我国公务员行政伦理失范成因与对策研究

杨思琪

摘 要：随着时代的发展，行政伦理不论是在理论上还是在实践上得到日益广泛的重视，公务员作为掌握公共权力的主体，由于自身与外在原因，容易发生行政伦理失范行为，本文对公务员行政伦理失范行为的成因从公务员自身、行政管理体制、文化环境以及法律体系四个维度进行探讨，并针对其成因提出了一些建议，以其使公务员树立正确的行政价值观，纠正其行政伦理失范行为，以保障公务员行政伦理建设的顺利进行。

关键词：公务员;行政伦理;失范行为;对策研究

我国公务员行政伦理失范问题一直是提高我国行政管理水平促进社会主义现代化建设道路上的一大阻碍。2020年5月25日，在十三届全国人大三次会议第二次全体会议中，最高法汇报了2019年“审结贪污贿赂、渎职等案件2.5万件2.9万人，其中被告人原为中管干部的27人”。这一组数据揭露了我国公务员伦理失范问题的严重性：案件数量大、涉案人员多、公务员级别偏高等，这直接造成了政府公共管理能力下降和政府公信力下降等问题。那么，在公务员素质不断提高、政治制度不断完善、法制化程度不断提高的今天，为什么我国公务员伦理失范问题却屡见不鲜甚至常态化呢？由此可见，对其成因和对策的研究具有紧迫性必要性和重要的现实意义。

一、定义

（一）行政伦理

行政伦理又称为“公共行政伦理”，是指调控政府组织及其行政人员行政行为的伦理意识和伦理规范的总称。通常，行政伦理具有强烈的政治性、高度的自律性、较强的他律性、广泛的示范性等特征。行政伦理这一概念起源于西方，近些年，中国学者在学习借鉴西方理论的基础上，结合中国的实际问题不断深入研究，在不同阶段对其做出了具有中国特色的定义：

第一阶段：中国自古以来就有“为政以德”“仁政”“天下为公”等对行政人员应有的职业道德的标准。“道德”本就属于“伦理”的一种体现，而行政作为一种职能，其中所应具备的道德准则也可以简单的看作是一种职业道德，所以有些学者将行政伦理简化為职业道德。

第二阶段：随着研究的不断深入，学者们发现行政的主体不再局限于行政人员这一个体，国家行政机关也属于行政主体之一。所以，行政伦理应有两个层次的定义。第一，从行政人员个体层面来说，行政伦理指行政人员在行政过程中的意识、行为以及规范等的总和;第二，从国家行政机关层面来说，行政伦理指行政体制、行政领导集团以及党政机关在从事各种行政领导、管理、协调、服务等事务中所遵循的政治道德与行政道德的总和。

第三阶段：结合中国的国情，学者们对行政伦理做出了更为系统全面的定义。本质上，行政伦理是政治伦理的一种;内容上，在中国特色社会主义社会的大背景下，其不仅具有社会主义道德，更在向共产主义道德发展;根本准则上，国家行政机关和行政人员的根本出发点都是全心全意为人民服务，坚持权与责的统一;体系上，“行政伦理涵盖了行政理想、行政态度、行政义务、行政技能、行政纪律、行政良心、行政荣誉、行政作风等八个主要范畴” 。

（二）行政伦理失范

行政伦理失范是与行政伦理规范相对的概念，这一观点涉及了行政权力主体的角色定位、行政权力的公共性、公共利益三个重要概念，对此三个概念的综合解读有利于行政伦理失范这一概念的界定。

行政权力主体即公务员，其角色定位应是在党的方针政策领导下依法行使权力，对人民负责，为人民服务，维护并实现公共利益的最大化。

行政权力的公共性，此公共性首先体现在权力的持有者不是属于公务员个人，而是此职位，其次体现在此权力的服务对象为社会公众，最后体现在此权力的维护对象为公共利益。

公共利益，这一概念是与私人利益、行政组织利益相对应的，指社会不同利益主体间的共同利益，这一利益不是个人利益的总和，也不是少数服从多数的利益妥协，公共利益具有共享性和非排他性。

