广州市社会办医政策回顾及成效分析

李秀梅，胡海源，刘 理

（1.南方医科大学卫生管理学院，广东 广州 510515；2.南方医科大学顺德医院，广东 佛山 528000；3.南方医科大学继续教育学院，广东 广州 510515）

《2018年我国卫生健康事业发展统计公报》显示，2018年我国民营医院数量共有20,977个，占全部医院总数的63.5%，床位数占全部医院床位的26.3%，民营医院住院人次占总住院人次的18.3%。可见我国社会办医得到了较大的发展，初步与公立医院形成了多元化办医的格局。但社会办医在服务数量、质量等方面与公立医院相比还有较大差距，如何提高其服务质量、充分利用有效资源、形成良好就医环境还需进一步破除体制机制障碍和政策束缚。

2015年6月15日，国务院办公厅印发《关于促进社会办医加快发展的若干政策措施》（国办发〔2015〕45号），提出放宽准入限制与简化流程、加强资金扶持与拓宽融资渠道等多项扶持政策。在此背景下，广州市紧跟国家政策，陆续出台一系列政策推动社会办医发展，完善医疗市场布局。本文对广州市社会办医的相关政策进行了回顾，并对其进行总结与成效分析，以期为相关政策的调整及完善提供参考。

1 广州市社会办医政策特点

2016年1 月-2019年11月，广州市先后出台社会办医相关政策文件共16份，主要提出优先举办社会办医、优化流程审批、鼓励社会资本以多种形式投资医疗等政策（见表1）。2018年出台的《广州市支持社会力量提供多层次多样化医疗服务促进社会办医加快发展实施方案》提出，到2020年社会办医疗机构逐步实现床位数和诊疗服务量占总量30%的目标。

1.1 拓宽社会办医空间，实现多层次办医

广州市对医疗机构、基层服务和公共卫生做出规划，为社会办医预留空间。2017年发布的《广州区域卫生规划（2016-2020年）》指出，目前部分公立医院单体规模过大，挤压了社会办医的发展空间，从资源、规划、医疗服务体系建设方面对社会办医做出倾斜。

为实现多层次办医，鼓励社会力量举办大型医疗机构，打造高端医疗服务，《广州市医疗卫生设施布局规划（2011-2020年）》等文件鼓励社会资本根据市场需求举办高端医疗和特需医疗，引导社会办医向高水平、规模化、集团化发展，打造医疗产业聚集区。同时为满足基层医疗服务需求，提出鼓励社会办医举办医养结合机构，建设护理站满足社区老年群体的基本医疗护理需求。

1.2 营造社会办医良好环境，引导健康发展

在人才培养、等级评审等多方面实现社会办医与公立医院同等待遇是鼓励社会力量发展的一项重要举措。2019年出台的《广州市鼓励社会资本举办医疗机构奖励补助经费管理办法》指出，对取得医疗机构二级、三级等级评审和国家临床重点专科建设项目的社会办医机构给予经费奖励。

人才资源是推进社会力量向多层次办医发展的重要限制条件。由于社会办医与公立医院在职称评定和人才引进等方面政策不平等，社会办医机构发展空间有限，降低了其对人才的吸引力[1]。针对这一问题，2017年出台的《广州地区公立医院综合改革实施方案》提出，社会办医疗机构医疗卫生人员职称考评、人才选拔和培训，按公立医院同等待遇落实相关政策；2018年出台的《广州市支持社会力量提供多层次多样化医疗服务促进社会办医加快发展实施方案》进一步提出，社会办医在规范化培训、继续教育、临床教学基地、院前急救、医联体建设等多方面与公立医院享有同等待遇与配套政策。

表1 广州市社会办医政策文件及要点

1.3 融入新医改大方向

社会办医在互联网医疗、医养结合等医改新潮中逐渐显现出优势，促进社会办医融入到医改当中，将有利于提高医疗服务水平、实现多样化办医。2017年出台的《广州服务经济发展规划（2016-2025年）》提出，要支持社会办医积极发展智慧医疗，支持健康医疗大数据的开发与应用。

2017年出台的《广州地区深化公立医院综合改革行动方案》指出，鼓励将社会办医疗机构纳入医联体，同时推进信息化建设，逐步扩大民营医院接入全民健康信息平台的范围，实现各级各类医疗机构的信息互通、业务协同。2017年出台的《关于促进医疗卫生和养老服务相结合的实施意见》中提出，鼓励社会力量通过市场化运作，举办老年病医院、老年康复医院、老年护理院等医养结合机构，并将符合医保定点条件的社会办医疗机构纳入医药定点范围。

