，人民意志的凝聚、共识的形成则需要立法机关、立法工作者深入人民群众，做好调研工作掌握民需，做好解释工作化解民怨，做到人民有所呼、立法有所应，凝聚人民意志和社会共识的最大公约数。

民主立法促进良法制定。立法质量的保证在于尊重和体现客观规律，在于实事求是。而社会科学领域，最大的规律和“事”就在于人民。人民内部之间的利益冲突是立法要解决的问题，人民摸索出来的“土法”“偏方”就是立法应吸收的问题解决措施。

民主立法确保合法正当。立法权力根本上来自于人民，因此最普遍的民主、最彻底的人民主权原则体现应该是“全民立法”，因为全民立法在操作上效率极低，各国普遍采取了代议制立法和授权立法模式。[7]在代议制立法模式下，立法民主和公众参与立法程度的扩大，使立法有了更充分的民意基础，也是立法项目合法性和正当性的保证。

民主立法实现社会善治。立法工作依靠人民，结果会给立法工作更多的“回馈”。民众普遍参与立法，制定法律主体与遵守法律主体“合二为一”，[8]则民众对立法有更多的认同和理解，有利于顺畅执法和全民守法，减少冲突降低成本，依靠人民立法实现善治。

（三）造福人民，立法工作为人民美好生活提供制度供给

习近平总书记指出，“检验我们一切工作的成效，最终都要看人民是否真正得到了实惠，人民生活是否真正得到了改善，人民权益是否真正得到了保障”;“必须把为民造福作为最重要的政绩。我们推动经济社会发展，归根到底是为了不断满足人民群众对美好生活的需要。”坚持人民立场建章立制，依靠人民民主追寻良法善治，立法还应加强制度供给造福人民、保护人民。

在立法制度供给方面，人民对美好生活的需要日益增长，立法要以人民美好生活需要为核心进行制度安排。从解放战争时期《中国土地法大纲》实现耕者有其田，到新中国成立后第一部基本法《婚姻法》实现婚姻自主，到改革开放时期“三资企业法”促进经济大发展，到新时期民事权利集大成的《民法典》的最终完成，再到对人工智能、大数据等高科技领域立法探索等，立法始终在为不同时期人民美好生活需求提供制度供给，持续跟进人民在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求，始终为人民群众的合法权益进行法律法规立改废释工作。《国务院2020年立法工作计划》要求“抓紧制定……满足人民对美好生活新期待必备的制度”。

在立法效果方面，“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题”。立法效果评估应以人民满意程度为中心，检验立法是否切实保障了人民权益、增进了民生福祉。

三、人大立法“以人民为中心”的制度表现

立法工作“以人民为中心”既是理论命题，也具有立法方法论的指导意义;既是社会主义法治的政治和人民立场，也是立法学和宪法、法律的规范要求。对于立法机关和立法工作者而言，贯彻落实“以人民为中心”思想，既寄托着党和人民的意志期盼，又是对章法制度、工作能力、工作方法的考验。

（一）立法坚持党的领导

前述文章已经分析，立法的政治属性与人民属性是统一的，立法工作“以人民为中心”，首先要坚持党对立法工作的领导。党与人民的利益是高度一致的，党的领导要求贯彻群众路线。习近平总书记在党的十九大报告中强调，把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动中，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，依靠人民创造历史伟业。立法坚持党的领导，要求立法同样贯彻群众路线。

立法坚持党的领导，要在立法理念、思路、目的方面以习近平新时代中国特色社会主义思想为遵循，贯彻党的路线方针政策，贯彻以人民为中心的发展思想，在立法工作程序上及时请示汇报，把党的领导融入法律制度，[9]确保立法始终反应党和人民的事业发展要求。

（二）立法主体突出人民、人大代表主体地位

1.充分保障人民、人大代表的立法程序参与

立法权等国家权力属于人民，在“全民立法”不可操作的情况下，则由人民选举产生人大代表代为行使国家权力。按代表法规定，全国人民代表大會和地方各级人民代表大会代表，代表人民的利益和意志，参与行使国家权力。

以法律和地方性法规为例，人大代表是人民代表大会制度的主体，立法工作应围绕人民的主张和人大代表的意见、建议展开，充分保障代表履职。《全国人大常委会2020年度立法工作计划》要求“把代表议案、建议作为编制立法工作计划、起草法律草案、推动改进立法工作的重要依据”。让代表成为立法程序的启动者、立法质量的把关者、立法实施的监督者。[10]

