后疫情时代“一带一路”建设的挑战及应对策略——以与斯里兰卡合作为例

孔妍

(国家开发银行广西分行，广西 南宁 530022)

斯里兰卡是中国 “一带一路”建设中的重要合作伙伴，近年来，中斯合作取得了丰硕的成果，产生了广泛的国际影响。但与此同时，以美国为首的部分国家为破坏中国与相关发展中国家关系，实现遏制中国国际影响力的目的，捏造、宣传“中国债务陷阱论”，污名化中国“一带一路”倡议，中国与斯里兰卡合作的汉班托塔港项目最早就被作为“中国债务陷阱”的典型案例大肆宣传。本文从中国在与斯里兰卡合作遭受美国污蔑的分析入手，反驳恶意捏造的“中国债务陷阱论”，从学理上降低“一带一路”倡议实施的阻力。进而立足当前疫情实际，阐述疫情对斯里兰卡经济社会发展产生的影响，并基于“一带一路”建设的启示，探讨在后疫情时代与斯里兰卡等发展中国家开展国际合作的策略选择，为中国加强与沿线国家在“一带一路”建设合作提供参考和借鉴。

1 “中国债务陷阱论”——源起及对“一带一路”建设的负面影响

2013年习近平总书记提出“一带一路”倡议并付诸实施以来，我国的对外投资实现快速增长，与斯里兰卡等“一带一路”沿线国家合作取得了重要成绩并产生了广泛的国际影响。但是，出于遏制中国全球影响力的目的，以美国为首的部分国家不遗余力地炒作“中国债务陷阱论”，试图污蔑中国对发展中国家的投资和援助，以损害、污化中国的国际形象。

2017年初，在一篇名为《中国的债务陷阱外交》的文章中，学者Brahma Chellaney指责中国利用经济工具实现地缘政治意图，即中国提倡“一带一路”是有意向战略位置重要的发展中国家提供不可持续的巨额债务，使其掉进精心设计的陷阱，以使中国取得政治和商业上的战略优势[1]。文章以斯里兰卡汉班托塔港为例，声称中斯合作建设的汉班托塔附近的港口和机场不但毫无经济效益，还令斯里兰卡政府背负了大量债务，一旦斯里兰卡政府无法偿还，中国将迫使其出售资产。尽管该文章充满了各种偏见和不实之词，但自文章发表以后，“中国债务陷阱”论调迅速在西方媒体、学术界蔓延开来，对“中国债务陷阱”的例证分析也从斯里兰卡往中亚、东南亚、非洲、东欧等国家不断延伸，甚至出现了包括斯里兰卡在内的10国受害者名单①。同时，也有一些普通民众受到反华舆论的蛊惑，相信或者部分相信了“中国债务陷阱论”。

“中国债务陷阱论”对我国“一带一路”倡议的顺利实施造成多种不利影响，不仅对国家形象造成一定程度损害，加大了中国“走出去”战略的阻力，延缓了相关发展中国家借助使用中国技术、学习借鉴中国模式发展本国经济的步伐。究其原因，“中国债务陷阱论”以其极具煽动性的论调，塑造了中国新殖民主义者的虚拟形象，迎合了部分国家对中国经济实力上升和国际影响力增强的抵制态度，成为部分国家政客抨击中国国际政策的主要武器，成为抵制中国迅速崛起的舆论炸弹。

