我国校园霸凌治理政策的议程分析——基于多源流理论的视角

■ 吴光芸 黄小龙

近年来，我国中小学校园频频发生霸凌事件，施害者多以殴打和人格羞辱的方式来欺凌受害者，导致了许多负面的后果，引发了社会的广泛关注。在校园霸凌事件中，受害者不但在肉体上受到摧残，精神上也饱受折磨，更有些受害者因遭受校园霸凌的迫害致死。为全面整治校园霸凌现象，营造安全稳定的学习环境，2017年，经国家教育体制改革领导小组会议审议通过，教育部等十一个部门印发《加强中小学生欺凌综合治理方案》（以下简称《方案》）。《方案》明确界定了学生欺凌，如何防治校园霸凌，并对包括教育部在内等十一个部门和学校的权责进行了清晰明确的划分。《方案》的出台标志着我国教育管理部门在防治校园霸凌的探索道路上迈出了关键的一步，而《方案》从酝酿到成型，也经历了一个较为漫长的过程，本文以多源流理论为分析框架探讨我国校园霸凌治理政策议程的建立，试图对以下问题作出回答：为什么校园霸凌事件会步入大众的视线并引发全民关注？在引起全民讨论之后，校园霸凌问题是怎样进入政府视野，并被其提上政策议程的？助推校园霸凌问题纳入政策议程的因素有哪些？问题源流、政策源流、政治源流各自起到了怎样的功效？校园霸凌治理政策议程的建立过程对于我国公共政策的制定有何启示？

一、多源流理论：公共政策议程设置的分析框架

关于政策议程设置的框架和模型，埃尔德、科恩、约翰·W·金登等学者都提出了见解。其中约翰·W·金登是政策议程过程研究的集大成者，他创造了多源流分析模型，提出问题源流、政策源流、政治源流这三大源流存在于政策系统中，这三大源流发生交汇时，政策之窗随之开启，与此相关的社会问题就能够上升至政策议程。问题源流着眼于问题的确认和界定，指标的变化、焦点事件和现行机制运行中所获取的反馈讯息，都会引起政府对某一问题的关注。政策源流是指围绕解决问题所提出的各种对策、建议和主张，这些政策建议和对策能否被政策制定者信任和采用，与其技术可行性、公众接受程度有关。政治源流则与政治对于问题解决方案的影响有关，它涵盖了民众情绪、利益集团间的竞赛、行政机构或立法机构的人事变动等［1］。根据金登的观点，问题源流、政策源流、政治源流在平时是相互独立的，彼此之间互不干扰。但在三大源流都逐渐演变到成熟的关键时期，并且在“政策之窗”开启的那一刻，这三大源流才发生交汇，使得问题上升至政策议程。政策之窗开启的时间很短，在此期间，政策企业家务必利用这千载难逢的机会对政策制定系统实施游说和倡导行动等预备工作。如果在政策之窗开启的时期内，政策企业家顺利把这独立的三大源流结合起来，这样问题被纳入政策议程的可能性将会增大许多（见图1）。

图1 多源流理论模型

多源流理论在剖析公众关注度高的政策时具备较强的解释力，其系统性、动态性契合了当今中国社会变革逻辑——日趋开放和多元化、公众参与度增强。一些学者对多源流理论分析框架进行修订和完善，并广泛运用于许多公共政策的分析上，如二胎政策、校车安全、住房、异地高考、收容遣送制度、网约车新政、出租车改革等。国内校园霸凌治理政策的出台，为整治学校霸凌问题提供了重要的指引。而多源流理论框架为国内校园霸凌治理政策议程提供了一种解释视角，这扩展了多源流理论框架在中国公共政策领域的研究运用，也为我国公共政策的制定提供了新的研究视角。

二、我国校园霸凌治理政策议程设置的多源流分析

我国校园霸凌治理政策议程设置过程中的问题源流、政策源流、政治源流充分发育，并在政策之窗开启时实现三流交汇，从而推动我国校园霸凌治理政策的出台。

（一）问题源流：校园霸凌问题的构建

只有部分社会问题能够被决策制定者重视，从而纳入政策议程，成为政策问题。重要指标或重大事件以及现行机制运行中所获取的反馈讯息能够助推政府对于政策问题的界定。在校园霸凌这一现象中，问题源流是由指标、焦点事件和对该现象引起的反馈所构成的。