1.4 加强社会办医监管，形成行业自律

2018年出台的《广州市建立现代医院管理制度实施方案》指出，加强社会办医党组织建设，批准设立社会办医时，要坚持党的建设同步谋划、党的组织同步设置、党的工作同步开展，将党的政治领导作用融入到社会办医院的工作中。

2018年出台的《广州市支持社会力量提供多层次多样化医疗服务促进社会办医加快发展实施方案》指出，将社会办医纳入医疗机构评审和医疗质量评价机制范畴中。引导社会办医机构及时公开诊疗科目、服务内容、价格收费等信息。同时鼓励第三方人员对社会办医机构和医务人员进行专业评估。

2019年出台的《广州市改革完善医疗卫生行业综合监管制度实施方案》提出，要加强社会办医宗旨和风险教育，加强对其设置的可行性和风险评估，开展医疗质量管理监督检查和评估工作。

2 广州市社会办医政策成效分析

通过2013-2019年民营医院的机构数量、床位数、卫生人员数以及医疗服务量的数据对比，分析广州市社会办医的政策效果。并将2016年作为政策实施起点，对政策实施前（2013-2015年）和政策实施后（2017-2019年）的4个指标进行对比分析（见表2）。

表2 2013-2019年广州市民营医院卫生资源变化情况

2.1 民营医院机构数量变化情况

2013-2019 年，广州市民营医院从70家增长到138家，呈现逐年增长的趋势，至2019年民营医院机构数量已超过公立医院（131家），占广州市医院总数的51.30%。这与广州市大力支持社会办医准入市场，放宽准入规则、优化审批流程等促进民营医院发展的政策有关。

2.2 民营医院床位数量变化情况

由于民营医院机构数量的增长，2013-2019年民营医疗机构的床位数量也随之增长，从5482张增长到17,000张，增长率为4.56%。由于政策指出要按照每千常住人口不低于1.5张床位为社会办医预留规划空间，使得民营医院床位数平稳增长。

2.3 民营医院卫生人员数量变化情况

广州市针对社会办医的人才培养、职称评定等与公立医院采取同等待遇政策后，一定程度上提高了民营医院对人才的吸引力，2013-2019年卫生人员数从5978人增加到17,800人。

2.4 民营医院医疗服务量变化情况

医疗服务量是评价民营医疗机构发展的重要指标。2013-2019年民营医疗机构的诊疗人次从390.14万人次增长到649.18万人次，呈现出逐年增长的趋势。

3 讨论

3.1 社会办医政策取得成效，但仍需改进

广州市自发布扶持社会办医、放宽准入条件、为社会办医预留发展空间等多项支持政策以来，广州市民营医疗机构从机构数量、床位数、卫生人员数量、医疗服务量等均出现了较快的增长，取得了一定的成效，但也可看出社会办医仍旧未突破固有难题。广州市总的卫生资源中，民营医院仅提供了6.49%的医疗服务量，反映出民营医院规模大、服务量小、吸引力不足等劣势。在推动社会办医的政策进一步完善、增加和细化扶持政策的同时，社会办医也需要对如何提高群众信任度、提升医疗服务质量进行思考与探索。

3.2 社会办医政策紧跟医改，具有一定的创新性

发展社会办医不仅是使其能够融入医疗市场、缓解现行的就医压力，提供高端医疗服务，同时也要将社会办医融入新医改的方方面面，紧跟医疗行业改革的方向。如：广州市对于社会力量举办医疗机构的政策中提出鼓励社会办医融入医联体建设，共同建设紧密型医联体；大力支持社会资本进入养老服务行业，建立护理站，满足广大的养老服务市场需求，并提出奖励措施；利用社会办医雄厚的资金优势，发展互联网医疗与信息化建设，开发与应用医疗服务大数据，开展移动家庭签约服务。广州市一系列新政策让社会办医能够脱离单纯办医疗机构的发展办法，实现多层次多样化办医，使社会力量举办的互联网医疗、医养结合等新型医疗服务能够走在医疗市场的前端，具有一定的创新性。

3.3 社会办医政策仍需细化

广州市社会办医政策虽取得一定的成效，具备一定的创新性，但是推行的政策相对较粗糙，仍需进一步地细化政策，才能更好地为社会办医提供指导意见与方法。《广州市支持社会力量参与社区居家养老服务试行办法》《在社区建设护理站的实施方案》这两份文件针对医养结合和护理站的举办提出了较为细致的举办条件和支持政策，但对于社会办医的人才培养、职称评定、继续教育、医保定点范围等的具体细则，以及医联体建设、互联网医疗建设等，政策并未及时细化并给出具体操作办法，可见社会办医政策还需研究细化。

