突发公共卫生事件中我国特殊群体的社会保障与救助支持分析——以政策工具为视角

谭清立,刘珈瑗

(广东药科大学 商学院，广东 中山 528400)

特殊群体(包括留守儿童、老年人、残疾人、贫困人口和流动人口等)人数在我国总人口数量中占较大比例。据统计，我国农村留守儿童人数达697万，残疾人总数达8500万，约占中国总人口比例的6.21%[1]；国家统计局公布的数据显示：65周岁及以上人口17599万人，占总人口的11.9%，农村贫困人口数量达1660万，全国流动人口数量达2.41亿[2]。在突发公共卫生事件发生时为特殊群体提供社会保障的能力，是当代世界评价一个国家或地区经济发展水平与文明进步程度的重要标志之一。我国的经济发展水平正在稳步提高，在以实现全面小康为目标的大背景下，发展和完善特殊群体的社会保障和救助机制越来越受到重视。受经济条件和身体功能障碍等因素的影响，特殊群体的日常生活多有不便。而当公共卫生事件突然发生时，由于社会人力、物力、财力资源的暂时性短缺，特殊群体的需求更容易受到影响，生活便利程度大大降低。我国各级政府在突发公共卫生事件冲击下制定了一系列针对特殊群体的社会保障与救助机制，旨在以其实际需求为本，保障其在特殊情况下基本生活的维持、患病后能及时得到医治。本文将运用政策工具法对我国“非典”疫情、甲型H1N1流感疫情、H7N9禽流感疫情及新冠肺炎疫情等4次突发公共卫生事件下特殊群体社会保障和救助支持政策进行对比。研究在于明晰4次疫情中政府运用了哪些政策工具、应用比例，以及在政策工具应用时有哪些问题，该如何解决，等等。研究将为政府进一步完善相关制度和政策提供参考，也为后续相关研究提供理论参考和佐证。

1 我国重大突发公共卫生事件中特殊人群支持政策

1.1 资料与方法

1.1.1 资料来源

在中国政府网、中国卫健委官网、中国财政部官网及部分地方政府官网上，搜索“非典”、甲型H1N1流感、H7N9禽流感和新型冠状病毒性肺炎等4次重大突发公共卫生事件中，我国中央及地方政府发布的与特殊人群相关的意见、通知、纲要等政策文件。最终纳入分析的文件共有36份。

1.1.2 研究方法

借鉴Rothwell 等人提出的供给型、需求型和环境型政策工具分类思维方法[3]，对“突发公共卫生事件下我国特殊群体的社会保障和救助支持政策”进行分析和探讨。

1.2 政策工具内容分析

1.2.1 政策工具的分类

将政策工具分为供给型、需求型和环境型等3大类型。

第一，供给型政策工具。主要表现为从政府角度考虑、直接提供的且对特殊人群的保障具有推动作用的政策，体现政府对特殊群体保障与救助支持的直接推动力，主要包括资金投入、公共服务及资源分配等。

第二，需求型政策工具。主要表现为政府从特殊群体内需角度出发的、给予其社会保障和救助的拉动措施，即给予特殊群体社会保障直接或间接的支持，具体包括资金补助、就业扶持、临时救助等。

第三，环境型政策工具。主要指政府在重大突发公共卫生事件下为特殊群体的健康和基本生活保障营造良好环境氛围的措施。与前两种政策工具有所不同，环境型政策工具更多是作为外部因素发挥潜在的间接影响和渗透作用，主要包括实施方案、财政支持和推广宣传等。

1.2.2 政策工具的整理与归纳

为方便统计，将36项政策文件进行统一编码、归纳。例如，“14-2-3-13”表示的意思是：总体纳入的36份文件中第14份文件《生活无着的流浪乞讨人员救助管理机构新冠肺炎疫情防控工作指南》中“二、工作流程”中“(三)站内防控”中的“13.街面救助”。若同一政策文件中包含多种政策工具，则分别计次。完成政策文件统一编码后，录入Excel，进行频数统计分析。