行政机关由权力机关产生，行政法规和政府规章的制定过程也要充分听取人民和人大代表的意见建议。如国务院《行政法规制定程序条例（2017修订）》第十三条规定，行政法规起草部门应当广泛听取公民的意见，涉及减损公民、法人权利或者增加其义务，对社会公众有重要影响等重大利益调整事项的，应当进行论证咨询;《广州市人民政府规章制定办法（2020修订）》第二十七条规定规章送审稿可以根据实际情况征求党代表、人大代表的意见。再如《河北省政府规章制定办法》第四十五条规定人大代表、社会公众意见建议较为集中的政府规章，政府可以组织立法后评估，就是将“是否造福人民”作为立法工作的评判标准。行政立法主体意识到民主立法的重要性，充分重视人民、代表的意见和对人民利益的维护。

常委会要不断加强与代表、群众在立法工作方面的联系。《海南省人民代表大会常务委员会联系省人民代表大会代表办法（2014修订）》第十四条规定省人大常委会组成人员在立法调研活动时，可以走访省人大代表、邀请省人大代表座谈或者参加活动。《全国人大常委会办公厅关于完善人大代表联系人民群众制度的实施意见（2016年）》将人大及其常委会立法工作安排和立法调研等作为人大代表联系人民群众的重要内容。《辽宁省人民代表大会常务委员会关于进一步加强人大代表联系人民群众工作的若干规定》要求健全完善人大代表联系人民群众过程中所收集问题的分级反映、处理、落实、反馈机制。上述文件加强了常委会组成人员联系人大代表、人大代表联系人民群众的机制，畅通民意表达渠道，可以助力在立法工作中汇集民意民智。

2.高度重视代表大会立法项目安排

人民选举产生人大代表，由人大代表选举产生人民代表大会常务委员会组成人员。常务委员会是人民代表大会的常设机关，也承担了更多的立法任务，但从民意的代表范围来看，由“全民立法”到“代表立法”再到“委员立法”，由人民代表大会立法能体现更多代表的集体意志。

人民代表大会立法是民主立法的最高形式。[11]《宪法》第六十二条、第六十七条和《立法法》第七条规定，全国人民代表大会制定“基本法律”，全国人大常委会制定“其他法律”;《北京市制定地方性法规条例（2017修订）》第三条第2款也规定“规定本市‘特别重大事项的地方性法规应当由市人民代表大会通过。”将法律法规按重要程度分为人代会立法和常委会立法，从侧面也说明了由人大代表行权比常委会组成人员行权具有更大的民意代表性，更有决定根本性、重大性立法项目的正当性。

要充分重视大会立法项目的选择，尤其是要重视代表联名或代表团向大会提出的法规案。目前各地人大在代表大会期间直接审议代表提出法规案的立法实践很少，一般都先经过常委会审议后再提交代表大会审议。①

（三）立法格局发挥人大主导作用

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调，“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”。党的十九大报告再次强调，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。《立法法》第五十一条规定，“全国人民代表大会及其常务委员会加强对立法工作的组织协调，发挥在立法工作中的主导作用。”由人大及其常委会在立法工作中发挥主导作用，更有利于实现“以人民为中心”的立法理念。

首先，人大及其常委会是人民行使国家权力的机关。人民授权人大代表通过人民代表大会及其常务委员会行使国家权力，是实现人民当家作主的主要方式。发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，就是要使人民更多的参与国家治理，行使固有的权力。

其次，人大及其常委會是同人民群众保持密切联系的代表机关。依靠人民、根植人民、以人民为中心的基础，是立法工作要尽可能离人民更近，人大及其常委会比行政机关更为接近代表、人民。立法工作中要做到全面、及时、准确地反映人民群众的意见和要求，应通过民意、人民利益而非其他的什么利益来主导立法进程和制度设计方案。

再次，人大及其常委会是意见平衡共识凝聚机关。对于政府而言，人大及其常委会立场相对超脱，可以避免部门利益的牵绊，从国家和人民利益角度出发主导立法，避免因个别意见不一致导致立法进程久拖不决。可以在审议过程中充分听取委员、代表意见，有更充分的立法过程协调不同群体的利益诉求，把关法律议案是否符合人民利益，更好地表达、平衡、调整社会利益。

