广东欠发达地区经济发展与城市规划关系研究——以广东省湛江市为例

吴逸然

(中共湛江市委党校 经济教研室，广东 湛江 524032)

1 背景

1949年至今，广东各区域由于自身条件以及经济发展战略等各方面原因，发展速度不一，珠三角地区经济发展较快，而粤东西北地区经济发展较慢，属于欠发达地区，区域发展不协调制约了广东在社会经济的进一步发展。2018年10月，习近平总书记视察广东，提出广东要提高发展平衡性和协调性，加快形成广东区域协调发展新格局[1]，这充分说明了促进广东欠发达地区实现新一轮发展的重要性。

对于城市发展来说，城市规划建设具有重大意义。2014年，习近平总书记考察北京规划展览馆时指出:“考察一个城市首先要看规划，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。”[2]一个城市未来的发展与城市是否拥有科学合理、有预见性的规划有着密切联系。在城市发展过程中，城市的总体规划与城市的经济发展关系，是需要关注的问题。对于广东欠发达地区来说，城市总体规划是否与城市经济发展相协调，关系到其在中国特色社会主义新时代的进一步发展。湛江市位于粤西地区，在广东属于欠发达地区。但近年来，湛江市被国家和广东省赋予了较高的城市定位，包括现代化沿海经济带重要发展极、北部湾城市群中心城市、省域副中心城市、全国性交通枢纽等，这为湛江市提供了新的发展机遇。研究湛江市在中华人民共和国成立以来的经济发展历程以及城市总体规划历程，分析湛江城市总体规划与经济发展的关系，可以为城市经济发展与城市规划的关系提供实证研究，也为其他欠发达地区城市的规划发展提供借鉴。

目前，研究文献多是分析城市规划对经济发展所起的作用，认为城市规划具有优化城市空间、完善公共设施、实现规模经济效益以及合理配置资源等特点[3]，对城市经济发展起到了引导和调控的作用[4]，具有积极性[5-7]，但也存在政府干预产生的消极作用[4，8]，需要加强城市规划管理工作[6]。对城市规划与经济发展之间的相互关系的研究较少，本文从湛江市在中华人民共和国成立以来的经济发展历程及城市总体规划历程着手，分析两者之间的相互关系，以辩证思维了解两者的相互作用情况，为经济发展战略及城市规划的制定提供借鉴意义。

2 湛江市的城市经济发展与城市规划建设历程

2.1 湛江市经济发展历程

湛江市的经济发展经历了曲折的过程，本文从经济发展战略、经济发展水平以及产业结构等方面对其进行分析。由于目前统计年鉴的统计数据多从改革开放以后(1978年)进行记录，因此本文对经济数据的分析主要集中于1978—2017年。

在经济发展水平方面，1949年以后到改革开放以前，湛江市经济发展水平在广东省处于领先水平。而在1978年以后，根据广东省及湛江市的统计年鉴数据(见表1、表2)，从纵向看，从1978年至2017年，湛江市的生产总值增长变化较大，如1987年和1988年的增长率都达到了36%，到了1989年则下降为15.34%，1997年到2002年为个位数的增长，2014年以后增长也不稳定。说明，湛江市虽然在改革开放以来，经济持续增长，但是增长幅度变化较大，经济发展不够稳定，受到外界因素影响而产生较大的波动。而横向对比广东省其他地级市，虽然湛江市在经济总量上的排名相对靠前，2017年的生产总值排到全省第8，但人均生产总值则排到了全省第14，相对靠后(见表2)。总体来说，湛江市的经济发展水平仍有待进一步提高。

表1 湛江市改革开放以来GDP情况(1978—2017年)