1.指标：国内校园霸凌事件频发

校园霸凌其实一直存在于我国中小学校园之中，随着网络媒体的发展，校园霸凌现象才更广泛地被公众所感知，从而成为一个全民关注的舆论焦点。早在1994年，校园霸凌就被世界卫生组织看作为妨碍学龄儿童健康的风险行为，并将其列入“学龄儿童健康行为（HBSC）”调查项目中。校园霸凌之所以会引起如此剧烈的社会反响，除了其本身性质恶劣以外，校园霸凌事件频频发生也是其受到大众广泛关注的直接因素。本文在2015～2017年见诸报端的32起典型校园霸凌事件中，挑选了其中7起性质较为恶劣、社会影响广泛的校园霸凌事件（见表1）。

表1 2015～2017年典型校园霸凌事件一览表

（续上表）

在这七起典型校园霸凌事件中，所有受害者都遭受了肉体上的折磨：被扇耳光、拳打脚踢、逼迫下跪，这些野蛮的暴力羞辱方式是施害者惯用的手段；而强制扒衣拍照拍视频等的羞辱方式则是施害者不满足于从肉体去摧毁受害者的自尊，转而利用暴露受害者的身体隐私的方式来对其进行精神方面的摧残，企图让他们从此“抬不起头”。无论是拳脚暴力还是暴露隐私亦或是逼迫下跪，都会给受害者留下了难以自愈的精神创伤，其中更有两人因校园霸凌而失去了宝贵的生命。短短几年时间，中小学校园内频频曝出霸凌事件，其性质之恶劣、影响之广泛引得越来越多人群的关注，再加上网络媒体的推波助澜，校园霸凌已成为社会各界眼中的洪水猛兽，成为公共舆论密切关注的问题。

2.焦点事件：北京中关村二小校园霸凌事件

焦点事件能够强化人们对某一问题的感知，使人们的注意力集中在某一类型的社会问题上。不仅如此，同一类焦点事件连续不断地发生会让人们意识到某一普遍问题的存在［2］123。近年来校园霸凌事件频频登上新闻热点，早已经被社会各界视为危害校园环境的一大毒瘤，而中关村二小校园霸凌事件更是把这一社会问题推上了舆论顶峰。2016年12月，受害者明明的家长发表《每对母子都是生死之交，我要陪他向校园霸凌说NO》一文，文中提到霸凌情节，叙述了其小孩明明因此事造成了心理创伤无法继续上课以及学校对于此次霸凌事件不负责任的态度。该文一出现在微信平台上，迅速被各大媒体转发报道，引起了社会公众的热切关注。同年12月10日，中关村二小校方在官网发表公告，称网络上关于该事件的言论失真，并强调“让教育问题回归校园进行处理”。此声明一发出，便受到众多网络媒体和网友的质疑，仅仅两天时间，微博上关于中关村二小霸凌事件的阅读量超1.5亿，评论数超48000条。中关村二小校园霸凌事件让校园霸凌问题真正成为了全民关注的焦点，公众意识到校园霸凌并非是个例，而是真实存在于校园内；加上教育管理部门在整治校园霸凌方面上的力度不足，也让人们开始关注到我国教育管理部门防治校园霸凌制度上的缺失，出台相应政策来防治校园霸凌的呼声也愈高。

3.反馈：校园霸凌社会危害性明显，对校园霸凌实施者处罚过轻引起社会公众不满

被卷入校园霸凌的学生，无论是施害者还是受害者，会有较大概率出现心理问题甚至不可逆转的严重心理创伤。发生酗酒、抽烟、吸毒等健康风险行为的比率远远超过同龄人，他们成年以后在处理人际关系方面也会存在着较为明显的缺陷，发生犯罪的概率也会比正常人高。因校园霸凌而在成年后犯罪报复的典型案例是2018年4月27日发生在陕西米脂的杀人案：犯罪嫌疑人赵某因年少上学期间遭同学欺负怀恨在心，后来因生活和工作不顺利产生报复社会的病态心理，在寻找其同学报复无果后，转而将怒火转嫁到米脂三中的在读学生上，最终酿下致9名学生死亡的惨剧。校园霸凌所造成的负面影响不仅仅限于当事人，还会给社会带来负面效应，衍生出一系列社会问题。