综合上述三个概念的解读，将行政伦理失范定义为：行政权力主体在行政权力运行的过程中，置行政伦理的规范与原则于不顾，放弃或者违背行政权力的公共性，从事非公共的活动，以满足其私利，从而损害公共利益的情况或现实，其本质是公共权力的异化。

二、行政伦理失范表现

行政伦理失范大致可分为政治经济类失范、行政类失范、社会公德类失范三大类。

（一）政治经济类失范

1. 角色错位

一方面，公务员作为一名公共人，是公共利益的维护者，应运用公共权力为公众谋求福利，实现公共利益的最大化。另一方面，根据“经济人假设”，公务员的个人角色决定了其对私人利益的追求。在权力的运行过程中，公务员的双重角色常常发生错位与冲突，不少公务员为了追求私人利益，忽视公共利益，陷入伦理道德困境。

2. 贪污腐败

腐败问题是影响世界行政产出的毒瘤，其表现形式为权力的滥用、权钱交易、公权私用等。近些年，随着我国反腐力度的不断加强，这一现象有所好转，但始终未能根治，究其原因，主要有以下几点：第一，对物质诱惑缺乏抵抗力;第二，失去了为人民服务的本心;第三，在权与责中放大了权却忘记了为人民谋福祉的 责，在公心与私欲中迷失了自我;第四，无视法律与道德的双重底线。

（二）行政类失范

1. 滥用行政权力

这是指行政权力主体在行使行政权力过程中，超越权力边界对他人利益、国家或社会利益造成损害，以满足自身的越权目的行为。一是行使权力的范围过大，在法律制度规定的范围外，过度行使权力;二是行使权力的目的、手段不当，运用公共权力谋求自身利益最大化的实现，在权力行使的过程中不遵循规定的程序;三是行政不作为，一些公务员对于涉及民生的重要问题视而不见，不履行或不认真履行职责，消极怠慢，互相推诿，公务员作为公共权力的拥有者必须在其位、谋其职，这种玩忽职守的行为也是对行政权力的滥用。

2. 不良行政作风

第一，形式主义作风，公务员在履行职责时脱离所处的实际情况，片面追求表面形式，从而使得实际问题得不到解决，如文山会海、大搞“面子工程”、“明星工程”等;第二，官僚主义作风，传统官本位思想使得一些公务员将自己视为人民的主人，将人民赋予的权力看作自己向人民发号施令的手段，严重颠倒了与人民之间的主仆关系;第三，享乐主义作风，表现为行政工作人员在行政工作中以追求物质金钱上的享受作为最高目标与标准，贪图享乐，铺张浪费，大肆挥霍公款经费。

（三）社会公德类

1. 服务意识淡薄

公务员应以全心全意为人民服务为宗旨，以人民的利益作为最高追求，公务员的个人利益应服从和服务于人民利益，做到发展为了人民。而在实际行政活动中，有的公务员因其综合素质不高、成为公务员的出发点不单纯、对自身责任义务的认识不全面等原因导致服务意识淡薄，在处理行政事务时拉官腔、摆官架子、热衷于官职与权力，导致行政效率低下，降低了人民群众对于政府的满意度。

2. 责任意识缺失

有权必有责，公务员拥有公共权力，必然要承担相应的责任，对人民负责。然而，不少公务员在行使手中的权力时，忘记了权力是人民赋予的，人民对其委以重任，是为了实现人民的最大利益而非其个人利益，责任意识缺失，职责履行不到位。同时，有些公务员因个人素质或办事能力等原因导致出现工作失误等问题时，不敢主动承担责任，选择互相推诿或者蒙混过关等愚蠢行为，严重损害了人民利益与人民公仆形象。