表2 广东省2017年各地级市经济发展水平

在产业结构方面，从湛江市1978年至2017年的一二三产业比例变化情况可以看出(图1)，总体来说，湛江市第一产业比例逐步降低，第二、第三产业比例逐步升高，产业结构不断优化。但是，从纵向对比来看，虽然湛江市第二产业比例在提高，但是在20世纪80年代到90年代之间提高幅度不大。这段时期属于广东省工业化发展最快的时期，而湛江的第二产业并未得到很好的发展，直至1992年以后，第二产业比例才超过第一产业。2000年后，湛江市的第二产业比例经过了缓慢增加又缓慢下降的过程，第三产业比例虽然逐步增加，但生产性服务业发展较慢。2017年，湛江市的一二三产业比例为17.5∶37.7∶44.8，工业化水平仍然较低。从横向来看(表3)，在全省各地级市对比中，湛江市的产业结构仍需继续优化。湛江市在2017年的第一产业比例达到了17.5%，在全省各城市第一产业比例中仅次于云浮，仍属于农业大市。因而，湛江市目前第一产业比例仍然较大，第二三产业仍有待进一步发展。

数据来源：湛江市统计年鉴2018，图1同。

图1 湛江市的一二三产业比例情况图

城市的经济发展水平与其经济发展战略有着密切联系。在中华人民共和国成立以后到改革开放初期，湛江市的经济发展水平在广东一直排在前面，是广东经济发展速度最快的城市之一，因而，在80年代初，湛江市成为全国首批14个对外开放沿海城市之一。而在被列入对外开放沿海城市之后，适逢地市合并、市带县，湛江市开始管辖五县四区，管辖范围扩大，农业人口比例增高。湛江统计年鉴数据显示，1983年地市合并以后，1984年全市总人口为4700333人，农业人口为4008210人，占到全市人口的85%以上。因而，湛江市把经济发展的重心放在农业方面，提出“两水一牧”(即发展水产养殖、水果种植以及畜牧业)、发展开发性农业的发展战略[9]，此举符合湛江市当时作为农业大市的实际情况，使得湛江市的农业得到了发展，对发展农村经济意义重大。但是，这段时间恰逢全国积极发展工业，国家给予对外开放城市、开发区优惠政策的黄金时代，湛江市一味追求农业的发展，错过了对外开放、发展工业的机会，制约了湛江市的发展，使得湛江市的经济逐步落后。到了20世纪90年代，湛江市意识到工业发展的重要性，提出“大港口、大工业、大市场、大发展”的经济发展策略，但是国内环境发生了一定变化，国家对经济进行宏观调控，湛江市大项目搁浅，国有、集体企业经营困难，使得湛江市在20世纪90年代也没有获得新的发展。21世纪以来，湛江市调整经济发展战略，大力推进港口、工业的发展，引进了宝钢、中科炼化以及巴斯夫等工业项目，并积极推进现代农业、滨海旅游业等产业发展[10-12]。

从湛江市经济发展历程可以看出，湛江市的经济发展水平及产业结构变化历程与改革开放以后湛江市的经济发展战略有着密切联系。

2.2 湛江市城市规划建设历程

湛江市的城市总体规划自1949年以来先后经历了5次编制(修编)，每一次总体规划都对城市的性质定位及城区建设发展方向作了规划(见表4)。

表4 湛江市历次城市总体规划城市性质及城区范围

第一次城市总体规划为《湛江市城市初步规划(1955—1974)》。这次规划将湛江市的城市性质定位为粤西与广西南部交通枢纽，粤西政治、经济及文化中心，并确定了“发展西营、利用赤坎”的城市建设方针，仅将西营(即现霞山区)列入城市规划范围。在这次城市总体规划的指导下，黎湛铁路通车、湛江港建成，黎湛铁路及湛江港均位于西营(霞山)，当时的城市建设也集中在了西营(霞山)，但黎湛铁路选址过于迁就西营(霞山)，对城市空间造成分割。

第二次城市总体规划为《湛江市城市总体规划(1975—1985)》。这次规划将湛江市的城市性质定位为具有一定工业基础，有亚热带风光的清洁的社会主义港口城市，并规划了调顺岛、霞山及赤坎三个组团。但由于城市组团的规模较小，而且空间跨越较大，并未形成组团之间的辐射与带动。