2 对“中国债务陷阱论”的批判

以“一带一路”建设中在斯里兰卡的建设为例，可以从以下几方面分析“中国债务陷阱论”的虚妄、不实，是对中国国际形象的恶意抹黑。

第一，中国在“一带一路”中为斯里兰卡提供了重要援助，实实在在促进了斯里兰卡经济社会发展。斯里兰卡是首批公开表态支持“一带一路”倡议的国家之一，双方在“一带一路”框架下开展了大量合作。中国对外输出产能，将基础设施建设经验与当地经济社会发展需求紧密结合，为斯里兰卡提供了包括港口、电站、公路、水利设施等重要基础设施建设的援助，为促进斯国经济社会发展、改善民生带来了利好。例如，中国企业承建的普特拉姆燃煤电站建成后承担了斯里兰卡全国超过40%的电力供应，结束了其频繁断电的历史，还显著降低了居民用电价格；科伦坡机场高速公路建成通车后，便利了民众出行，促进斯里兰卡旅游业的发展；莫拉格哈坎达灌溉项目的实施，解决了当地生活用水及农业灌溉等问题，并改善了居民用电条件，带动了农业、渔业发展，被誉为斯里兰卡的“三峡工程”；汉班托塔港交接运营后，2019年前两季度已经完成散杂货吞吐量45万吨，已超过2018年度全年数量。

第二，在斯里兰卡政府债务中，中国贷款规模并不占多数。根据斯里兰卡央行历年披露的数据，2010—2018年斯里兰卡政府存量未偿还债务构成如表1所示。斯里兰卡政府对外债务主要由国际市场主权债券、多边机构贷款、双边国家贷款等组成，其中主权债券及多边机构贷款占多数，2018年达64%；双边贷款中，长期以来日本贷款占比较大。从历史发展来看，中国在斯里兰卡的债权总体呈上升趋势，如2008年中国占比3%，2018年增长至12%，这是由两国合作不断深化所致，而且中国贷款以优惠贷款为主，期限长，利率等同或较同期市场更低[2]。相比每年几千万美元的中国贷款还本，每年斯里兰卡政府需筹集数十亿美元偿还西方投资者手中的主权债券和商业贷款[3]，中国不应被归咎为斯里兰卡政府债务问题的主因。

表1 2010-2018年末斯里兰卡政府存量未偿债务构成

第三，斯里兰卡债务问题的根源在于其自身经济增长动力不足，财政收支运行失调，财政长期入不敷出(如图1所示)。在2009年内战结束后的3年间，斯里兰卡取得了约9%的GDP高增长率；但自2013年起其经济增长呈现疲态，最显著的表现是，GDP增长率从2016年的5%，一路降至2018年的3.21%②。而根据斯央行最新披露数据，2019年GDP增长率为2.3%，创十年新低。与之相对照，同期南亚国家GDP增长率平均值为5.64%，东盟国家平均值为5.68%。正是在此期间，斯里兰卡政府财政收支失衡，债务压力不断累积，政府债务占GDP比重在2013年末为70.82%，到2019年末已经突破86.8%③。从支出方面来看，斯里兰卡自2010年以来，财政收入常年无法负担其政府经常性支出，政府财政持续赤字，必须通过借入债务补充缺口，债务余额逐年累积，每年债务利息支出巨大，导致财政赤字状况也难以得到改善。在财政收入没有好转的情况下，政府经常性支出近年却不断增长，作为资本性支出的政府投资则呈现减少趋势，使财政投入拉动经济长期增长能力减弱。从收入方面来看，斯里兰卡经济增长动力不足，短期内财政收入难有改善。斯里兰卡主要产业包括制衣、茶叶、橡胶和旅游等，产业层次较低，技术和价值含量少，出口贸易和制造业投入不足，无法实现出口带动经济和财政收入增长，且贸易长期逆差，斯里兰卡政府被迫依赖举借外债弥补外汇缺口，进一步加深了债务负担；同时政局波动及与之相关的政府效率低、政策不连续等也给吸引投资和促进经济增长带来负面影响，影响到税收增长。总之，斯里兰卡财政收支失调及经济增长乏力相互掣肘，恶性往复，使其无法从根本上摆脱赤字和债务泥潭，而非中国债务陷阱。

数据来源：Central Bank Of Sri Lanka，2010-2019年Annual report图1 2010-2019年斯里兰卡财政收入及支出(按占GDP百分比计算)

