美国铂金斯系列法案新近发展研究

贾 楠

（北京外国语大学国际教育学院，北京100089）

囿于美国的联邦政治体制，美国的职业教育供给体系高度碎片化且较为复杂。根据发生地点和教育提供机构的不同，美国职业教育可分为四种类型：高中职业教育、两年制学院职业教育、工作场所职业教育以及学徒制教育[1]。在职业教育治理框架中，联邦立法在美国职业教育发展中发挥着至关重要的作用。职业教育相关法案的颁布与修订过程在某种程度上反映了职业教育在美国的进化历程[2]。铂金斯系列法案是美国联邦规制职业教育的重要法律。作为美国职业教育联邦立法的重要依托，自1984 年《铂金斯职业与技术教育法案》（简称“铂金斯法案”）出台以来，铂金斯法案经过历次调整，在秉持一贯的职业教育改革理念与法律政策传统的同时，亦根据社会现实进行了相应的调整。了解美国铂金斯系列法案的最新修订及职业教育立法的新动向，对于建立和发展中国本土职业教育法律框架、完善职业教育治理体系具有重要意义。

一、美国铂金斯系列法案的时代背景

美国联邦教育法案的颁布史几乎代表了其联邦财政支持教育的历史。职业教育制度的建构源于对劳动力技能提升的内在市场需求。在法律层面，美国联邦投资支持劳动力发展由来已久，比如1862年颁布《莫雷尔法案》，旨在为“工人阶层”提供农业和机械技能的相关教育并满足大众接受教育的需求，以促进农业、机械工业和军事的发展，从此开启了美国联邦政府通过有序的周期性财政拨款发展教育的制度设置[3]。《莫里尔法案》与后续的《哈奇法案》（Hatch Act）、《史密斯-利弗法案》（Smith-Lever Act）一同构筑了美国联邦规制职业教育发展的法律根基。但这三部法案主要关注的是高等职业教育，对中等职业教育鲜有涉及，直到1917 年《史密斯-休斯法案》（Smith Hughes Act）出台，才最终完成了对美国彼时各级各类职业教育的全方位涵盖。联邦通过法律对职业教育予以财政支持亦始于1917 年的《史密斯-休斯法案》[4]。该法案旨在促进高中职业教育的发展，通过法案拨付款项支持高中职教项目的生成，但效果不彰[1]。

1929 年颁布的《乔治法案》（the George Act）追加了每年100 万的财政投入。1962 年颁布《人力资源与培训法》（The Manpower Development and Training Act of 1962），紧接着在1963 年出台《职业教育法案》（Vocational Education Act 1963），对职业教育项目、研究、培训资助和区域设施等事项进行了法律规定。1968年，《职业教育法案》修订案出台，对已有职业教育项目相关事项进行了修订，并授权成立国家职业教育咨询委员会。1984年的《铂金斯法案Ⅰ》实际上是对《职业教育法案》的重新命名与修改[5]，其出台根植于对经济复兴的追求和教育振兴的战略设想。在随后的几十年中，铂金斯法案经过反复修订与授权，成为美国联邦立法规制职业教育的标志性法律文件。

铂金斯系列法案自1984 年第一次颁布以来至2006 年，共进行了三次再授权，分别发生于1990 年、1998 年和2006 年。1990 年，《铂金斯职业与应用技术教育修正案》（《铂金斯法案Ⅱ》）颁布，铂金斯法案迎来了第一次修订。《铂金斯法案Ⅱ》对1984年的法案进行了部分修改，首次提出了“高科技准备计划”（Techprep），以加强中高职间的连接贯通，在提高州资金使用比例的同时关注少数不利群体参与职业教育的权利。法案亦首次强调了职业教育作为终身学习体系之一部分的重要性，并开始关注中等职业教育与高等职业教育之间的衔接性，以回应当时产业结构调整引发的劳动力市场需求结构重塑的现实。相对于1984年的法案，1990 年的法案有许多改进，最为显著的亮点是提出“高科技准备计划”[6]。该计划是美国教育改革运动中的巨大创新，致力于提供更高标准的职业教育培训项目，在1994年的《学习到工作法案》中被重申和修订。