1.2.3 政策工具的结果分析

纳入分析的政策文件中，有15份由财政部或省(市)财政厅(局)颁布，12份由国家民政部或省(市)民政厅(局)发布，6份由国家卫生部或卫健委发布，1份由中共地方省委发布，另外还有1份由地方疫情防控指挥部发布，1份由地方人力资源和社会保障厅发布。运用Excel对以上文件进行统计分析，供给型、需求型、环境型3种政策工具的占比分别为22.07%、45.45%、32.47%。可以看出，需求型的政策工具占比最高，供给型的政策工具占比最低。而在供给型政策工具中，公共服务应用比例最高，达9.09%；资源分配应用比例最低，仅为5.19%；资金投入占比居中，为7.79%。在需求型政策工具中，资金补助最高，占比28.57%；临时救助次之，占比10.39%；就业扶持应用比例为6.49%，占比最低。环境型政策工具中，财政支持应用比例最高，达14.29%；实施方案和推广宣传占比分别为11.69%和6.49%，处于中间及最低。

1.2.4 政策工具内部构成分析

为了有效提高结构的刚度,将传感器支路的连接方式由铰约束改为了固支约束,在主体结构不变的前提下最大限度的提高了刚度[2]。然而这样就导致了传感器无法保证输入输出之间的线性关系。

运用Excel对上述文件进行统计分析，得到如下结果(见表1)。

表1 三类政策工具构成及其频数

2 3种政策工具应用情况对比分析

通过对上述数据的对比分析可以看出，中央和地方各级政府运用需求型政策工具最多，占比超过45%。其次是环境型政策工具，占比超过30%。供给型政策工具运用最少，占比不到25%。

2.1 需求型政策工具运用最多

在需求型政策工具中，最受重视的是资金补助，包括22项具体政策。资金补助很大程度上缓解了重大公共卫生事件下特殊群众社会保障的不稳定性，扩大了对特殊群体保障的覆盖范围，从而促进了特殊群体公共卫生保障事业的稳定发展。“非典”疫情中，中央财政拨款20亿元用于疫情防治救助工作，并专门设立了疫情专项防治基金[4]。截至2003年5月上旬，中央财政向地方拨付的直接用于“非典”防治补助的专项经费达到近9亿元[5]。据《关于妥善解决非典型肺炎患者救治费用有关问题的紧急通知》(原卫生部令〔2003〕35号)规定，救治地政府承担农民和城镇困难群众中“非典”患者的医疗救治费用，而同级财政担负其医疗救治费用的补助资金，上级政府向负担较重的地区下发补助资金[6]。在H7N9禽流感疫情中，中央财政不断增加疫情防治救助的资金投入，累计拨付资金超过3亿元人民币，多个地方政府也对困难禽类养殖户发放生产补助金[7]。在新冠肺炎疫情中，中央财政在2019年下拨1472亿元用于特殊群体基本生活保障和临时救助支出的基础上，提前下拨了1030亿元来保障特殊困难群众的基本生活[8]。由于新冠肺炎疫情影响大、范围广，各地方政府后续也增发了部分补助资金。例如浙江省于2020年1月30日，向各市县预先下拨防疫补助资金3亿元，同时下拨2020年公共卫生服务转移支付补助资金1.64亿元，用于补贴城乡居民(在原先基本公共卫生服务标准下另增的)[9]；贵州省毕节市向困难特殊群众下发第一批疫情专项补助金4064万元，保障特殊困难群众的基本生活[10]。

临时救助在需求型政策工具中应用占比居中，为10.39%。对特殊群体的临时救助，很大程度上依赖于政府的资金支持，一定程度上反映出政府应急资金储备情况及对特殊群体社会保障与救助支持体系的完备程度。2014年10月，《国务院关于全面建立临时救助制度的通知》(国发〔2014〕47号)发布，正式全面建立起特殊困难群众的临时救助制度。以新冠肺炎疫情为例，中央应对新冠肺炎疫情工作领导小组发布的《关于进一步做好疫情防控期间困难群众兜底保障工作的通知》(国发明电〔2020〕9号)指出，各地对低保对象、特困人员等特殊群体确诊感染新冠肺炎的，以临时救助制度为基础，根据困难程度每户发放1000元～10000元不等的临时救助金，可“一事一议”加大临时救助力度。对符合条件的建档立卡贫困人口，要及时纳入临时救助范围。华南地区以深圳市为例，深圳市民政部门按照《深圳市临时救助暂行办法》(深府办规〔2017〕8号)等有关政策法规和国家、省、市关于防疫工作的部署，推出了一系列针对特殊群体的新冠肺炎临时救治措施，包括低保证延期、外地来深患病陷入困境临时可申请救助、一次性临时救助金额不低于两个月低保费等。西部地区以重庆为例，重庆市民政局、市卫生健康委等联合印发的《做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控期间困难群众基本生活保障的措施》(渝肺炎组办发〔2020〕24号)要求，对确诊为新冠肺炎患者的农村建档立卡贫困人口等困难群体，提供临时救助，住院期间按低保标准两倍标准按月发放临时救助金。对因患新冠肺炎造成家庭重大生活困难的其他人员，采取“一事一议”方式，实施临时救助。