三、成因

（一）公务员自身因素

1. 角色的多重性与复杂性

公务员集“自然人”“社会人”“经济人”“公共人”等多种角色于一身，这些不同角色代表着不同的责任、权利义务与伦理道德取向，相互之间容易发生冲突，例如“经济人”角色要求公务员实现个人欲望和需求的满足，“公共人”角色又意味着公务员应追求公共利益的最大化。当个人利益与公共利益发生交叉与冲突时，就会难以避免地出现利益的选择问题，此时，公务员是否能摆正自己的角色就显得至关重要了。

2. 综合素质参差不齐

我国公务员的选拔考试主要是通过行政职业能力测试和申论两个板块的理论知识考核，有利于党和政府选拔出具有较高的文化素养、逻辑思维能力、语言表达能力的人才，但是，在此选拔过程中，因其考核方式的局限性以及人选有针对性的“伪装”等很难判断人选的道德素质、政治觉悟、服务意识等，从而导致一些入选的公务员缺乏责任感与服务意识，个人素质偏低，没有树立正确的职业道德观与价值观，个人私欲战胜了政治意识与公共利益。因而在行政权力的运行过程之中，容易受到金钱和权力驱使，出现伦理失范行为。

（二）体制因素

1. 行政体制改革滞后

目前我国正处于转型时期，而行政体制改革落后于经济体制改革进度，在实践中仍存在诸多弊端：权力过于集中;職责划分不明;机构臃肿庞大;行政效率低下等。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中提出“坚持和完善中国特色社会主义行政体制”的新命题，把中国特色社会主义行政体制列为一个新的制度体系，充分证明了党和政府对行政体制改革的深度重视，同时也反映了我国行政体制改革过程中存在着众多问题，具有进一步改革的必要性和紧迫性。

2. 监督机制缺位

首先，监督主客体关系复杂，监督执行不到位。一方面，很多党政干部既是行政伦理监督的主要对象，同时又承担着具体的监督领导工作，同时，下级人员不敢对其进行监督，因而容易使对领导干部的监督处于空白。另一方面，上级监督对象多、工作量大，受到人、财、物方面限制，对下级人员的监督也难以落到位。缺乏专门、独立的伦理道德监督部门对公务员伦理进行监督，丧失了独立性。最后，目前提倡监督主体多元化，行政人员接受来自行政系统内外监督，但是这些监督主体之间缺乏必要的协调机制，权责划分不够明确，使得监督缺乏合力。

3. 行政伦理评价机制不完善

这包括：一是片面化的行政伦理评价标准，评价主体往往依据自己的主观色彩、亲疏关系做出评价;二是简单化的评价依据，目前对我国公务员进行评价缺乏全面性，常常只依据效果或动机做出单一的评价;三是单一的评价形式，行政伦理评价通常依靠传统习惯、社会舆论与内心信念来进行，然而这三方面又各自存在弱点，难以做出公正客观的评价。

4. 激励机制缺乏

过于强调公务员的“公共人”角色、公仆意识与服务意识，过于拔高公务员的思想高度，提倡牺牲个人利益实现公众利益，忽视了公务员正当利益与要求的满足，对一些表现良好的公务员的激励不足，使其容易造成心理上的失衡，进而通过其他不当手段获取利益。

（三）文化价值观念

1. 传统封建思想

目前，“官本位”、等级制度等落后思想仍广泛存在于公务员之中，在其履职过程中对其角色定位发挥着不容忽视的消极作用，导致部分公务员官僚主义作风盛行、公仆意识淡薄。

2. 社会主义市场经济下的多元价值取向

计划经济时期，国家占有和按计划分配社会资源，个人利益严格服从集体利益和国家利益，且没有明显的利益差距，从而没有明显的利益冲突。随着社会主义市场经济发展，人们在享受精神文化发展的同时，更加注重高物质文化生活，“人民公仆”“全局利益至上”“个人利益第一”“以‘我为核心”“经济利益大于社会效益”等多元价值观充斥，传统较为单一的集体利益至上价值观念受到强烈冲击，人们越来越强调个人利益的满足。这使得一些公务员把追求金钱和权力作为人生目标，导致个人利益侵害了公共利益。