1998 年，《铂金斯职业与应用技术教育法案》（即《铂金斯法案Ⅲ》）完成了对《铂金斯法案Ⅱ》的再次授权，在继续提高资金使用比例的基础上加强问责和监管。该法案与1998 年颁布的《劳动力投资法案》（Workforce Investment Act）合力为各州形成统一的职业教育治理规划提供了制度框架[2]。

2006 年，《铂金斯职业与技术教育改善法案》（即《铂金斯法案Ⅳ》）正式出台。该法案首次将“职业与技术教育”（vocational and technical education，VTE）更名为“生涯与技术教育”（career and technical education,CTE），进一步加强了问责体系，并首次通过课程设置强调了职业教育与劳动力市场对接的重要性[7]。观察法案文本可以发现，《铂金斯法案Ⅳ》旨在进一步发展中等及高等职业教育，更加注重市场对劳动力的需求。同时，法案主要将关注的重点放在发展能够提供高技能、高工资的学习项目，尤其是为高需求的新兴职业做准备[8]。同时，2006 年法案在联邦资助方面进行了重大变革，在很多方面都执行更加严格的制度标准。

总体上看，从《铂金斯法案Ⅰ》到《铂金斯法案Ⅳ》，历经三次授权修订，除了法律文本规定更加细致严苛之外，修订主要遵循“内外结合”“双管齐下”的逻辑，修订的法案是对先前系列法案在该逻辑线上的延展和加强。

一方面，从外部提升职业教育项目的吸引力，对中等、高等职业教育衔接过渡愈发重视。在加重法案相关着墨的基础上，通过项目动议的频繁创制及更新等方式提升中高职衔接的顺畅性。事实上，联邦层面一直关注职业教育在中等、高等教育机构间的衔接过渡。通观铂金斯系列法案，其一贯注重知识与技术、工作与学习、中学到大学的衔接，在历次修订中素来将中等职业教育与中等后职业教育的衔接贯通作为工作重点。系列法案先后创制了诸多动议和项目，如“从学习到工作计划”（School-to-work）、“学习项目计划”（Program of Study,简称POS）等。其中，除了之前提到的“高科技准备计划”作为一种基本战略，以促进中等和高等教育机构的合作互动，为学生提供更多的发展机会外，法案还提出“准学院项目”（Early College High Schools）、“高级安置课程计划”（Advanced Placement Courses Programs）、“国际文凭课程计划”（International Baccalaureate Programs）等项目[9]，试图在呼应教育实践和社会现实的同时，增加中高职衔接制度的适切性并提高衔接效度。

另一方面，在对内处理联邦与地方适格主体之间的关系中更加注重过程管理与制衡，而非简单地通过拨款的方式购买服务，通过强化管理来弱化客观上联邦与地方间的松散联结。同时，对于各地方适格机构提供的教育服务的质量，法律表达更加指标化、严格化。法案对于资金接受机构的指标要求愈发严苛，法律规制在很多方面都执行越来越严格的制度标准。例如，《铂金斯法案Ⅳ》对学生的培养标准和培养结果的考核有着比之前的法案更加严格的标准和要求，同时也更加注重职业教育学生学术水平的提高。后续法案针对相关指标和资金分配方案等事宜都力图在文本中以更具体、明确的法律表达和数字指标对各方的权利义务加以分配。

虽然《铂金斯法案Ⅳ》在提高项目质量上作出了重大调整和改善，但是在效果上还不尽如人意。鉴于此，作为对社会经济形势和教育内在发展需求的回应，美国政府加快了铂金斯法案的修订进程，于2016年提出了对铂金斯法案重新授权的修改提案。2018年，特朗普政府颁布《加强21 世纪的职业与技术教育法》（Strengthening Career and Technical Education for the 21st Century Act，即《铂金斯法案Ⅴ》），于2019年正式生效。这对于美国职业教育改革布局及立法来说具有里程碑意义。

秉承铂金斯系列法案的修订传统，新出台的《铂金斯法案Ⅴ》是对先前法案逻辑线上的延展和加强。对外通过衔接协议的升级以及职业教育项目的更新等手段进一步提升职业教育项目对公众的吸引力；对内通过加强过程管理进一步绑定联邦资金与地方适格机构的链接，以加强职业教育项目设计与参与、强化项目质量控制以及明确资金使用与问责为抓手，内外结合、双管齐下地提升法案对职业教育的规制效力。