在《方案》出台之前，政府、教育管理部门、公安局、学校甚至家庭在处理校园霸凌事件上大多都是一种大事化小、小事化了的态度，施害者往往只需赔偿一些钱财或接受校内处分，更有甚者只需简单给受害者道个歉就了事了。2016年12月，湖南石门县校园霸凌事件中，施害者马某等六人在被告上法院之后，仅仅付给受害者三万元的赔偿费，并未受到其他任何处罚。2017年6月，北京延庆二中霸凌事件的施害者中也仅有5人被处以行政拘留并罚款，另外2人则是因不满14周岁而不予处罚。在校园霸凌事件中，对于施害者处罚过轻，忽略了受害者在肉体和精神上所受到的创伤，使得社会公众对于校园霸凌问题的反思和批评声音日渐高涨，同时也对相关部门的处罚措施表达强烈的不满。

（二）政策源流：校园霸凌治理政策建议的提出

当校园霸凌问题被识别并得到社会的关注之后，为了推动校园霸凌问题的有效治理，部分学者、研究人员、利益集团成员、民意代表等针对这一问题提出主张和建议，这些主张和建议就形成了政策源流。而这些提出政策建议的群体，则被称为“政策共同体”，该共同体是一个由“专家和官僚、学者、政府工作人员、方案评估者和预算工作人员组成的网络”［3］。尽管政策共同体的成员并非拥有着统一的利益，但这些成员都围绕着问题的解决提出了自己的建议，并希望自己的建议能够被政策制定者采纳。在如何防治校园霸凌问题上，校园霸凌治理政策共同体内的各方代表也形成了不同的观点，这些代表们围绕着校园霸凌问题的解决都提出了自己的建议和主张（见表2）：

表2 校园霸凌治理政策共同体观点描述

（续上表）

在校园霸凌治理政策共同体内，各方代表对校园霸凌问题都持批判和谴责的态度，但具体应该如何有效治理校园霸凌，政策共同体内则出现了一些分歧：（1）校园霸凌的概念（边界）如何界定？（2）对施害者宽容处置还是依法严惩？（3）是否有必要修改有关法律法规来增加处罚力度？（4）防治校园霸凌的第一道防线究竟是家庭还是学校？

首先，对于校园霸凌如何界定的问题，教育管理部门以及检察院、法院、学校等大都持较为谨慎的态度，认为“学生间的一些小矛盾不能随便概括到校园霸凌的范畴中”，应当慎重确定校园霸凌的边界；而专家学者、学生和家长以及网络媒体等则对校园霸凌的认定持更为严格的态度，认为“只要对弱势一方造成了伤害就应当被认定为出现了校园霸凌的行为”。其次，在对校园霸凌施害者的处置态度上，持宽容态度的绝大部分是教育管理部门和学校、检察院、法院等代表，这些代表认为虽然校园霸凌的施害者存在过错，但应当给予改过自新的机会，不能“一棍子打死”；而专家学者、学生和家长、网络媒体则表示对校园霸凌行为不可姑息纵容，对校园霸凌施害者必须严惩不贷，对于触犯法律的施害者，必须对其进行严厉的法律制裁。再次，对于是否修订相关法律法规例如降低刑责年龄来打击校园霸凌现象这一问题上，持肯定态度的为大多数，认为若想有效治理校园霸凌现象，必须要有法律上的支持，目前由于低估了未成人违法犯罪的主观恶性，导致许多施害者免负刑事责任，因此更应该健全和完善法律责任体系，以此防范和整治校园暴力现象［4］；但一些司法部门如检察院、法院等则持更为谨慎和保守的态度，认为如果进一步降低刑责年龄，青少年的犯罪率将会飙升，这对于监狱管理系统来说也是一个沉重的负担，同时也不利于社会的稳定；最后，关于防治校园霸凌的第一道防线，各方代表对此众说纷纭，认同学校是第一道防线的认为校园霸凌发生的地点大部分在学校或学校附近，学校应当担负起作为第一道防线的责任，及时将校园霸凌的苗头扼杀在摇篮之中，维护校园的安全稳定；而认为家庭是第一道防线的则认为原生家庭对于青少年的品行有着决定性的作用，作为孩子的监护人，父母的价值观对子女的影响尤为深远。吴帆等学者研究指出：“随着父母在与孩子日常相处的过程中加强管教和情感的交流，孩子的错误行为也会相应减少”［5］。政策源流中存在的各种主张和分歧，推动了校园霸凌问题治理的讨论，从而形成有效的政策建议。这些政策建议经由政策企业家的活动漂进政策制定系统之中，最终形成了校园霸凌治理。