3. 西方不良思想的影响

全球化带来经济飞速发展的同时，也使得世界各国文化、价值观念发生碰撞。近年来，西方资本主义世界中的拜金、享乐、个人主义、机会主义等不良思想日益冲击着我国人民群众尤其是公务员的思想，导致公务员在履职过程中将最大限度的追求个人利益作为出发点，将实现个人利益最大化作为终极目标。这些不良思想已经在无形中渗入了我国公务员的思想中，从而为其日后失范埋下了伏笔，甚至起到了麻痹和“洗脑”作用。

（四）法律法规

1. 行政伦理法律体系不健全

至今我国还没有一部比较成熟的行政伦理方面的法律，尚未形成一个专门的、完整的、权威的法律体系，对一些行政伦理失范行为的惩罚力度不够，同时，缺乏必要的配套措施。

2. 相关法律规定泛化与笼统化

一方面，行政伦理的相关法律法规不够细化、仅从较为宏观的层次进行了规定，导致了行政伦理“真空地带”的存在，产生行政伦理空缺问题。另一方面，公务员行政伦理的相关法律法规未针对道德越线与违法行为作出明确的划分，难以适用于动态的行政组织。

四、对策

（一）注重对公务员的行政伦理培训

我国可设立专门的伦理办公室，由伦理办公室组织与负责对公务员的行政伦理培训，强大师资力量、成立专门的资金投入，保证政府部门在公务员伦理培训上人、财、物的供给。在培训形式上要经常化，将其作为公务员日常管理的一项内容固定下来;在培训方法上要多样化，将理论教育与案例分析、观看录像资料、现场教育等结合起来;在培训内容上，以强化公务员的公共服务价值观为重点，并结合转型期公务员的思想观念与心理状况进行疏导等，从而引导公务员树立与其公共角色相符的行政伦理价值观，提高公务员个人伦理的自主性。

（二）完善行政管理各项机制

1. 健全监督机制

首先，成立专门的行政伦理监督机构。美国设立了伦理办公室，日本也有国家公务员伦理审查会，这些机构都是作为一个专门的、独立的机构对公务员进行监督，当前，我国应设立专门的行政伦理管理与监督机构，其职能一是监督或参与监督公务员伦理法的实施，二是负责全国人大和政协自身的伦理道德建设。在各级政府的人事部门也应成立伦理办公室，具体负责本级政府及辖区范围以内的日常伦理管理和教育培训工作。同时，为充分发挥监督部门的作用，有必要建立健全公务员伦理失范举办制度，在此过程中要注意保护举报人的隐私。其次，强化司法监督，加大司法审查的力度。最后，加强社会监督，发挥公民、大众媒体、非政府组织等群体的监督作用，从而使公务员外部监督与内部监督相结合，发挥巨大的合力作用。

2. 引入公务员行政伦理考核与道德奖惩机制

这要求对公务员在行政活动过程中的伦理道德表现、履行职责情况、工作成绩是否符合“公共人”角色进行全面客观公正的考核与评价，并以此作为对其进行奖惩的依据，因此，第一，要确立全面详细的考核指标;第二，合理利用考核结果，将其与公务员的职业发展挂钩。对于工作成绩突出且遵守行政伦理规范的公务员给予物质和精神上的奖励，相反，加大对违反伦理道德的公务员的惩戒力度。

（三）营造健康的行政伦理文化环境

塑造和培养以公民期待为价值归属的行政文化是当代中国行政伦理发展的本质要求，这要求极力弘扬“以民为本”“公”字当先的行政文化氛围，构建公共利益之上、追求公共精神、表达公共意志、为人民服务的行政伦理文化。第一，继承传统行政文化精髓，汲取其中的“民本”思想、“仁政”思想、“和为贵”思想;第二，重视当代行政文化建设，清除“官本位”思想、“等级制”观念等，尤其是要加强伦理法制建设;第三，推动现代行政文化改革，立足于构建和谐社会，努力建设新型行政文化，深化行政伦理道德建设。

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