二、《铂金斯法案Ⅴ》主要修订内容

以《铂金斯法案Ⅳ》文本为参照，《铂金斯法案Ⅴ》前后共有47 处修改，其中包括9 处删减和5 处条款顺序上的变化。从文本上看，法条的修订主要涉及：对一般性规定的修订；对既有法律概念的修订；对提出新概念名称的确立和解释；禁止条款的修订；财政资助总体架构及层级设定；州及地方财政资助金额计算公式条款设定；州及地方资金使用条款修订；问责及改善条款修订；州及地方计划书提交事项条款修订等[8]。总体上，法案的修订主要体现在三大方面：职业教育项目设计与参与、项目质量控制以及资金使用与问责（见表1）。法案以衔接协议为核心强化中等、高等职业教育衔接，多途径加强项目质量控制，明确资金使用方案并加强监管问责。新法案回应社会需求的变化，更加注重职业教育项目的吸引力，采用更科学的资金拨付与使用法案，并进一步秉持和强化大职业教育观的理念。

表1 《铂金斯法案Ⅴ》主要修订内容总结

（一）双管齐下：以“衔接协议”为核心的衔接制度设计

一直以来，中高职之间的断裂以及职业教育与正统教育间的区隔是美国职业教育乏人问津的重要原因之一。为了进一步提高职业教育项目的吸引力，新修订的法案双管齐下：一方面，多措施并举加强中等和中等后职业教育的相互贯通与紧密衔接，通过上升路径的供给加强职业教育与普通教育及外围市场的衔接融合；另一方面，丰富教育项目种类，提供多项政策设定、辅助性措施及替代性方案。

如何完成中职与高职间的顺畅对接，成为新法案的政策应对重点，这也符合美国联邦政府提出的职业教育宗旨，即“通过学术与技术、工作与学习的结合为学生提供学业和职业的双重准备”[10]。中高职间的学分转换及接纳是否顺畅是中高职间有效衔接的重要方面。为此，法案主要通过“衔接协议”的机制设定来辅助实现中高职间的衔接融通。具体而言，衔接协议是一种在中学教育机构和中学后教育机构之间订立的、经由州批准的书面承诺，最终目的是在不同机构间实现学分转移，为学生提供有效的技术培训，帮助其顺利获得学位及证书①。法案针对衔接协议政策设计的修改主要有：首先，研发衔接协议模板并将其向地方推广，通过签订谅解备忘录的形式支持地方学校及教育机构，助力职业教育中学教育与中学后教育的有效衔接；其次，通过规定强调中高职间教学及培训内容的有效衔接，禁止内容的变相重复；再次，强调各州内部要首先实现地区间的融通链接，以步步为营为策略，先努力实现各州内部的融通，然后再对州与州之间的顺畅转换徐徐图之。

同时，以衔接协议为核心，新法案还提供多种辅助性项目政策设定。一方面延续铂金斯系列法案的政策传统，继续通过“学分转换计划”、副学位项目、“准学院项目”的政策设定②，加强职业教育与传统教育的融合。另一方面，新法案开始关注学徒制的再次发展，不仅提出“学徒准备计划”（pre-apprenticeship），还主张要为参加学徒制的学生提供获得高等教育学分的机会，试图为职业教育项目学习者从学校走向劳动力市场做准备。同时，新法案并不局限于联邦层面针对相关项目的政策设计。除了联邦法案提供的已有项目之外，各州对于项目的设计与开展拥有较大程度的自主空间，可自行开发符合本州实际情况的过渡项目或教育水平提升项目。对于所有有助于实现中高职衔接和学生发展的项目，法案都尽可能地予以支持。

（二）稳抓核心：多途径加强项目质量控制

对于项目质量的控制，新法案主要从职业教育项目计划供给、组织机构保障、项目质量评估与监控三个方面进行规制。

第一，新旧结合的职业教育项目计划供给。新法案通过多种措施对项目质量进行全方位的监控。其中，“学习项目计划”和“职业路径”（Career Pathway）是新法案的两项重要政策设定，前者为铂金斯系列法案的继承演变，后者是在最新的《劳动力创新与机会法案》（Workforce Innovation and Opportunity Act, WIOA）的基础上提出的，旨在加强教育项目质量控制、提升项目效果的政策设定。