第三次城市总体规划为《湛江市城市总体规划(1986—2000)》。这次规划将湛江城市性质定位为现代化海港城市，确定了五个组团的城市结构，新成立的经济技术开发区被列入城区范围。但由于当时湛江市未抓住机遇发展工业，开发区作为连接霞山、赤坎两大组团的桥梁作用并未发挥出来。

第四次城市总体规划为《湛江市城市总体规划(1994—2010)》。这次规划将湛江城市性质定位为我国南方重要海港、粤西地区的中心城市以及现代化海滨城市，确定了六个组团的城市空间结构，城区范围涵盖了环绕湛江湾的城东、城西及城南3个片区，初步形成了环海湾的城市规划空间结构。在这段时期，湛江市积极引进钢铁等大项目，但由于大项目启动较慢，因而城市建设发展也较慢。在此以后，湛江市曾经编制了《湛江市城市总体规划(2005—2020)》，但由于种种原因，该规划被搁置。

第五次城市总体规划为《湛江市城市总体规划(2011—2020)》。这次规划将湛江城市性质定位为中国南方大港和重要海洋服务基地，环北部湾地区中心城市之一，广东省域副中心城市以及生态型海湾城市，规划确定了中心城区 “一湾(环湛江湾城市核心功能区)、两岸(湛江湾东岸、湛江湾西岸)、四轴(东进城市发展轴、南拓产业发展轴、西优综合发展轴和北联同城化发展轴)、七组团(麻章—赤坎组团、霞山组团、宝满港区产业组团、海东新区组团、坡头功能组团、南三岛旅游服务组团以及东海岛工业新城组团)”的空间结构。其中，海东新区作为城市发展的副中心，推进城区向东边发展，东海岛作为工业新城，推动湛江市产业向南拓展。

目前《湛江市城市总体规划(2011—2020)》规划期限将满，正在编制《湛江市国土空间总体规划(2020—2035)》。

从湛江城市规划的历程可以看出，随着城市的发展，湛江城市性质发生了变化，从滨海城市发展为海湾城市，但城市性质一直强调发展港口城市，体现了湛江市对于港口的重视。《湛江市城市总体规划(2011—2020)》提出生态型海湾城市的发展定位，强调了湛江的海湾这一优势条件，海湾城市的定位使得湛江市得以获得更大的发展空间，并围绕海湾展开海洋经济建设。同时，城区范围也随着城市发展不断扩大，从集中在湛江湾西侧发展到了环绕整个湛江湾的环海湾城市空间布局，也体现了湛江城市空间从沿湛江湾一岸到跨湾发展，形成海湾城市的空间格局。可见，城市性质以及城市空间结构规划的变化体现了湛江城市发展战略的变化。

3 湛江市经济发展与城市规划建设关系分析

3.1 城市经济发展影响城市规划的编制与实施

3.1.1 城市经济发展战略变化影响城市规划编制

湛江市的城市规划建设与经济发展有着密切的关系，湛江市的城市总体规划进行新一轮修编基于城市经济发展发生新的需要的背景，城市经济发展战略的变化将对城市总体规划的编制与实施产生影响。

第一次城市规划(1955—1974)的编制背景是，1953年我国开始了经济建设的第一个五年计划，湛江港及黎湛铁路被国家列入重点建设项目，湛江市也作为国家重点建设的城市之一，由此湛江市编制了中华人民共和国成立以后第一次城市总体规划，对城市进行有计划地建设。

第二次城市规划(1975—1985)的编制背景是，1973年周总理提出“三年改变港口面貌”[13]，湛江港需要进行大规模的扩建、改建，加上南海石油湛江基地、湛江远洋渔业基地以及湛茂输油管理等国家重点项目列入建设计划，湛江市第一次总体规划中“发展西营、利用赤坎”的城市建设方针，使得城市规模及范围已不适应经济社会发展需要，由此进行第二次城市总体规划的编制。

