论传统中国的基层自治与国家能力

龙登高 王 明 陈月圆

相对于西欧国家，大一统是传统中国的突出特征。以往的感性认识乃至长期以来的主流思潮认为，历代封建王朝对基层进行严密的管制，以强化国家能力，维护大一统。然而，朝廷对基层社会的管理，是严密控制，还是趋于放任自由？是直接管制还是基层自治？近年来学者们从不同的角度论证了民间组织在基层秩序中的角色，揭示了民间组织与政府之间相得益彰的复杂关系(1)详见王日根：《论明清乡约属性与职能的变迁》，《厦门大学学报(哲学社会科学版)》2003年第2期；杨国安：《控制与自治之间：国家与社会互动视野下的明清乡村秩序》，《光明日报》2012年11月29日，第11版；吴雪梅：《多中心互嵌：乡村社会秩序的又一种类型》，《光明日报》2011年12月15日，第11版。，但尚无成果论述基层自治与国家能力的关系。

一、基层自治与政府间接控制

(一)制度化的基层自治体系

图1 民间主体与基层自治

(二)民间组织主导基层公共产品与公共服务

士绅提供公共产品与公共服务，并非依赖其个体的力量，而是依靠制度化、组织化的民间组织平台。公共产品的提供，一般被认为是现代国家能力的核心所在。传统中国的基层公共产品，并非由政府直接供给，而是主要依赖以士绅为核心的各种民间组织完成。多样化的民间组织全方位提供各类公共产品，在政府的支持与配合下自发运行，是基层治理的中坚力量。

主要由私塾、义学和书院构成的民间教育系统，也受到政府的鼓励与支持(18)陈月圆、龙登高：《清代书院的财产属性及其市场化经营》，《浙江学刊》2020年第3期。。晚清“千古奇丐”武训，能够利用地权市场、金融市场与法人产权制度来理财筹资，由理事会兴建和管理义学(19)龙登高、王苗：《武训的理财兴学之道》，《中国经济史研究》2018年第3期。。这一事例虽然极端，却说明当时具有普遍的制度基础。

宗教方面，历史上中国的宗教自由和多样化，与同时期欧洲的教派对立与纷争迥异。佛道寺庙与地方神祇遍布各地，不仅提供宗教与信仰服务，亦广泛提供各类公共产品。寺庙以民间施舍置产，自魏晋以来就有放贷的传统(20)周建波、张博、周建涛:《中古时期寺院经济兴衰的经济学分析》,《经济学(季刊)》2017年第3期。，为基层百姓提供金融服务。以寺庙为中心开展的庙会，亦成为集会娱乐、商品交易的场所(21)赵世瑜：《狂欢与日常——明清以来的庙会与民间社会》，北京：北京大学出版社，2017年，第182页。。

家族、宗族可以视为以血缘为纽带的民间组织，不同程度地承担了礼仪、赋役、经营、救济互助等职责(24)科大卫：《皇帝与祖宗——华南的国家与宗族》，南京：江苏人民出版社，2009年，第11页。。家族普遍拥有的族田，开展家族与基层社会的公共事务。

民间组织所提供的公共产品还包括社会治安的维护。甚至在遇到匪乱的情况下，也是民间自救自卫，晚清团练就是如此，靠地方团练而兴起的湘军还挽救了太平天国冲击下摇摇欲坠的大清王朝。光绪《嘉应州志·兵防》之《团练乡约章程》第一条“使乡自为守，民自为卫。且使乡相救援，民相卫护，然后可戢暴安良”，直接地点明了民间自发组织维系治安的情况。类似地，准军事化的社学组织在晚清广州府各县普遍存在(25)杨念群：《基层教化的转型：乡约与晚清治道之变迁》，载于《杨念群自选集》，桂林：广西师范大学出版社，2000年，第300页。。

综上所述，民间自组织体系是一种普遍、全方位的存在，而且源远流长。各层面、各领域的民间组织相辅相成，彼此配合，推动着基层的自我管理与自我运行。

(三)官不下县：政府间接控制和管理基层社会

“官不下县”，是指正式行政机构与官僚体系设置到县级，县以下实行间接管理，通过各种渠道与手段将国家权力延伸至基层社会。“官不下县”并非“皇权不下县”或“国权不下县”，尽管在明清时期，对于某些江南等地区发达的市镇，政府已增设了巡检司作为县以下的常设机构以维持水陆治安巡逻，也出现了同知、同判驻镇，或直接委派县丞、主簿管理。但这属于制度安排上的“权宜之计”，并没有在全国普遍铺开、纳入固定的官僚行政体系之中(26)张海英：《“国权”：“下县”与“不下县”之间——析明清政府对江南市镇的管理》，《清华大学学报(哲学社会科学版)》2017年第1期。。总之，政府权力对基层行使间接管理，不通过行政体系或官僚体系，而是通过各种民间中介主体来实现。