最后，宪法法律赋予人大及其常委会监督权、立法权、决定权和任免权，“四权”之间互相协作，可以确保人大主导作用落到实处，既可以将人民意志上升为法律法规，又可以通过监督一府一委两院保障人民意志的贯彻。

（四）立法民主确立联系沟通机制

人民群众意愿的表达和听取，应该是贯穿立法全过程的，目前法律法规中规定了一些促进民主立法科学立法的途径，如听证会、立法协商、立法顾问/法治顾问、立法研究基地等，同时还应继续强化立法机关和社会公众沟通机制，建立起专门的民意联系和民意表达反馈机制。

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求“建立基层立法联系点制度”。基层立法联系点具有接地气、察民情、聚民智的“直通车”作用，是保证人民当家作主的有效方式和途径。立法联系点是拓宽社会各方有序参与立法的重要方式。首先联系点的设置应具有广泛性、多样性和代表性，兼顾各类群体、行业等的需求;联系点的组织形态可以灵活安排，可与代表之家、代表联络站结合，发挥代表主体作用;联系点的职责范围广泛，对于法律行政法规草案征求意见、本区域立法规划计划和法规草案意见、立法调研评估、法律法规宣传、立法意见建议归集整理等，都可以通过立法联系点实现;联系点可以采取的与群众联系的手段多样，如交流座谈、实际走访、发放问卷、自媒体网络平台等;立法机关与联系点的沟通交流方式多种，如反馈群众提出的法律意见建议，建立工作台账，邀请参加立法调研、座谈、听证、培训和法规审议旁听，发送法律书籍资料参与法制宣传等。立法联系点在常委会工作机构、人大代表、人民群众之间建立起常态化的沟通桥梁，让基层民众、代表可以制度化地参与国家和区域立法、参与管理国家和社会事务。

北京市在密切与代表、人民联系方面，探索了全国、市、区、乡镇人大代表共同参与的“四级代表联系机制”。《中共北京市委关于新时代加强和改进人大工作的意见（2019年）》规定， “建立市区人大常委会、乡镇人大分级负责，全国、市、区、乡镇人大代表共同参与的四级代表联系机制。”四级代表联系机制是密切常委会与人大代表之间、各级人大代表之间、人大代表与原选取单位或选民以及人民群众之间联系的整体安排，并不专门针对立法，常委会执法检查、监督议案办理等事项也可以利用该机制。四级代表联系机制的本质是以人民为中心，充分汇集和表达民意，是常委会机关密切联系群众、代表履职为民、人民授权代表行权的重要制度安排和实践平台。立法工作也可以借助代表联系机制听取和反应人民群众的要求意见，如北京市居家养老服务条例、机动车停车条例、非物质文化遗产条例、文明行为条例、物业管理条例、医院安全秩序管理规定等曾通过代表联系机制征集法规修改意见。

立法联系点是专门针对立法事项的制度安排，具有专业性、针对性且易操作，立法调研、听证、国家法律草案征求意见等诸多事项都可以利用，有助于立法的科学和民主。四级代表联系机制优势在于行政区域内全体人大代表调动的广泛性，立法工作需要借助该机制展开，一般是影响群体广泛的项目才会启动该机制。

（五）立法全程扩展民众、代表参与

习近平总书记在上海考察时指出，“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主”。十九大报告也要求“扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督”。立法工作以人民为中心，就是要在立法程序全过程坚持民主立法、开门立法，保证人民群众和代表的知情权、参与权、表达权、决策权和监督权，使整个立法过程和各方面尊重民意、汇集民智、凝聚民力、改善民生。

1.立法项目编制启动

立法项目的确定是立法程序的起点。以人民为中心进行立法工作，就是要在立法规划、计划编制和立法项目立项分析时突出人民群众和人大代表的角色作用，要把办理代表议案建议与编制立法规划计划、制定修改法律更紧密地结合起来。

在立法动议方面，《甘肃省地方立法条例（2020修订）》第十五条第3款和《新疆维吾尔自治区人民代表大会及其常务委员会立法条例（2019修正）》第六条第2款都规定公民可以（向常委会）提出制定地方性法规的建议。《河北省地方立法条例（2018修订）》第十一条更是明确了公民可以向人大常委会和政府的有关机构提出立法项目建议，且规定了提出立法建议的截止日期。