资金补助及临时救助都是由政府出资，对突发公共卫生事件下特殊群体的社会保障及救助支持起着极为重要的作用。特殊群体社会保障及救助支持体系的发展，需要以资金补助和临时救助为主要支撑。在面对重大突发公共卫生事件时，我国中央和各级地方政府以各地的财政水平、应急资金储备情况以及受疫情影响程度等为依据，按需发放补助资金，表现出对资金补助政策工具的重视。在“非典”疫情和新冠肺炎疫情中，中央财政多次向困难地方政府下拨扶持资金，帮助其承担特殊群体免费救治及基本生活救助的财政压力。此外，从上述几次重大突发公共卫生事件中政府实施的临时救助措施可以看出，我国财力逐渐雄厚，能够以较充足的资金储备在重大突发公共卫生事件中给予群众坚实的保障。

2.2 供给型政策工具使用较少

公共服务在供给型政策工具中占比最高，达41.18%，这在一定程度上折射出我国突发公共卫生事件下特殊群体公共服务的现实需要。我国政府在重大公共卫生事件下对公共服务政策工具的应用，主要体现在对特殊群众基本生活有关基础设施的支持与保障方面。如新冠肺炎疫情期间，河北省为确保城市水、电、气等生命线的畅通运行，充分利用网络、电话等工具，帮助特殊群众办理水电等业务；多地开通了24小时热线，通过远程视频指导等，为特殊群众解决缺水、供热等问题。此外，公共服务的资金也是以政府投入为基础，其包含的基础生活服务也是突发公共卫生事件下特殊群体生活保障所急需的。因此，在资金支持和现实需要的双重条件下，公共服务的应用比例较高。

2.3 环境型政策工具应用频次最少

环境型政策工具中，财政支持的应用最频繁，实施方案也受到一定重视，而推广宣传在环境型政策工具中占有一定的比例，但应用频次最少。

实施方案在环境型政策工具中占比居中，为36%。对实施方案政策工具的重视，体现出我国政府在重大突发公共卫生事件中给予特殊群体社会保障和救助支持的积极努力。以H1N1流感疫情事件为例，民政部、原卫生部办公厅联合发布的《关于做好甲型H1N1流感重症患者医疗救助工作的通知》(民办发〔2010〕3号)提供的实施方案，包括了政府协作、确定救助对象、多种救助方法、丰富救助内容和救助资金使用等方面。如：丰富并完善救助服务内容，采用医疗救助中的住院救助及门诊救助方法以满足不同困难群众的差异化医疗服务需求，等等。在突发公共卫生事件中，我国始终坚持以政府为主导的支持策略。因此对于政府来说，更多的是要在突发公共卫生事件中为基层单位提供针对特殊群体生活扶持、资源救助、资源分配和责任落实等多方面的指导策略。

推广宣传工具在环境型政策工具中占比最少，其主要为地方政府所应用。以山东省济南市为例，在新冠肺炎疫情中，政府发布的《疫情期间关爱困难特殊群体》(济政办发〔2020〕3号)规定，社区应建立特殊人群救助帮扶组，通过上门探察、网络或电话访谈等方式，对特殊群众进行疫情相关信息的普及与宣传，对其进行有效的防护指导，并及时了解掌握其生活状况、心理健康状况及防护用品储备情况。四川省遂宁市民政局、市文明办颁布相关文件倡议，从相关机构选派专业师资，入驻“河东心理志愿服务热线”，为特殊群众普及疫情相关防护措施，开展心理疏导服务。

对环境型政策工具的应用，体现出我国政府对重大公共卫生事件中特殊群体社会保障与救助支持政策的制定方向和行动策略十分明确。其中的实施方案，作为政府提出的全局性方针，具有较强的指向性及指导作用。但因中央政府只能提供实施方案的大框架，对实施方案政策工具的具体应用还需依靠地方各级政府，因此，应用频次有限。而推广宣传因需要根据各地区实际情况进行安排，所以多为地方政府所应用。同时，创新性的暂时缺乏，也是其应用比例较少的一大因素。