第三次城市规划(1986—2000)的编制背景是，1983年国务院宣布将湛江作为全国14个沿海开放城市之一，并把霞山与赤坎之间的位置作为经济技术开发区，原先赤坎、霞山、调顺岛的3个组团城区范围已不适应当前城市发展需要，加上1975—1985年的城市总体规划规模已经基本实施完成，因此进行第三次城市总体规划的编制。

第四次城市规划(1994—2010)的编制背景是，1992年广东省人民政府批准成立湛江市东海岛经济开发试验区，广东省委、省政府同意建设大型钢铁厂选址安排在湛江市东海岛。东海岛作为重要工业发展地区被纳入城区范围，原先第三次城市总体规划的城区范围已不适应城市发展需要。虽然上一次城市总体规划(1986—2000)的规划年限未满，但由于城市发展需要，因此进行第四次城市总体规划的编制[14]。

第五次城市规划(2011—2020)的编制背景是，2006年海湾大桥的建成使得湛江湾东西两岸不再靠轮渡，极大地促进了两岸的连接，对湛江湾东岸的发展起了非常积极的推进作用。 湛江湾东岸的发展需要总体规划的指引，加上第四次城市总体规划的期限已满，因而进行第五次城市总体规划的编制。这次城市总体规划提出了建设生态型海湾城市的城市性质定位，也体现了湛江对建设环海湾城市布局的城市发展战略。

从湛江市历次城市总体规划的编制背景可以看出，湛江市每次总体规划编制的启动一方面受到编制年限的影响，编制年限期满以后，需要启动新一轮的总体规划编制；另一方面受到经济发展战略调整的影响，在经济发展战略调整以后，城市的性质发生了变化，城市原先的城区范围不适应未来城市经济发展，因而城市规划进行新一轮编制。

除了湛江市，对于广东其他欠发达地区城市来说，城市经济发展战略变化也都将对城市规划编制产生影响。以汕头市为例，汕头市在1980年被确立为经济特区以后，为适应发展经济特区的需求，提出了城市空间跨越汕头内海向南区拓展，大大扩张了城区范围[15]。

3.1.2 城市经济发展影响城市规划实施

从湛江市历次规划的城市性质定位以及城区规模扩张可以看出，城市经济发展情况对其产生重要影响。

第一次城市规划(1955—1974)的编制及实施期间，湛江港及黎湛铁路都位于西营(霞山)，湛江把西营(霞山)作为重点建设地区，因而城市总体规划把西营(霞山)作为城区规划范围。虽然赤坎早已在中华人民共和国成立以前发展起来，但由于不是经济重点发展地区，并未被列入规划的城区范围内，赤坎的道路体系并未得到规划改造，可见湛江城市经济发展重点对城市规划产生重大影响。

第二次城市规划(1975—1985)规划了霞山、赤坎及调顺岛3个组团，虽然组团之间都规划了干道进行连接，但是在这一时期，每个组团规模较小，没有形成辐射和带动效应，各自为政，使得规划中的城市三组团形式并未真正实现。

第三次城市规划(1986—2000)将开发区列入城区范围，但是由于湛江市在这一时期开展“两水一牧”，发展开发性农业，对工业发展重视不足，使得开发区在很长时间内得不到发展，因而规划实施效果不佳，开发区组团没有发展起来，也没有取得预期成为连接赤坎与霞山两大组团桥梁的效果。

第四次城市规划(1994—2010)的编制受大型钢铁厂即将落户东海岛的影响，东海岛被列入市区范围内。但在规划实施期间，由于国内环境变化，大项目搁浅，湛江城市建设并未按照湛江市提出城市规划方向发展，在很长时间内都处于现状阶段，城市建设缓慢，未达到规划的预期效果。