3.4 缺乏完善的监管法律法规

广州市民营医院占据医院总数的半数以上，服务量却只有6.49%。这与群众的信任度低、对其吸引力低有关，同时与民营医院存在的医疗乱象有关，如发布虚假医疗广告、夸大医疗水平和疗效、超执业范围行医和随意开展新医疗技术等，这些行为损害了群众的利益，也破坏了医院的声誉，因此需要加强监管[2]。广州市社会办医政策中虽然提出加强党组织对民营医院的领导、对医疗机构及医务人员进行专业评估，实行“双随机一公开”的监督方式等多种监管措施，但都未提出具体的管理、监督措施及奖惩办法，缺乏相应完善的监督制度与专门的法律法规，存在重审批、轻监督，重执法、轻指导等现象。

4 建议

4.1 持续推进社会办医，合理规划与扶持

鼓励社会办医发展是当前医改重要的政策方向之一，可满足群众多层次多样化的就医需求，成为我国医疗服务业的重要组成部分。广州市推行鼓励社会办医的政策以来，民营医疗机构数量占据半数以上，但医疗服务量并不十分理想。因此，广州市在继续推行社会办医的政策时，更应注意消除政策障碍。一是注重合理规划。广州作为经济高水平地区，可适当鼓励社会办医向高端医疗和特色专科医疗进军，发展商业保险。同时，广州也属于医疗聚集地，公立医院和三级医院聚集，基层医院较少，应鼓励社会办医向公共卫生领域和基层社区医院发展，避免医疗机构间恶性竞争[3]。二是在学科建设和人才培养上给予支持，落实与管控好多点医师执业，解决好社会办医的人力资源缺乏的困境。

4.2 加强政策配套，创新社会办医发展道路

广州市在推出扶持社会办医的多项政策的同时，也鼓励社会办医进入养老服务行业、建立护理站、发展互联网医疗等前沿医疗服务，但这些医疗服务行业不仅需要大量的人力资源支持，也需要资金和技术支撑。医养结合、互联网医疗不仅仅是当前医改的新方向，也是新时代下人民群众对医疗服务的新需求，而社会资本由于具有雄厚的资金和灵活的运转方式在上述行业中体现出优势。因此，政策要继续鼓励社会办医举办新式医疗服务，紧跟医改大方向，充分发挥社会力量在举办前沿医疗服务和科技医疗服务中的优势，并在经常性投入、政府购买服务、基本公共卫生项目经费以及医疗保险等方面要完善相关配套措施，发挥指引和指导作用，细化举办条件和运营规则的政策，适当予以奖励[4]。

4.3 细化政策，加快社会办医健康发展

社会资本办医的政府规制涉及土地、税收、价格、医保、设备等多部门,而且相互之间鲜有沟通和协调机制。卫生行政部门主要负责社会办医的准入和医疗运行监管，而土地、税收等由其他行政部门批准与监管[3]。卫生行政部门虽提出了多项的扶持政策，但仅仅是指出大方向，缺乏具体运行和操作细则。因此，多部门之间缺乏及时沟通成为了社会办医各项优惠政策推行与落实的一道隐性障碍。多部门间加强沟通，联合出台社会办医办法成为了必要，尤其在土地、税收、价格等重要制约因素上提出具体的细化政策，简化土地的审批流程、适当降低民营医院的企业所得税率[5]。

4.4 加强监管手段，建立完善的监督体系

政府既是社会办医宏观政策环境的创造者，又是直接干预社会办医举办和运营规则的制定者，更是管控着社会办医市场行为的监督者，在影响社会办医功能定位和发展路径方面起着核心作用[4]。同时，应发挥群众和行业力量对社会办医的监督，促进社会办医的健康发展。一是政府在制定准入社会办医进入各类医疗市场时，需兼顾出台相关的监督制度，形成完善的法律条文，加大对社会办医的监管力度，做到有法可依，有例可循。二是建立群众举报预警机制，鼓励患者对社会办医的虚假广告宣传、非法行医、超范围行医、抬高价格等不良行为及时举报。工商部门和卫生行政部门根据群众举办及时核查，严肃整治。三是鼓励建立民营医疗机构组建协会，形成行业自律[6]。只有将政府监管、社会监督和行业自律相结合，才能更好地推动社会办医良好发展。