“学习项目计划”（POS）作为法案的特别项目计划，是法案在致力于项目质量提高过程中的重要政策措施。严格来说它是《铂金斯法案Ⅳ》的一项政策名称，该政策设定在《铂金斯法案Ⅴ》中得以延续和加强。其政策目标是促使各州在已有批准项目（铂金斯1998 授权项目）的基础上，提供更高标准的职业教育培训项目③。POS 脱模于“高科技准备计划”, 是在后者运行出现诸多问题后的一项改良和尝试。根据计划，在中学及中学后层面，各州必须提供至少一个生涯与技术教育相关计划（也就是至少一项POS）。引入POS之后，《铂金斯法案Ⅴ》给予各州一定的选择权，可以选择将原本获得的“高科技准备计划”资金并入总资金中，也可以继续运行原计划项目，但必须符合法案制定的相关标准且必须完成开发至少一项POS 的工作指标。POS 涵盖职业教育的各项关键指标：学术标准、职业技能、中学教育与中学后教育的衔接和普遍承认的文凭。任何一项由州举办的生涯与技术教育项目都必须达到相关指标要求,包含能够同时培养高标准知识和技能、内容层阶递进的课程体系；尽可能提供学生获得学历文凭、业界认可技能证书的通道，为学生提供学业、职业双重准备[8]。

WIOA 详细规定了“职业路径”的政策理念与其具体含义。“职业路径”特指一系列高水平、高质量的教育培训活动以及其他政府和相关机构提供的教育培训服务。对于相关教育培训活动的开展，法案有一系列的规定，例如在第3 条第7 款中要求相关教育活动必须符合行业技能要求，组织教育、培训等服务以满足个人的特殊需求，加速教育和职业发展，帮助个体进入具体职业或职业群。新的铂金斯法案与同等位阶的WIOA 紧密互动，在后者的基础上提供了职业教育项目运行质量控制的相关规定。在WIOA规定的七项关于“职业路径”的内容要求中，有将近50%的内容均明确强调要通过“职业路径”的政策设定来帮助实现个人教育和培训目标，为学习者准备全方位的中等和高等教育项目，包括《学徒制法案》中规定的学徒制相关项目的提供④。新法案为学习者接受高质量的职业教育，在教育体系内部的纵向发展，以及在教育与职业市场的顺利过渡提供便利和服务，实现个体在学业和职业路径上的双重发展。

第二，层层递进的组织机构保障。根据法案规定，美国生涯与技术教育组织机构保障主要有宏观、中观和微观三个层面。宏观层面主要指联邦国家层面的机构，如国务秘书（生涯与技术教育开展的重要义务主体），教育部，职业、技术与成人教育办公室等。中观层面主要指各州及相关机构，例如弗吉尼亚州为了生涯与技术教育的开展专门建立的“教育董事会”，为青少年等学习者的权利保障提供支持⑤。微观层面主要指地方教育机构及作为第三社会的相关社会组织实体，例如在美国很普遍的一种组织形式——“职业与技术学生会”（Career and Technical Student Organization），又如在职业教育领域十分活跃的美国未来农业家协会（Future Farmers of America）、美国未来商业精英协会（Future Business Leaders of America）、未来教育家协会（Future Educators Association）等。同时，新法案还试图通过加强地方层面各利益相关方的合作伙伴关系来提高教育质量，规定要求各州采取措施支持当地教育机构之间的合作伙伴关系，如高等教育、成人教育机构，以及其他实体如雇主、劳工组织、中介机构、家长和社区之间的合作伙伴关系，提供学术知识与职业技术技能融合的“全课程”，以使项目的教育内容达到国家学术标准⑥。可见，组织保障从微观、中观、宏观三个层面同时进行搭建，为生涯与技术教育的项目运行提供组织依托。