第四，斯里兰卡政府出售汉班托塔港股权源自经济需求，是一次纯粹商业行为，而非中国陷阱。早在20世纪20年代，斯里兰卡政府就有在印度主航道附近修建港口的设想，斯里兰卡前总统马欣达·拉贾帕克萨于2005年上台后，着手推动在其家乡汉班托塔南部修建港口并先后向印度、日本寻求融资，遭到拒绝后，转而大力招揽中国企业建设汉班托塔港，2010年在中国出口买方贷款的支持下，中国港湾工程公司建成并移交该港口基础设施。然而斯里兰卡港口管理局资源不足、经营不善，导致汉班托塔港持续亏损，并未实现预期的经营效益。新总统西里塞纳上台后，无意继续经营前总统的项目同时又面临高额外债需要偿付，于2017年以11.2亿美元价格将汉班托塔港部分股权转让给招商局港口控股有限公司，所得款项用于偿还到期的国际市场主权贷款。汉班托塔港股权转让，让斯里兰卡政府一方面获得一定资金以缓解迫在眉睫的债务还款压力，另一方面借助中国拥有强大的资金实力和“港口-工业园区-城市”建设发展经验，改善汉班托塔港经营状况，带动了当地经济社会发展。令人诧异的是，这一双赢的举措却被部分西方政客和媒体形容成中国“不还款就扣资产”债务陷阱的典型案例。西方中国政策学者布罗蒂加姆(2019)就形象地用“罗生门”来解释中国与“一带一路”国家合作中受到的国际舆论攻击，说明同一事件，参与者和观察者，从不同立场来描述却得出截然不同的结论。由于负面传言更容易传播并深入公众脑海，在无事实依据的情况下，斯里兰卡汉班托塔港仍作为“中国债务陷阱论”的主角之一不断传播，影响了中国开展“一带一路”建设的国际形象[4]。

3 新冠肺炎疫情对斯里兰卡经济社会和“一带一路”合作的影响

全球新冠肺炎疫情暴发后,斯里兰卡政府采取了预防性措施，成功遏制了疫情的急剧传播，截至2020年5月1日，斯里兰卡确诊病例665例，死亡病例7例④。

3.1 新冠肺炎疫情对斯里兰卡经济社会的影响

尽管斯里兰卡国内疫情得到较为有效的控制，但疫情仍然对本不乐观的斯里兰卡经济社会发展带来的影响可谓雪上加霜，主要经济部门受到严重冲击，斯里兰卡央行预测全年GDP增加率可能下滑至1.5%左右。

在进出口业方面，全球经济目前正经历着自20世纪30年代大萧条以来最严重的衰退，美国、英国、欧元区和日本等几个发达经济体预计将在2020年出现收缩，包括中国和印度在内的斯里兰卡其他主要贸易伙伴也可预见将出现明显的经济增长放缓。世界贸易组织(WTO)在今年4月初预测，全球商品贸易全年将下降13%～32%⑤。进口贸易中，因斯里兰卡国内没有形成完善的工业体系，许多生产物资需从中国、印度等国进口；出口贸易中，也将面临国内外供应链中断导致的生产能力下降及主要贸易对象经济放缓产生的需求降低带来的双重打击。在旅游业方面，2018年旅游业创汇能力在斯里兰卡每年外汇收入中占15.9%，2019年虽然受复活节爆炸案影响，旅游业外汇收入占比也达到13.7%⑥。但当前斯里兰卡国内和各国采取的疫情封锁已经对斯里兰卡旅游业产生了显而易见的影响，甚至在全球疫情得到缓解后，旅游行业前景将很大程度上取决于关键客源国的恢复速度，而由疫情对人们带来的旅游心理和行为模式的改变，将可能导致旅游需求的下降，给斯里兰卡旅游业复苏造成持续压力。在海外劳工汇款收入方面，全球经济的收缩还将减少斯里兰卡海外劳工汇款收入，该项收入在斯里兰卡每年的经常账户外汇收入中占比超过四分之一。作为海外劳工汇款主要来源地的中东地区，还遭受到疫情等多项因素引发的国际原油价格大跳水重创，为斯里兰卡今年海外劳工侨汇收入表现蒙上阴云。