各类民间组织几乎都能得到政府的鼓励与支持。民间基础设施，政府虽然无力为之，但修桥补路被纳入官员考核内容，县官无不大力支持，甚至亲自倡导和率先捐款。不少书院、救济、慈善等机构获得政府的资金补助，政府也可能拨入罚没的土地作为其资产。所谓的“官督民办”(27)杨国安：《救生船局与清代两湖水上救生事业》，《武汉大学学报(人文科学版)》2006年第1期。，正是民间组织与政府合作的写照。

与基层自治的逻辑相似而表现更为突出的是，对边疆与少数民族地区等所谓“化外之地”，王朝先后实行羁縻制度、土司制度等。“因其故俗，治以宽大”(30)王安石：《尚书祠部郎中集贤殿修撰萧君墓志铭》，载于启功等主编《唐宋八大家全集 王安石集》，北京：国际文化出版公司,1997年，第998页。，尽量不干预其政体、宗教、法律与税收制度，在大一统的中央王朝框架之中保持高度自治，类似于本文开篇所说的自治政府，以较低的管制成本维持着国家统一的名分与秩序。

二、基层自治的制度基石

(一)私有产权：独立与自由选择的制度基础

在私有产权制度下，农民可以建立自己的农庄，拥有独立、排他的财产，才有安身立命之基(32)龙登高：《中国传统地权制度及其变迁》，北京：中国社会科学出版社，2018年，第24页。。明清个体农户能够在获得土地所有权、占有权或使用权的基础之上，自由配置各种生产要素，自主、独立经营其家庭农庄(33)龙登高、彭波：《近世佃农经营性质与收益比较》，《经济研究》2010年第1期。。劳动力逐渐获得基本的自由流动与选择权力，允许人口跨区域流动与跨社会阶层流动，民众通过创造和积累财富可以提升经济地位，通过参加科举可以提高政治与社会地位。与之相对应，从战国至秦汉，平民百姓(庶人)开始突破等级制度而自由致富(34)李埏：《太史公论庶人之富》，《思想战线》2002年第1期。，唐宋以来可称为“富民社会”(35)林文勋：《中国古代“富民社会”的形成及其历史地位》，《中国经济史研究》2006年第2期。，至近代向市民社会演进。

对组织与机构而言，拥有排他的法人产权，才有可能独立存在、自主发展。法人产权可以说是私有产权的衍生形态，反映了私有产权的发育程度。法人产权在公益机构、慈善机构、会馆等非营利性机构当中都有呈现，族田、庙田、学田也可归属于法人产权。这些法人既是在政府档案中有登记的产权单位，同时也是交易单位，还是纳税单位。

(二)自然约束下的有限政府与经济自发演进

金融工具的限制。当代金融机构有效集中了民众的财富，当金融机构由政府管控时，也就意味着政府可以借此汲取社会剩余。传统时期官方缺乏有效的金融工具，社会剩余只能通过赋税渠道流向政府，几乎不存在其他的资源汲取和调配方式。虽然政府可以通过铸造钱币的方式获取“铸息”收入，却要经常面对“铜荒”等原材料短缺的困境，也无法杜绝民间私铸。清代采用的是银铜复本位的货币体系，但白银主要来自日本、美洲及缅甸等地，不在官府控制范围之内。因此，传统中国的政府，在金融工具的限制之下，既无法有效汲取社会剩余，也无法充分获取发行货币的收益，掌握社会资源的能力存在天然的限制。