第五次城市规划(2011—2020)将湛江市定位为生态型海湾城市，这一定位适应了湛江生态环境保护需求以及由滨海城市向海湾城市转变的发展需求，目前湛江市的建设也是围绕这一目标进行。从规划以及实际建设来看，发展海湾城市，湛江湾东岸的海东新区以及南岸的东海岛是湛江城市建设扩容发展的重点，而湛江湾西岸的老城区主要推进提质建设。目前海东新区作为湛江扩容提质的重要平台，规划建设了许多教育、医疗等民生配套项目，设施配套逐步完善，但海东新区作为湛江副中心，产业发展较为缓慢，规划仍有待进一步落实。而东海岛有中科炼化、宝钢以及巴斯夫等一批工业项目，未来产业发展前景良好，但配套设施建设相对较慢。此外，湛江市老城区更新改造较为缓慢，城市空间布局仍需继续优化。

因此，城市经济发展情况会对规划的实施产生重要影响。历次总体规划对城市性质以及城区范围进行了规划，确定了城市建设发展的方向，但湛江经济的曲折发展使得确定的城市性质以及城区范围并不能完全按照规划预期实现。

除了湛江市，对于广东省其他欠发达地区城市来说同样如此，由于欠发达地区城市经济发展相对较慢，城市建设发展也较慢，规划预期的目标并不一定能实现。

3.2 城市规划的预见性与指导性影响城市经济社会发展

由历次规划的编制背景以及城市规划定位和城区规模可见，湛江的城市总体规划随着城市经济发展策略的转变而进行相应的调整，而城市总体规划对城市整体建设发展的指导意义反过来也会对城市经济发展产生影响。

一方面，城市规划对城市经济社会发展发挥积极的指导作用。城市规划的编制受到当时社会经济发展的影响，同时也为社会经济发展提供指导意义。第三次规划(1986—2000)将开发区纳入城区范围，使得霞山与赤坎两个老城区实现连接，虽然在很长一段时间开发区并没有发展起来，但将其规划纳入城区使得开发区不再作为郊区，为开发区提供了更大的发展机遇。第四次规划(1994—2010)将东海岛以及麻章区纳入了城区范围，虽然东海岛在20世纪90年代由于大项目的搁浅发展缓慢，但目前随着宝钢、中科炼化以及巴斯夫等大项目的启动，东海岛引来了新一轮发展机遇，先前的规划为东海岛如今的发展奠定了基础。而第五次规划(2011—2020)确定了湛江海湾型城市的空间格局，有利于湛江更好地推进城市建设，发展海湾城市，形成拥湾发展的城市空间格局。

另一方面，城市经济发展的超前预见性和规划指导性体现不足，会使得城市发展在一定程度上受到负面影响。一是体现在交通方面，规划预见性不足严重影响了城市交通的发展与秩序。第一次城市规划(1955—1974)仅把西营(霞山)列入城区范围，赤坎并未列入规划范围当中，使得赤坎至今仍然保留了棋盘式的城市交通道路。霞山被规划设计为环形加放射状的城市道路骨架，这种交通设计容易将交通流引到城区中心，造成交通堵塞，对湛江市后来的交通产生较大的不良影响。此外，人民大道、海滨大道等城市主要道路在规划建设之初，并未考虑到城市未来交通的发展，道路宽度规划建设不足，随着私人小汽车数量的增加，预留用地的不足使得道路无法进行拓宽，城市交通堵塞问题越来越严重。二是体现在城市空间格局方面，城市规划存在的问题影响了城市空间格局发展。例如在第一次城市规划中，黎湛铁路的选线迁就霞山，但铁路线对霞山的城市空间造成分割，使得霞山城市空间发展只能局限于铁路一侧。三是体现在城市空间优化方面，城市规划考虑的不足对城市经济建设产生负面影响。一方面，城市规划对旧城改造考虑较少，没有考虑到现有建设用地如何进行优化，老城区破旧，难以进行产业优化；另一方面，湛江城市规划对新开发用地建设的产城融合规划不足，如海东新区规划配套了公共设施，但产业引进不足，而东海岛引进了钢铁、石化等大型产业项目，但公共设施配套不足，产城融合方面存在问题。此外，城市规划跟随城市经济战略的变化而变化，对于城市建设并没有做好用地的预留，使得产业项目到来之时城市被动进行规划建设，不利于发挥城市建设的主动性。