第三，及时有效的质量评估与监控。质量评估与监控是项目质量保障的重要环节，也是最后一道关卡。为此，法案在制度设计上主要从有效评估、州项目运行计划强制性提交、核心绩效指标等标准体系建立三个方面着手。具体来看，项目评估主要由独立的第三方进行，由其他相关机构协助执行。法案规定，教育部长国务秘书有义务通过独立的第三方对职业教育项目进行考核评估与监督问责。州项目运行计划是对项目运行质量预监控的重要手段，法律对项目计划的内容进行了部分强制性规定，要求计划中必须包含与项目质量保障相关的措施设计。通过计划的强制性提交，联邦对各州的项目运行进行前期质量控制。法案对项目质量设定核心绩效指标和问责标准，对项目质量进行事中和事后的控制。

（三）把握关键：在明确资金使用方案的基础上加强监管问责

面对新的社会经济发展态势及职业教育发展的内在需求，为了扩大各州的自主空间并加强资金的使用力度，新法案提升了各州年度财政可自留资金的比例，由原来的10%提升至15%。同时，各州还可以保留小部分资金用于组织运行职业教育项目相应的行政活动，比例由原来的1%提升至2%⑦。除此之外，为使资金得以最大限度、最有效率的使用，法案对于地方对联邦资金的使用增添了一些新的规定及限制：

首先，明确资金使用重点领域。铂金斯法案对资金的分拨和应用均有相应规定，常规情况下大部分的资金拨付都被用于为学生提供职业生涯引导与学术咨询[9]。新的法案进一步规定了资金使用的重点领域，如规定资金应用于支持生涯和技术教育“双重注册项目”或“准学院项目”。具体包括为符合条件的学生支付学生学费、杂费、书费及其他相关资料费用。同时，规定资金应重点用于校长、教师及机构管理人员的培训和职业发展。

其次，地方资金使用的特殊规则及限制。第一，除有特别规定外，项目资金获得者不得将超过总资金15%的部分用于发展和支持地方中等、高等教育机构在双重注册项目、准学院项目、学徒准备计划等项目。 第二，严格根据法案规定，符合条件的资金接受方必须证明至少50%的总资金用于学生的个人学习费用。第三，除了上述50%的比例限制，符合条件的接受者可以使用不超过40%的资金支付中学教师职业发展培训的学费和相关费用。

再次，加强对学生的资助和扶助⑧。基于对教育公平理念的高度贯彻，铂金斯法案历次修订都对处于弱势地位的特殊学生群体给予特殊关怀，通过资金的使用偏好对弱势群体学生予以支持和帮助。新法案延续并完善了这一做法，作为生涯与技术教育计划的一部分，不仅提出要为特殊群体学生（偏远地区∕少数族裔的学生、残疾学生、贫困学生等）支付学杂费、书费等相关费用，还要预留费用为偏远地区教育机构，特别是任职人数不足的学校（包括农村地区）学生的远程学习或视频会议提供资金支持（包括交通费用）。

三、《铂金斯法案Ⅴ》的特点及启示

总体上看，《铂金斯法案Ⅴ》的核心修改也正是美国职业教育的治理重点，旨在从职业教育举办过程的入口、中间和出口进行全口径控制。其中，提升职业教育项目吸引力是基础，加强项目质量控制是核心，严格资金使用与问责是关键。 法案继续秉持对外提升项目吸引力、对内加强联邦对地方制约的逻辑，并使大职业教育观这一核心理念得以保持的基础上进一步延展和加强，职业教育法律治理更加层次化、内涵化。通过观察法案的最新修订的特点，我们可以在本土资源的基础上进行碎片化的借鉴和片段式的抽取，为我国职业教育制度的构建提供参考和灵感。