疫情遏制措施对斯里兰卡社会影响也将是广泛的。2020年3月12日科伦坡股票交易所出现市场大跌并触发熔断机制，在3月20日城市戒严后关闭交易至今。受疫情影响，原定于4月25日举行的政府议会选举已经宣布推迟，总统和临时内阁权力有限，诸如年度预算批复、提高政府负债额度、重大项目决策等事项无法开展。封城措施和经济暂停还对中低收入者带来直接伤害，据斯里兰卡央行统计，约60%的就业者来自非正规经济部门，其中约190万人依靠日薪维持生计，许多家庭生存将受到打击⑦。

3.2 新冠肺炎疫情对“一带一路”在斯里兰卡的影响

疫情对斯里兰卡经济社会的冲击将直接影响与中国的“一带一路”合作。一方面，疫情影响下的旅游收入下降、海外劳工汇款减少和出口疲软持续，斯里兰卡政府外汇收入今年可预期出现较大降幅，中斯合作中，斯里兰卡政府担负履约责任的工程承包合同及金融借款合同执行压力不断增加。另一方面，斯里兰卡使用财政工具加大政府开支以刺激经济复苏的空间有限，在其财政状况改善前，中斯合作将很难有基于财政履约的大项目。面对疫情对经济的重挫，很多国家正在或准备采用财政刺激计划，而斯里兰卡受长期财政赤字影响，政府支出缺口依赖于国际融资，当前，资本市场对斯债务可持续性的忧虑加剧，国际评级机构已经开始下调斯里兰卡的主权信用评级⑧，势必也将加剧其外部融资的成本和难度。后疫情时代，斯里兰卡政府财政将在勒紧裤腰带中度过。

4 案例启示和后疫情时代“一带一路”建设的策略选择

4.1 案例启示

通过分析“中国债务陷阱论”在斯里兰卡的传播以及疫情冲击对斯里兰卡经济与社会发展的影响，可以给我们在后疫情时代与斯里兰卡等类似的发展中国家开展“一带一路”合作带来启示。

“中国债务陷阱论”之所以在以美国为首的西方国家大有市场，除国际反华势力的恶意造谣鼓动以外，还应重视以下两个方面的原因。一方面，目前“一带一路”合作中的长期基础设施项目，如铁路、港口等，投资巨大、回报周期长、承担风险较大，短期内项目对当地税收、经济增长未形成立竿见影的拉动作用，所在国家政府承担的巨额债务及偿付问题却凸显出来，在没有实实在在产生经济效益之前，“一带一路”项目更容易遭到当地舆论的抱怨和国际反华势力的口诛笔伐。同时，参与建设和投资的中国企业中，国有企业占比较高，国有企业身份的敏感性又易给西方舆论提供对中国“战略意图”的恶意揣测。另一方面，中国建设项目过多依赖发展中国家主权信用和履约能力，“政府不会赖账”这样的心理在政府和政策更迭频繁的发展中国家本就存在不确定性，而在如今疫情引发的全球经济危机中，一系列发展中国家主权信用危机可能已经在酝酿，经济基础薄弱、贸易逆差大、创汇能力差的国家将首先出现在不良名单上。因此，在后疫情时代，在审慎选择“一带一路”推进策略时，必须既持续促进“一带一路”建设，又不断消除中国债务陷阱论影响。

4.2 后疫情时代“一带一路”建设的策略选择建议

基于以上分析，为在国际舆论上打破西方对中国国际形象的污蔑，除了摆事实、拿证据、积极应对以外，参考以下几个方面的策略选择对在后疫情时代，既促进“一带一路”建设又消除中国债务陷阱论影响同样至关重要：

第一，鼓励更多民营企业参与“一带一路”建设，以消除西方舆论对中国“战略意图”的恶意揣测。西方与部分发展中国家质疑的焦点之一是“一带一路”参与方为中国国企，而且投资方向多为基础设施等对当地影响重大的项目。民营企业“走出去”投资集中在制造业，短期内能对当地税收、经济、就业产生带动影响，提升中国经济发展外溢效应的正面形象。譬如斯里兰卡汉班托塔港依托“前港、中区、后城”引入中国制造业，如纺织、轻工，甚至电子设备等中高端制造业，不仅能利用斯里兰卡与印度、欧盟等的自由贸易协议拉动出口，缓解中美贸易战的不良影响，还可以促进斯里兰卡出口增长，实现在后疫情时代经济复苏，为中国带来良好口碑，逐步消除西方舆论对中国“战略意图”的恶意揣测。