3 救助保障体系实践中存在的主要不足

从政策工具的使用情况及4次突发公共卫生事件中政府对特殊人群的救助政策对比中可以看出，政府对特殊群体的保障及救助体系在逐步完善，但其中还存在一些不足，仍然有一些问题需要继续完善。

3.1 供给型政策工具中资源分配应用较少

医疗资源总体短缺的情况，是导致我国总体上资源分配方面的政策工具应用不足的重要原因。IMF(International Monetary Fund，国际货币基金组织)的统计数据显示，2018年，我国医疗卫生资源支出占一般政府总支出的7.07%，与美国(24.44%)、日本(19.80%)等发达国家相比，还有较大差距。而从我国医疗卫生财政支出占GDP的比重来看，我国的医疗资源资金投入占比不到3%，与发达国家逾6%的占比还有较大差距。医疗卫生资源资金投入的不足，造成了我国医疗资源的短缺现象[11]。据我国卫生健康委及统计局颁布的数据显示，我国每千人的执业医生数为2.4，ICU床位约占医疗机构总床位 的5%～6%[12]。而我国公共卫生资金多投入于发达地区，以至于优质医疗资源多集中于发达一线城市，欠发达地区的优质医疗资源明显不足。由于人口数量、经济发展水平等差异，东西部医疗资源数量也存在较大差异。国家卫健委发布的数据显示，山东省医院数量位居全国第一，多达2595个。而西部地区医疗资源较为缺乏，医院数量较少，宁夏、青海等多地医院数量不足250个[13]。医疗资源的缺乏，导致了西部地区地方政府对资源的应用多限于基本生活资源。我国城乡二元结构的存在[14]，导致了城乡差距的加大以及政策的倾斜，这就使得农村地区的医疗资源更加不足，在技术、设备、人才上都存在明显劣势。医疗资源的短缺导致农村地区基层政府也无法很好地应用资源分配政策工具对医疗资源进行有效配置。

3.2 需求型政策工具中就业扶持的应用比例有待提高

从现有资料可以看出，政府对特殊群体的就业扶持应用比例较低。例如，受新冠肺炎疫情影响，多数工厂很长时间无法复工，这就导致特殊群体中的劳动力无法就业。国务院扶贫办公布的数据显示，截至2020年3月5日，贫困家庭劳动力外出总人数为1420万，仅占去年此类人数的52%[15]。外出工作受限，致使经济来源受阻，特殊群众基本生活难以得到保障，同时这也增大了政府资金补助压力。而限制政府应用就业扶持政策工具的原因有两个方面。第一，福利企业数量不足。以残疾人群体为例，据国家统计局数据显示，我国现有残疾人数量约8296万，占总人口的7%。福利企业是残疾人群体就业的主要途径之一，而随着我国政策的调整，社会福利企业的数量逐年下降，现已不足2万个[16]。这导致了残疾人群体集中就业载体数量减少，无法完全满足残疾人的就业需求。第二，特殊群体自身的心理障碍。以特殊群体中的贫困人口和残疾人群体为例，由于社会中存在一些偏见，易对贫困人口和残疾人等特殊人群造成心灵伤害，导致其出现自卑心理[17]，争取就业的心理意识减弱。或因“认命”心理，导致其学习新技能的热情不高，也对其就业造成了阻碍。这种情况也影响了政府对特殊群体就业扶持的需求估计，从而影响就业扶持政策工具应用的频次。当然，提高政府对就业扶持政策工具的应用比例，并不是意味着要走“全能型政府”的路子，而是需要政府在重大突发公共卫生事件中更多地发挥引领者和拉动者的作用。

3.3 环境型政策工具中宣传推广应用不足

在重大突发公共卫生事件下，面向特殊群体的宣传推广政策工具，包括疫情相关防疫措施的推广、针对特殊群体的政策宣传等，还没有得到足够的重视。导致疫情期间许多特殊群众对疫情的了解程度有限且获取信息的速度较慢，未及时采取应有的防护措施，从而加大了感染的风险[18]。此外，由于特殊群众没能及时获知资金补助、申请临时救助等方面的政策，导致其患病后治疗延误或生活困难。