不仅是湛江市，对于广东其他欠发达地区城市而言，城市发展与城市规划之间都存在着紧密的联系。如茂名市是广东第一个在规划后进行建设的城市，在发展石油化工产业的主导下，在很长一段时间内，城市规划以支持石油工业为重点，形成“东居西工”的城市空间格局，但生活区与生产区没有规划足够的卫生防护距离，使得建成的河西区存在环境污染的问题。可见，经济战略影响了茂名城市空间格局的规划，而规划存在的不足影响了茂名的生活环境[16-17]。

4 结论及建议

4.1 结论

第一，1949年以来湛江市的经济发展经历了曲折的过程。20世纪80年代中期以前，湛江市的经济一直位于广东前列，具有较好的经济发展基础，但在80年代中期以后，湛江市没有很好地分析外部形势，错失了一系列发展机会。如今湛江市被国家和广东省赋予了较高的城市定位，对湛江市来说是新一轮的发展机遇，因而湛江市要把握住这次发展机遇，找准经济发展战略，实现经济的快速发展。改革开放以后，珠三角经济发展迅速，而作为广东欠发达地区的城市，湛江市在改革开放以后没能实现更好的发展，这与湛江市的经济发展战略有着很大关系。对于欠发达地区城市来说，需要对外部形势进行准确预判，结合自身城市实际，才能在新常态下实现新发展。

第二，湛江市城市总体规划随城市发展而不断调整城市性质及城区范围。1949年以来，湛江市编制实施了5次城市总体规划。随着城市的发展，总体规划中的城市性质在不断调整，从滨海城市到海湾城市，但发展港口一直体现在城市性质当中，体现了湛江市对于港口城市性质定位的连续性。城市性质变化的同时，城区范围也在不断扩大，从中华人民共和国成立初期仅规划西营(霞山)发展，到环绕整个湛江湾发展的七个组团城市空间结构，城市也从沿湛江湾西岸建设发展到环绕整个湛江湾发展，城市空间结构的变化也反映了城市从滨海城市向海湾城市的转变。可见，城市发展战略的变化会对城市总体规划产生重要影响。

第三，湛江市经济发展与城市规划建设相互作用、相互影响。一方面，城市经济发展影响湛江城市规划的编制与实施，主要体现在城市经济发展战略变化影响城市总体规划编制以及城市经济发展影响城市总体规划实施；另一方面，城市规划的预见性与指导性影响湛江市经济社会发展，两者之间相互影响，但城市经济发展对城市规划的影响更大，这不利于城市总体规划发挥其预见性和指导性的作用。对于广东欠发达地区的城市来说，经济发展相对较慢，不利于城市规划的实现，而城市规划也对城市经济发展产生影响。因此，能否实现经济的进一步发展，需要经济发展战略为城市能够做出科学合理的指引，也需要城市规划发挥预见性与指导性作用。

4.2 建议

第一，城市规划应具有预见性及指导性。总体来说，城市经济发展与城市规划相互作用、相互影响。因而，对于经济发展来说，需要从全局的角度进行衡量，制定战略需要考虑城市总体规划的情况。而对于城市规划来说，城市规划应当具有预见性，既需要考虑城市经济发展战略的方向，也需要结合城市自身空间发展的实际进行分析，不能盲目扩张，也不能过于保守。

第二，城市规划需要注重其贯彻及落实。从湛江城市总体规划的落实情况来看，很大程度受到城市经济发展的影响。城市规划需要注重其贯彻与落实，城市规划应具有连贯性，应当根据城市总体规划的目标制定相应的城市发展战略，并坚决推进贯彻落实，不能因短期的经济政策和经济效益影响城市规划的编制和实施。