第二，加强第三方市场合作，提升透明度，防止西方舆论的恶意抹黑。透明度问题是“一带一路”倡议提出后被国际舆论抹黑的另一焦点[5]，外界一直对中国开展“一带一路”建设的动机目的、资金来源、投资回报存在质疑。与发达国家在南亚、东南亚等地区项目中加强如技术合作、资金合作的第三方市场合作，可以实现参与方优势互补，增进理解，减少因竞争带来的主观负面评价，纠正被扭曲的真相，从而解决中国“一带一路”建设中的“罗生门”问题，一定程度上防止西方舆论的恶意抹黑。

第三，选择可持续性项目，帮助缓解所在国债务和经济增长的矛盾。可持续性将是后疫情时代“一带一路”建设的重要议题。一是选择项目时要注重项目经济可持续性的评估，加强项目前期包括建设、市场、所在国政策在内的各项风险评价，增强对当地市场发展的敏感性。二是选择能为当地带来并留住财富的项目，如疫情过后的反经济全球化浪潮中，很多国家都在反思本国产业链缺失的问题[6]，若能利用我国制造业产能转移帮助如类似斯里兰卡的工业基础薄弱的国家完善自身产业链，激发所在国经济增长内生动力，帮助当地缓解债务和经济增长矛盾，为“一带一路”合作注入新动力。三是注重项目实施对当地政府债务可持续性的压力评估，大型基础设施项目规模应符合所在国发展需求，若贪大求全超过其承受能力，导致发展中国家脆弱的政府债务问题加剧，对所在国发展和中国资产安全带来隐患。

第四，实行绿色金融，正面提升中国国际形象。当前世界各国重视绿色发展已经超越任何历史时期，“一带一路”沿线国家存在较大基础设施投资需求，但同时也面对着生态环境脆弱、环境保护要求高的问题。从金融角度支持和引导“一带一路”建设中的绿色投资、绿色贸易、绿色政策，并研究制定金融支持后评价模式，将是提升“一带一路”绿色水平的最直接手段，这不仅顺应国际倡导绿色发展趋势，也有利于提高中国国际形象，促进“一带一路”建设顺利实施。

注释

① 10个国家为斯里兰卡、吉尔吉斯斯坦、吉布提、马尔代夫、老挝、蒙古、巴基斯坦、黑山、安哥拉和塔吉克斯坦.Kathmandu. How these 10 Countries are Falling into China’s Debt Trap, (2020-05-01)[2020-05-03]. https://english.khabarhub.com/2020/01/92772/.

② 数据来源：世界银行数据库https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.KD.ZG?locations=LK&view=chart.

③ 数据来源：中央政府债务占GDP比重2013年末数据来源于世界银行数据库，2019年末数据来自 Central Bank of Sri Lanka “Annual Report”(2019)，Fiscal Policy And Government Finance，Figure 6.1.

④ 数据来源：世界卫生组织网站，https://covid19.who.int/region/searo/country/lk.

⑤ 数据来源：世界贸易组织网站，https://www.wto.org/english/news_e/pres20_e/pr855_e.htm.

⑥ 数据来源：Central Bank of Sri Lanka.“Annual Report”(2019)，External Sector Developments And Policies，Table 5.7 Current and Capital Account.

⑦ 数据来源：Central Bank of Sri Lanka. “Annual Report”(2019), Economic, Price And Financial System Stability, Outlook And Policies,Box2.

⑧ 2020年4月24日，惠誉对斯里兰卡长期外币和本币发行人违约评级由之前的B下调为B-，评级展望为负面。https://www.fitchratings.com/research/sovereigns/fitch-downgrades-sri-lanka-to-b-outlook-negative-24-04-2020.