（三）政治源流：民众情绪、执政党的执政理念与管理权限

政治源流由国民情绪、利益集团的竞争、选举结果、执政党的理念或者意识形态在国会中的分布以及政府变化等因素组成［2］179。校园霸凌治理政策议程的政治源流主要由民众情绪、执政党理念和管理权限调整组成。

1.民众情绪

早在中关村二小事件被曝光之前，公众对校园霸凌的谴责声已不绝于耳，如“2015年江西永新校园霸凌事件”被众多网络媒体报道转载，引发全民关注。中关村二小霸凌事件发生后，受害学生家长的文章在各大网络平台传播，引起了许多家长的共鸣，从而也让校园霸凌真正成为全民口诛笔伐的对象。在对全国逾10万名中小学生抽样调查报告显示，校园霸凌的比率达到33.36%，多次被霸凌的学生占比4.7%［6］。2017年2月，腾讯关于校园霸凌的问卷调查数据显示，在中小学校园发生的霸凌事件占总校园霸凌事件的比重为95%，97.2%的受访者认为，校园霸凌发生在学校及学校附近区域，有超过一半的人亲身经历过校园霸凌。值得注意的是，在遭受校园霸凌后，40.83%的受害者和28.49%的施害者彻底放弃了学业，仅仅只有18.75%的施害者和6.31%的受害者表示学业没有受到校园霸凌的影响。在三万六千名受访者中，绝大部分人认为校园霸凌是可以避免的，有一半的受访者认为“法律制度的不完善”是校园霸凌产生的根本因素［7］。在2017年两会上，校园霸凌也被多名人大代表、政协委员提起，呼吁将校园霸凌有效防治纳入立法，使得校园霸凌的热度又一次升温，成为全民聚焦的沸点话题。

2.执政党的执政理念

中国共产党的宗旨是全心全意为人民服务，对于中国共产党来说，人民群众的利益是第一位的。无论是党的指导思想还是大政方针，最终目的都是为全体人民谋幸福。这种以人为本的执政理念必然要求政策制定者在制定公共政策的过程中更加重视社会公平公正、维护弱势群体的权益和依法治国原则［8］。在2016年两会召开期间，时任教育部部长袁贵仁在回应校园霸凌事件时表示除了学校教育之外，也应当重视家庭教育和社会教育，并提到在会前他还在和委员探讨关于校园暴力和欺凌的问题，坦言“现在教育部压力最大的就是安全问题”［9］。可见在校园霸凌事件频频登上网络媒体头条时，政府也对校园霸凌有着高度的关注。2016年11月，李克强总理在第六次全国妇女儿童工作会议指出，“要进一步加大执法监督和政策执行力度，严厉打击校园欺凌、暴力、虐待、性侵、拐卖等侵害妇女儿童权利的违法犯罪行为”［10］。因此，我国校园霸凌治理政策的出台，并非是和稀泥似的“空壳文件”，而是政府秉承着以人为本的理念，在综合各方政策建议的基础上，为防治校园霸凌现象推出的针对性政策。