其一，纵向上强化联邦对地方的制约关系。在对内处理联邦与地方关系的问题上，新法案的一大亮点体现在对于过程管理的重视和强化，即法案倾向于进一步加强联邦对地方的制约。铂金斯法案作为联邦层面的法律其本质为向地方适格机构提供拨款的法案。鉴于其政治体制，联邦与地方间呈现松散的耦合，铂金斯法案的实施也以联邦拨款购买地方教育服务的方式展开。《铂金斯法案Ⅴ》在重视联邦资金使用效率的同时，更加注重过程管理。即并非简单地依靠市场调节购买教育服务，而是通过购买服务兼过程管理的方式实现法案调节效度的最优。一方面，通过新教育项目创制、系统化的组织机构保障、及时严格的质量评估与监控等手段加强项目质量控制；另一方面，通过增加地方资金使用的特殊规则，更严苛、细致的资金使用要求，州项目计划的强制性提交等手段加强联邦对地方提供教育服务适格机构的监管和问责。铂金斯法案属联邦法案，以政策引导和资金拨付为主要内容，而美国中等职业教育的管理和财政保障责任主要在州层面。因此，法案对于各州职业教育的开展主要起辅助、指引作用。但同时也必须看到，铂金斯法案作为联邦法案虽然无法直击病灶，但也并非隔靴搔痒，法案通过严格资金使用、加强过程管理强化联邦对地方的制约和控制，对各州产生涟漪效应。制度的微调对各州的相关活动都会起到一定的引导、平衡作用，设计精巧、影响深远。

必须强调的是，加强过程管理、强化中央与地方的制约关系是手段，控制项目质量、提升职业教育项目的吸引力才是法案的目标和核心。为此，新法案以“衔接协议”为核心的制度设计具有一定的借鉴价值。促进不同阶段职业教育的衔接是大职业教育观的题中之义，也是提升职业教育自身吸引力的一大利器。因此，我国职业教育法律治理改革应规避封闭化和边缘化的风险，不可将职业教育改革的发展版图置于相对封闭的一隅，将其与主流教育改革隔离开。法律的治理应抓住核心，在中等、高等职业教育衔接制度总体设计上适当增加着墨，保持职业教育体系的灵活性与开放性。

其二，横向上教育法与其他部门法协同运作。职业教育法律治理不局限于教育法一隅，而是更加体系化、立体化，这也正是大职业教育观在法律治理中的体现。隶属教育法域的铂金斯系列法案并非“单兵作战”，而是联合劳动法、社会法等各个法律协同运作，通过规制功能的分化实现非线性中观层面的法律规范组合。其中，隶属教育法域的铂金斯法案与隶属劳动法域、新近颁布的《劳动力创新与机会法案》交叉互动，服务于生涯与技术教育项目运行及学习者权利保护。例如，为保证项目运行质量，《劳动力创新与机会法案》对于本国职业培训的适格提供者有很严格的要求和规定。根据该法案第122 条的规定，所有的适格项目组织机构必须遵守州长在州董事会合议中制定的相关项目标准、考核、信息和程序等要求；并且，铂金斯法案关于“职业路径”的政策理念及其具体含义是由《劳动力创新与机会法案》进行详细规定的。除此之外，其他相关法案还有《国家技术标准法案》（National Skills Standards Act）、《国家公平劳动标准法案》（The Fair Labor Standards Act）等。各部门法相关微观法律规范在内容上相互配合呼应，完整地发挥作用，力图实现张弛有度的调整和有针对性的涵盖。

法律制度的各部门法相关微观法律规范在内容上必须是相互配合和彼此呼应的，否则该法律规范就不完整或不能发挥功用。在大职业教育观的引领下，职业教育不仅包括学校的知识技能传授，亦涉及工作场所的学习活动与工作实践。 我国的职业教育法应跳出部门法的单线思维模式，避免局限于教育法的已有视域，并更加关注如何打破职业教育法、劳动法、社会保险法、侵权责任法等部门法之间的区隔，着力构建各部门法间的协同运作机制，从而形成一个齿轮交错而又严丝合缝的结构，以期实现对职业教育的综合治理。

注释

①S250-3-（4）, Carl D.Perkins Career and Technical Education Improvement Act of 2006（Perkins IV;P.L.109-270）.

②Section 113, Strengthening Career rand Technical Education for the 21st Century Act,H.R.2353.

③Section7（41）, Strengthening Career rand Technical Education for the 21st Century Act,H.R.2353.

④Section 3-（7）,Workforce Innovation and Opportunity Act,H.R.803-6.

⑤Regulations governing Career and Technical Education（Virginia Administrative Code:8VAC20-120）.

⑥Section 124（6）, Strengthening Career rand Technical Education for the 21st Century Act,H.R.2353.

⑦Section 111, Strengthening Career rand Technical Education for the 21st Century Act,H.R.2353.

⑧Section 124（16），Strengthening Career rand Technical Education for the 21st Century Act,H.R.2353.