在立法规划计划编制方面，很多省级人大及其常委会的“立法条例”都规定要认真研究/广泛征集代表提出的有关议案、建议（如山东省地方立法条例第十二条第2款、重庆市地方立法条例第九条第2款）。甘肃省人大常委会建立了“立法项目库”，人大代表和常委会委员提出的议案、建议是立法项目的主要来源。而围绕“民生保障”（全国人大常委会2020年度立法工作计划）、“坚持和完善统筹城乡的民生保障制度”（国务院2020年立法工作计划）、“保障和改善民生”（北京市十五届人大常委会立法规划）等保障人民分享改革成果的立法项目，一直是各级人大常委会立法规划计划中普遍存在的重要立法项目。

在立项论证方面，《西藏自治区立法条例（2017修订）》第十一条第2款规定立法建议项目的论证可以邀请人大代表参加。

在项目选择结果方面，应多选取民心所向、民意所求、民生所需项目，多选取体现人民美好生活向往的项目，多选取可以解决人民“七有五性”需求难点痛点的项目。

在立法項目计划和论证之初即有人民群众和人大代表的深度参与，立法项目选取也以人民需求为中心，可以确保立法的初始逻辑就是反应人民的意愿，立法旨在解决人民的问题。

2.立法调研论证

调研工作是立法的基础性工作，贯穿了立法项目确定前、立法起草和审议的整个程序。论证阶段调研以明确立法要解决的问题，起草审议阶段调研不断汇集民意民智保证立法针对问题是人民关心的真问题，立法解决问题的制度措施是可行有效的措施，立法的效果促进了全社会的民生福祉。

在调研方法方面，《立法法》要求对列入常委会议程的法律案，应当通过座谈会、论证会、听证会等多种形式听取各方面意见。在信息科技迅速发展的时代，通过自媒体、视频平台、网站等征集社会意见的方式也逐渐普遍，如北京市文明行为立法发起了网上民意调查，“20天时间2200多万人次浏览、140多万人参与提出意见”[12]，比传统调研方式听到更多方面意见，奠定了更深厚的民意基础。

在调研覆盖面方面，应尽可能的调动人大代表和民众的积极性。《河北省地方立法条例（2018修订）》第十八条第2款规定，对于大会审议的法规项目，常委会审议阶段立法调研时可以邀请省人大代表参加。其实无论是大会项目还是常委会项目，都应该以人民为中心、以代表为主体，扩大代表在立法过程中的参与面。如北京市修改生活垃圾管理条例，开展了“万名代表下基层，全民参与修条例”活动，调动12万名各级人大代表深入基层，直接听取24万多市民意见建议，带动代表群众参与立法项目，为条例修改和落地凝聚了社会共识。[13]

3.立法起草、审议

一般而言，立法起草和审议过程相对“封闭”。尤其是政府向人大常委会提出的法律法规案，实践操作多为政府部门牵头起草，起草过程中很少有人大代表参与，一般是在正式的法律法规议案形成前，由政府部门向社会征求意见。整体而言，人大代表的参与程度不高。

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求“健全法律法规规章起草征求人大代表意见制度，增加人大代表列席人大常委会会议人数，更多发挥人大代表参与起草和修改法律作用”，明确了人大代表在立法起草和审议过程中的知情权、参与权和发表意见的权利。

在人大代表知情权方面，《江西省立法条例（2016修正）》第二十一条规定对于大会审议的法规案，常委会应当在会议举行的一个月前将法规草案及其说明发给代表，以保证代表的知情权，并有充足的时间了解法规，更好的履行代表职责。

在人大代表参与起草、审议方面，《甘肃省地方立法条例（2020修订）》第二十三条第2款规定“公民可以向有权提出法规案的机关或者人员，提出法规草案的建议稿”，提出“民版”的法规草案。常委会审议法律法规案时人大代表列席，是立法法和代表法就大会闭会期间人大代表行权的规定要求，是代表的法定权利，常委会应与充分的保障。《山东省地方立法条例》第三十二条第2款就明确规定常委会审议法规案时，“应当”邀请全国人大代表或省人大代表列席。

在发表意见方面，人大代表应当以恰当的方式代表人民利益发声，将人民意愿体现在立法起草和审议阶段;常委会工作机构应该主动就法规草案征求人大代表、基层立法联系点等的意见（如《山东省地方立法条例》第三十九条第4款）。

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