3.管理权限调整：多部门联合治理校园霸凌现象

从校园霸凌事件首次出现在网络媒体上到校园霸凌成为舆论关注焦点，经历了一个较为漫长的过程。在这期间，对于校园霸凌事件的处理，尤其是在没有经过网络媒体的曝光之前，当地教育管理部门一般采取“内部消化”的原则，即尽量将事情的影响压缩到最小范围之内，避免将事情扩大化。一般只有涉及到严重违法犯罪，教育管理部门才会将施害者交予公安机关处理。这也意味着，在以往的管理模式中，校园霸凌事件基本是由地方教育管理部门掌控着管理权，其他相关部门并没有直接的管理权限，或者说对于校园霸凌事件的参与度较低。而这种关起门来软处理的方式，导致在相当长的一段时间内，校园霸凌现象呈现愈加猖獗的趋势。为了有效防治校园霸凌，加强对校园霸凌的甄别和惩治力度，保护学生的合法权益，2016年11月1日，教育部等九部门联合印发《关于防治中小学生欺凌和暴力的指导意见》（以下简称《意见》），文件除了明确学校、教育主管部门的职责以外，也规定了家庭、社区、公安、司法、媒体等相关部门的责任和义务，以求从多方面来防范和遏制校园暴力，对欺负弱小现象予以重拳打击。自此，校园霸凌不再是地方教育管理部门的“家务事”，而是多部门联合整治的一大校园顽疾。

（四）三流交汇：政策企业家推动政策之窗开启

当问题源流、政策源流、政治源流都充分发育时，需要合适的时机促成三流交汇，使得校园霸凌治理政策的制定上升至政府政策议程，这一时机便是政策之窗的开启。

1.政策之窗的开启：2017年全国两会

政策之窗是政策企业家的主张得到重视的绝佳机遇，政策之窗的开启昭示着有些社会问题呈现出成为政策议题的潜在性，它是政策决策的关键环节［11］。金登认为在关键的时间点，三大源流将实现交汇，问题就能够纳入政策议程，这一关键时间点就是政策之窗。政策之窗打开的原因在于出现了急需解决的难题或者是政治源流中浮现了重大事情，这便形成了问题之窗和政治之窗的区别［12］。校园霸凌带来的社会负面效应在中关村二小事件以后达到顶峰，从而促成了问题窗口的开启。而2017年全国两会的召开则打开了政治之窗。在中关村二小校园霸凌事件发酵为全民关注的焦点事件后，政府官员、家长、学者、网络媒体等各方对于校园霸凌现象展开了热烈的讨论，并等待着二小霸凌事件的处理结果。然而校方的处理方式却不尽如人意，随即网络上接连出现批判的声音，并质疑校方的不作为，这股针对校园霸凌的舆论热潮一直延续到了2017年3月全国两会的召开。尽管在中关村二小霸凌事件发生之前已经有学者和民意代表提出了治理校园霸凌的建议，但相对于其他政策问题，校园霸凌问题一直处于备选的状态。受中关村二小校园霸凌事件的影响，教育部在2016年12月启动了防治校园霸凌文件的起草工作，并邀请校园安全、学校管理、行政管理等方面的专家成立了起草小组，以期制定一项防治校园霸凌的针对性政策。在2017年3月全国两会召开后，多名人大代表、政协委员就防治校园霸凌提出了自己的建议，这些建议随即得到了政府的重视，经过一些修改和补充，成为了《方案》的一部分。