由于政府在非政治领域的放任，基层社会在很大程度上可以说是一个自组织体系。它主要不是靠外部指令来运行，而是按照相互默契的某种规则，各尽其责而又协调地自动地形成有序结构，并且这种自发力量表面上看起来很柔弱，长期而言却是坚忍顽强的。从历史长河来看，其规则是由无序走向有序，由低级有序走向高级有序。为使纠纷的损失最小化，各方不断磨合形成规则，无论是地权市场还是交易契约，都逐渐形成一些约定俗成的习俗与惯例。凡此都不是政府能够先天规定的，一般都是政府认可民间的惯例，进而从国家法律上进行认可和规定。如典权交易规则由宋至清的演进，最终形成了“胎借—租佃—押租—典—抵押—活卖—绝卖”层次分明且具有内在逻辑的地权交易体系，促进了土地流转与生产要素组合，提高经济了效率(41)龙登高、林展、彭波：《典与清代地权交易体系》，《中国社会科学》2013年第5期。。传统中国保持着尊重民间惯例、协调而非对抗的精神，直至近代才发生了较大变化。

三、基层自治支持国家能力：内在逻辑与历史实证

国家能力不应简单以政府直接控制基层的强度，或可直接支配资源的多少来度量,更不应理解为政府权力超越一切约束与限制的能力。不同于以经济发展为导向的现代国家，对于传统中国而言，国家能力主要体现为以较低成本维系“大一统”，实现长期稳定治理。基层自治、政府间接控制的治理模式，成为凭借当时的国家能力实现长期稳定统治的制度机制与保障。

(一)改善朝廷与地方的委托-代理关系

在朝廷与地方的委托-代理关系中，一是要克服激励不相容，二是要尽量避免信息传递失真。就前者而言，皇帝力求驱使官员在与朝廷目标和利益一致的轨道上卖命，同时又要防范官员中饱私囊。历朝官僚体系的制度建设中，均强化激励机制，严格监管、督察与约束机制。清代承袭明制，又多有创新，乾隆时期形成了“年终密考”制度，对地方官的考核和简选发挥了独特作用(43)常越男：《清代地方官“年终密考”制度述论》，《中国史研究》2019年第2期。。两千年的文官制度维系大一统，成为中国特色的制度遗产。

就后者而言，信息在委托—代理链条上传下达过程中容易扭曲与失真。每一级政府、每一个官员，都会根据其部门本位、自身利益、个性偏好与判断能力对信息加以筛选。链条越长，层级越多，信息失真与扭曲越突出。“州县不以实闻，上下相蒙”(44)司马光：《资治通鉴》卷二百五十二，长沙：岳麓书社，1990年，第386页。，或像当今“上有政策，下有对策”。在信息传递滞缓，交通运输不便的时代，天高皇帝远、尾大不掉的现象也颇堪忧虑。

通过基层自治与官不下县，朝廷可以缩短朝廷与地方的委托—代理链条，以期克服官僚体系信息传递失真，也减轻激励不相容问题。基层自治作为制度基础，支撑基层社会经济的相对稳定，短小精悍的官僚体系能够摆脱繁琐复杂的基层事务，专注于完成朝廷委托的国家事务，有效地构建了传统中国的国家能力。

(二)分散风险，降低管理成本

中国幅员辽阔、民族众多，基层社会具有高度的分散性与多样性。基层官员代表朝廷治理地方，当权力直达底层时，固然有助于政府动员力的提升，但却也意味着责任与风险的集中，基层矛盾连累或归咎于中央的可能性大幅提高。但是如果对地方适当放权，允许基层自治，则危机能够就地消化。由此减少系统性风险，朝廷更不会成为指责的对象。尤其是在相对较为封闭的传统中国，即使某一区域基层民众抵制地方官吏，也很难引起其他区域民众的共鸣，更难以同时出现反对中央的浪潮。

(三)激发民众的创造力

基层自治所表现出的草根民主或朴素民主，公开化、透明化，可以激发民众的创造力。这种民间自生自发的制度可以因地制宜，通过各地的创新尝试，民众能够自由地进行选择处理。具有生命力的制度被自愿选择、移植，不断得到改善和扩展。反之，不具备竞争力的制度，则会被淘汰。义渡、廊桥、水利设施等由公益建造、免费使用的制度，在各地推广，呈相互砥砺之势。当民间拥有自我决策的权力时，各地不同的约束条件下，竞争与创新会带来更适合当地情况的制度安排。

(四)基层自治或能制衡官僚体系

依赖官僚体系中监管督察部门对官员的约束，实际效果有限。需要来自政府外的力量，而独立的士绅和民间组织有时可能成为这种约束因素。基层自主自立，或可以抗衡官员的狐假虎威，甚至可以和中央遥相呼应，自下而上地监督官员，能够把权力关进笼子。极端的例子是朱元璋，允许民众将他们认为的不法官员“绑缚赴京治罪”！