由于熟悉、了解特殊群体的相关专业人士的缺乏，政府对针对特殊群体的宣传推广方式等了解有限，限制了其在重大突发公共卫生事件下对特殊群体的宣传推广政策工具的应用。

4 对策与建议

4.1 提高供给型政策工具的应用频率

供给型政策工具在4次重大卫生事件中总占比为22.07%，虽居于3种政策工具应用比例最末，但也体现了我国各级政府的意图。

一方面，合理的资源分配是直接推动公共卫生事件下特殊群体社会保障与救助机制得到完善的重要因素。因此，需要通过充分利用我国有限的医疗资源，解决东部与西部、农村与城市医疗资源分配不均的问题，以提高资源分配政策工具的应用频率。首先，加大对总体医疗卫生资源的资金投入，由政府直接向欠发达地区及农村地区分配优质医疗资源，提高其医疗水平，让其有技术、有设备、有人才应对突发公共卫生事件。加大力度促进城镇与农村“医疗合作社”的发展，实现最大化的资源共享[19]。其次，可组建发达地区与欠发达地区的远程医疗协作网，加强发达地区与欠发达地区、城市大医院与乡镇基层医院的交流。最后，运用现代信息技术，健全城乡医疗机构的信息共享系统。例如，运用5G技术建立智能医疗资源共享网络；运用数字技术将重大突发公共卫生事件中的各物资需求点和供应商联系起来，形成灵活的紧急资源供应信息平台，简化物资申请的多级信息传递过程；等等。

另一方面，基于在重大公共卫生事件中对特殊群体给予关怀、保障的价值，政府有责任办好针对特殊群体的、不限于医疗资源的其他资源分配工作。因此，也应重视生活资源分配政策工具的应用，运用科学思维发布相关政策，建立制度，落实好各层级政府的责任，充分发挥制度效能。

4.2 提高就业扶持工具的应用频率

需求型政策工具应用比例最大，这体现了我国政府在突发公共卫生事件下，对特殊群体社会保障与救助支持体系发展的强大领导力。但其内部的次级政策工具使用不均衡，具体表现为就业扶持应用比例尤为不足。公共卫生事件下，对特殊群体的就业扶持，是政府社会职能的体现。由于福利企业数量不足以及部分特殊群众自身存在心理障碍，对政府应用就业扶持政策工具造成了一定的阻碍，而该问题一般无法完全由市场解决。因此，应充分发挥政府的领导作用及控制职能。第一，可由政府直接开发更多公益性就业岗位，如社区劳动保障协管员、疫情期间的交通执勤员等，充分开发因疫情而无法外出工作的特殊群体的劳动力资源。第二，充分利用疫情专项资金，通过发放特殊人群就业机构疫情专项补贴、特殊群体自主创业的资金补贴等方法，减轻特殊群体因疫情无法就业而造成的生活经济负担。这也有助于鼓励特殊群体就业、创业，实现自我价值。第三，帮助特殊群体塑造健康心理[20]，生产针对特殊群体的公益性文化产品，提高其个人心理素质和能力，为其顺利就业打下基础。第四，基层政府也可与疫情所需资源的生产企业(如生产口罩、消毒液等相关企业)合作，实现精准对接，让特殊群体中的劳动力到车间就业，既解决了特殊群体劳动力的就业问题，使其有了经济来源，又解决了生产企业“用工荒”的问题[21]。

4.3 提高对环境型政策工具的重视程度

环境型政策工具在3种政策工具中应用占比适中，体现出我国政府为突发公共卫生事件中特殊群体健康及基本生活保障营造良好环境氛围的意识在逐渐增强。但其中实施方案和宣传推广仍需加强。首先，地方政府可以相互交流、借鉴所制定的有效方案，根据本地实际情况进行调整，积极营造有利于特殊群体了解疫情情况的环境氛围，做好社区精准化服务。这能够很好地彰显突发公共卫生事件下各政府联动合作，实现特殊群体福利多元化，也有助于更全面地分析各区域实施方案的独特性，为今后我国政府制定应急方案提供有效参考。其次，可由基层政府机构牵头，以社区为单位建立特殊群体互助小组，为特殊群体搭建互相沟通、帮助的平台。这有助于基层政府机构更全面、系统地了解并满足突发公共卫生事件下特殊群体的各种实际需求。再次，可通过增添图片、视频等方式，制作针对听障人士、留守儿童等特殊人群的疫情防控指导资料，并分享到互助平台。还可发挥政府组织的规模性优势，组建由专业人士构成的特殊群体探访小组，在互助平台上为他们普及防疫知识，答疑解惑。此外，还可定期上门了解其生活情况及物资需求，与其进行有效沟通并帮助解决困难；开通针对特殊群众的援助热线，供其咨询疫情相关信息或申请援助，并定期向他们了解生活状况。也可以通过电话回访等方式，对特殊人群进行心理疏导，安抚其不良情绪。