2.政策企业家与三流交汇

在校园霸凌治理政策议程建立的过程中，政府工作人员、民意代表、专家学者、网络媒体等都发挥了政策企业家的作用，他们助推三大源流完成交汇并让校园霸凌问题纳入政策议程。中关村二小校园霸凌事件的出现，为主张对校园霸凌采取防治措施的政策企业家们提供了一个完美的突破口，最先发声的是网络媒体。《人民日报》、新华网、澎湃新闻等就该校园霸凌事件进行评论，并呼吁尽早颁布校园霸凌治理政策，确定校园霸凌的边界。2017年3月，在十二届全国人大五次会议上，人大代表所提出的关于校园霸凌的政策建议共有11条。这些政策建议中有针对校园霸凌立法的，如《关于尽快出台遏制校园暴力和欺凌的法律法规的建议》（第5304号建议）、《关于预防和治理校园欺凌立法的建议》（第6123号建议）；也有主张加强学生教育的，如《关于加强法纪教育有效预防校园欺凌现象的建议》（第8731号建议）、《关于在中小学校开展预防“校园暴力”教育活动的建议》（第9133号建议）。这些建议从各个角度针对校园霸凌提出了建设性的意见，也得到了教育部肯定性的答复。中关村二小校园霸凌事件开启了问题之窗，引起了全国公众的关注以及各大网络媒体的响应，对政府在校园霸凌治理政策出台的速度上施加了压力；而借着全国两会这个政策之窗的开启，政策企业家们纷纷建言献策，为校园霸凌治理政策增添了许多建设性的内容，同时也进一步强化了高层领导人对这一问题的感知。同年4月12日，李克强总理提出，要建立防范和控制校园霸凌的治理机制，对校园暴力行径及早采取预警和整治措施，对性质恶劣的校园霸凌行为坚决惩处。国家领导人对于校园霸凌的坚决态度，让校园霸凌治理政策的迅速出台成为了水到渠成的事情（见图2）。

图2 校园霸凌治理政策的多源流模型

在校园霸凌治理政策的多源流理论模型中，问题源流是关于校园霸凌问题的认定，校园霸凌问题通过指标、焦点事件以及社会对校园霸凌问题的反馈，从而引起政府的重视；政策共同体提出的各种关于校园霸凌的建议和主张构成了政策源流；政治源流中的民众情绪、执政党理念、管理权限的调整反映了当前的社会制度背景。等到政策之窗开启的时刻，三大源流将实现交汇，政策企业家在此时积极进行游说等软化行动，以此推动校园霸凌问题提上政策议程。

三、基于校园霸凌治理政策的制定策略探讨

在我国校园霸凌治理政策议程建立的过程中，问题源流提升公众对于问题的关注度，政策源流为解决问题提供政策建议，政治源流中的政策企业家进行软化活动推动政策之窗的开启，实现了三流交汇，促成政策议程的建立。校园霸凌治理政策议程设置的一些经验，也能够为其他公共政策的制定提供参考。

（一）抓住焦点事件，借助网络媒体扩大关注度

在格斯顿的触发机制学说看来，某个紧要事故会让积累多时的社会问题变动为广泛且负面的民众反馈，民众反馈的转变会引发人们的变革需要，这倒过来奠定了问题源流的基础，促使政策议题诞生［13］。中关村二小校园霸凌事件在网络媒体的高度关注和转发下，校园霸凌问题也在此时被广大公众所感知，成为了全民性的焦点问题。同时，人民日报、新华社等权威媒体以及众多学者、民意代表们乘势纷纷在采访或报道中积极表达自己对于校园霸凌的建议和主张，加速推动校园霸凌问题纳入政策议程。

政府向来重视民意，尤其是在我国当前决策环境下，公众对于社会问题的态度是政府将社会问题提上政策议程的重要参考标准。网络时代让信息的传播产生了根本性的飞跃，人们即便足不出户也能够知晓外界发生之事，而网络媒体在信息传播中的优势地位，能够让原本“微小的个体事件”以放射性的方式快速扩散，使其成为公众聚焦的热点问题。因此，以焦点事件为突破口，借助网络媒体的导向作用，营建有利的舆论氛围，为某类社会问题争取更多的支持者，能够让这类社会问题相较于其他社会问题更快得到决策者的重视，在政策议程设置上占据有利地位。

（二）政策企业家积极进行软化活动，引起核心决策者的注意

政治首脑是决策系统的核心，政策议程中的关键决策都必须得到他们的肯定，并且他们关于政策的提议往往能够直接纳入议程之中［14］。与“各主体竞争议程与备选方案”的美国模式不同，以政策制定者团体为中心，专家学者、利益集团、民意代表等主体紧紧环绕，各显能力来获得核心决策者的重视，从而影响政策问题和备选方案的抉择，构成了我国政策议程的参与模式［15］。