清代“刁生劣监”(“刁衿劣监”)深受官僚厌恶，因为他们帮百姓诉讼(50)马俊亚：《被妖魔化的群体——清中期江南基层社会中的“刁生劣监”》，《清华大学学报(哲学社会科学版)》2013年第6期。，甚至直接越级告状，挑战地方官员话语权，可能使官员威风扫地。其实，这恰恰反映了士绅利用其信息、知识和民间力量能够对官员的权势产生某种制衡力。从长期而言有利于消化潜在的冲突因素，使之在萌芽状态中得到解决，而不致累积成为大问题。实质上既有利于基层，也有利于国家能力。

四、政府直接控制在近代逐渐替代民间主体与基层自治

传统中国基层自治的治理模式，体现在基层行政、市场主体、民间组织等非政府主体承担了基层公共品的提供与治理，从而有效缩减了官僚体系的委托—代理链条，使中央政府能够低成本地实现大一统政权对广土众民的有效统治，由此塑造了传统中国的国家能力。这种朴素的经济自由主义取向始终在与专制集权的博弈过程中消长，作为人类天性的朴素追求，在中国是强韧的，源远流长。但缺乏正式的制度体系支撑，当约束条件变动时，它无法抗衡政府权力的膨胀，在强势政府面前，它有时变得脆弱不堪。在王朝末期或暴政时期，这种取向时常受到违逆，而此时，王朝自身也就随着社会经济的衰落而崩溃。

近代这一传统受到逆转与扭曲，主要是如下原因：(1)近代公共设施与公共事务的需求增多，政府职能逐渐扩张，官僚体系向下渗透，原来由民间承担逐渐转为政府承担。(2)随着城市化的逐渐深化，19世纪之后部分地区的乡绅进城，清末科举的废除使士绅失去功名激励机制，20世纪前期出现了劣绅化，士绅有时反而成为基层秩序的破坏者。(3)近代中国落后挨打，产生了富国强兵的追求，集体主义、政府控制日益成为社会共识。(4)凯恩斯政府干预理论、计划经济理论成为20世纪中期世界主流思潮，同时也主导了中国社会经济走势。

随着政府直接管理日益向基层渗透，同时公共事务增多，政府承担的公共职能增强，作为官府中介的民间组织在近代或是逐渐官僚化，或是被替代，如代理官府收税的牙行、“官中”，变成官吏直接征税。民间组织拥有的“公产”，有的被强制转化为公共设施，如清末的“公产兴学”“庙产兴学”(53)徐跃：《清末庙产兴学政策的缘起和演变》，《社会科学研究》2007年第4期。。到了20世纪中后期，民间组织甚至一度被意识形态视为政府的对立面而被连根铲除。在计划经济时期，家族被视为封建残余而清除。历史上长期存在的各种“会”“社”，要么不复存在，要么被改造成为准政府性的事业单位。

为了获得对基层的强控制力与组织力，政府包揽了一切，变成了无限责任政府，承担了大多数公共事务与全部风险。主流思潮认为，教育、医疗、公共事业与基础设施，都必须而且只能由政府承担。这种计划经济时代的思潮至今仍很有影响，以至于忽视了公共品的供给主体是可以多样化的，政府之外的供给者也可以是有效率的，政府直接供给反而会存在种种弊端(54)龙登高、王明、黄玉玺：《公共品供给的微观主体及其比较——基于中国水运基建的长时段考察》，《管理世界》2020年第4期。。事实上，政府的经费的唯一来源即是税收，于是财政体系与纳税人均不堪重负，并失去了多样性与创造性，政府与民间都失去活力。

传统中国未能自发走向“资本主义”，近代中国落后挨打，使人们强烈怀疑中国传统经济的活力，寄望于强有力的政府控制来推动中国现代化，这成为20世纪的中国主流思潮(55)龙登高：《中国史观的20世纪偏误及其探源》，《清史研究》2020年第6期。。特别是在中国救亡图存的民族危难中，民间经济自由主义与基层自治的传统日渐式微，几近消失于国家治理与学人视野之中，被人遗忘或受到曲解。正本清源，独特的制度遗产能带来理论创新与现实启示。