核心决策者的目光并不总停留在某一社会问题上，因此吸引核心决策者的注意力，在合适的时机提出自己的主张，便成为了政策企业家必须克服的难题。在校园霸凌治理政策议程中，政策企业家针对校园霸凌问题进行各种软化活动，引起了主要决策者的重视，借由他们的权威加速实现了三流交汇，促使校园霸凌问题推上了政策议程。通过对中国公共政策过程的深入探究可以发现，政策企业家利用政策之窗开启的时机展开游说和倡议活动，加深核心决策者对问题的感知，继而转变决策观念，最终在核心决策者的支持下推出新的公共政策。

（三）渐进决策，推动公共政策稳步出台

渐进决策理论认为，新政策的出台是基于以往的决策经验，通过对旧政策不断的修正和补充来完成的。早在2016年4月28日，国务院教育督导委员会办公室发布了《关于开展校园欺凌专项治理的通知》（以下简称《通知》），要求全国中小学（含中等职业学校）针对学生之间蓄意或恶意通过肢体、语言及网络等手段，实施欺负、侮辱造成伤害的校园欺凌事件进行整治。作为专门针对校园霸凌所颁布的专项治理文件，《通知》的出台标志着我国在防治校园霸凌问题上迈出了重要的一步。但不可否认的是，《通知》的缺点也是显而易见的。它只是一个大纲性的指导文本，并没有规划好相关管理部门的职责，校园霸凌问题的管理主体仍然是学校和地方教育督导部门。同年11月1日，教育部等九部门联合发布《关于防治中小学欺凌和暴力的指导意见》，指出要对校园霸凌采取积极防治举措，严肃处理恃强凌弱行径，维护学校秩序。与《通知》相比，《意见》对教育部等九部门在防治校园霸凌方面的职责作了明确的划分，使得防治校园霸凌的主体多元化。2017年11月22日，教育部等十一部门联合发布《加强中小学生欺凌综合治理方案》。《方案》集合了前两次政策的优点，不仅明确了校园欺凌的界定，还对教育部等十一部门的工作进行了统筹协调，为防治校园霸凌提供了一部较为完备的文件。《方案》的出台离不开前两部文件，《通知》提供了起始的范本，《意见》则是提供了治理的总体方向。可以说《方案》是在前两部文件的修补完善基础上的成果，经历了一个渐变的过程。

林德布洛姆认为，由于人的认知是有限度的，决策者的智慧有限，难以集全与决策相关的所有信息，在决策时间紧迫和资源有限的情况下，决策者只能在协调各方利益的基础上做出选择。在当代中国的公共政策实践中，由于时间的紧迫性和资源限制，加上出于维护社会稳定的需要，许多新政策都采取“试点—推广”的方式，即便是在短期内全面实施的政策，大多也是以旧政策为基础，并针对旧政策的不足进行修改和完善而推出的，确保政策的平稳过渡，以尽可能小的消耗实现最大的社会利益。

（四）有效的制度性利益反映渠道助推政策议程建立

尽管当前我国政策议程的建立依赖于核心决策者的推动作用，但有效的制度性利益反映渠道也发挥了重要的作用。在校园霸凌问题成为全民关注的焦点后，众多专家学者和民意代表在网络媒体上提出了自己对校园霸凌的建议和主张，但这些行动在当时却并未直接将校园霸凌问题推上政策议程，2017年全国两会召开，校园霸凌问题便在政策议程中获得了先行优势，从而加速了校园霸凌治理政策议程的建立。2017年全国两会为民意代表们提供了表达利益的途径，尤其是两会代表来自各个阶层、各个职业，有着充分的代表性和广泛性，可以说广大群众的利益诉求也就是他们的利益诉求。在这些代表的努力下，校园霸凌问题从其他的教育问题中脱颖而出，早早地被送上了政策议程。有效的制度性利益反映渠道对于政策议程的影响是显而易见的，但同时也需要注意到，当前我国政策的制定程序还不够透明，需要建立更多有效的利益反映制度来确保决策的公正公开，让广大公众能够切实参与到政策议程的商讨和制定中来。