“新基建”背景下代建制项目治理效果的影响研究

吕 途 赵 秋 戴大双

一、引言与文献综述

与传统基建相比，新型基础设施建设(“新基建”)的内涵更加丰富，涵盖范围更广，能够更好推动中国经济转型升级。随着经济社会不断发展，“设施”形式日益多样，但“基础”作用并未改变。提高基础设施建设的效率一直是项目管理理论界和实践界的热议话题。“新基建”涉及高新技术和专门领域，地方政府由于缺乏专业人才和力量难以完全驾驭。引入社会力量，将专业的事情交给专业的团队，是打造集约高效、经济适用、智能绿色、安全可靠的新型基础设施建设体系的必然选择。

代建制(Construction-Agent-System，CAS)是一种将投资、建设、管理、使用职能分离的建设方式，现已广泛应用于基础设施项目领域。然而，当前代建制的执行过程中普遍存在着项目利益相关者权责利模糊、关系结构不清等问题，使代建制实际效果大打折扣(1)戴大双、吕途、顾强：《基于不同治理强度的代建制项目结构研究》,《预测》2016年第2期。。为此，中央和各地方政府陆续出台了诸多改革意见和管理办法，如《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》(中发〔2016〕18号)、《山东省省级政府投资项目代建制管理暂行办法》(鲁发改投资〔2019〕1232号)等，以加强和规范政府投资项目管理，健全投资控制机制，提高项目管理水平和投资效益。

本研究旨在探讨非正式联结对代建制项目治理效果的关键影响路径与机制过程。首先，对代建制中的非正式联结做出识别与解释，采用被普遍认可的理论假定，即组织间的关系是指组织节点之间的联结过程中产生的资源，其中，联结是代建制项目治理的核心要素。其次，解构代建制项目治理效果的关键影响因素，在此基础上构建非正式联结与项目治理效果的关系模型，并做出进一步的结果讨论。

二、研究概念界定

(一)代建制项目非正式联结

“新基建”与传统基础设施建设既有区别，又有内在联系。相比传统基础设施建设，“新基建”的显著特点是侧重推动人工智能、大数据及云计算等技术创新。由于“新基建”是智慧经济时代的产物，相关项目实施先例较少，所以，短期内新基础设施建设项目的联结将处于摸索状态。不同于正式的、易于观测的正式契约联结，代建制项目中的非正式联结很难确立标准。综合国内外研究者的研究结论并回归对本土样本的调研分析结果，确定五类中国情境下代建制中的非正式联结(11)吕途：《代建制项目利益相关者治理研究》，大连理工大学博士学位论文，2017年。，分别是：第一类，信任，指项目利益相关者由于对他方的理性判断和心理感知而产生的相信并依赖于他方的态度倾向；第二类，愿景共享，指在利益相关者期望与他方延续关系的意愿和实现共同目标的意识的推动下，通过不断认可、承诺、目标确认、目标实现等行动的循环加深对彼此愿景的理解；第三类，协作，指由项目利益相关者期望与他方联合行动、持续改进的意愿推动产生的合作行为；第四类，沟通，特指通过非正式的沟通渠道发生的信息交换行为；第五类，惯例，指项目利益相关者因长期受到文化情境(如道德伦理、传统观念、官本位思想等)、行业惯例(如行业特点、潜规则、社会助长和社会抑制现象等)、行政因素(如行政氛围、领导风格、服从行为等)、个体惯性(如个人习惯、从众行为等)等因素的影响而形成的非正式规范性关系。

(二)代建制项目治理效果的内部管控因素

三、研究假设

(一)非正式联结与内部管控因素的关系假设

H1-1：信任对风险防控起到正向影响作用；

H1-2：信任对合作质量起到正向影响作用。

H2-1：愿景共享对风险防控起到正向影响作用；

H2-2：愿景共享对合作质量起到正向影响作用。

H3-1：协作对风险防控起到正向影响作用；

H3-2：协作对合作质量起到正向影响作用。

H4-1：沟通对风险防控起到正向影响作用；

H4-2：沟通对合作质量起到正向影响作用。

H5-1：惯例对风险防控起到正向影响作用；

H5-2：惯例对合作质量起到正向影响作用。

(二)内部管控因素与项目治理效果的关系假设

重大基础设施项目具有战略性、集成性、复杂性等特征，容易受到多种风险因素的综合影响(26)汪涛、高尚德、李桂君：《基于元网络分析的重大基础设施建设项目风险评估框架与实证》，《中国管理科学》2019年第7期。，新型基础设施建设的专业性更给工程项目风险管理带来了挑战，直接影响管理效率。风险防控不仅在风险回避、损失控制、防范政府隐性债务等方面直接增进项目治理效果，同时还进一步提高利益相关者的风险防控意识。诸多研究证实项目管理者的风险态度、对风险应对策略的选择等也均对项目效果有影响(27)张尧、孙梦阳、关欣：《考虑风险总关联的项目风险应对策略选择方法》，《中国管理科学》2020年第1期。。合作伙伴关系与项目绩效之间的关系早已被学界和实践界广泛认同(28)王舜、马钦海：《基于Partnering模式下承包商选择与合作项目绩效的关系研究》，《运筹与管理》2019年第2期。，项目中利益相关者的合作关系会直接决定其社会、职权和经济等各方面的影响力(29)彭为、陈建国、伍迪、申良法、Cui Qingbin、Amir Ghorban：《政府与社会资本合作项目利益相关者影响力分析——基于美国州立高速公路项目的实证研究》，《管理评论》2017年第5期。，从而直接决定项目合作效率(30)邵颖红、韦方、褚芯阅：《PPP项目中信任对合作效率的影响研究》，《华东经济管理》2019年第4期。。提出假设：

H6：风险防控对代建制项目治理效果起正向影响作用；

H7：合作质量对代建制项目治理效果起正向影响作用。

(三)中介作用

风险防控包括各方对风险的认知、分担以及应对，是利益相关者联结功能的实现，各主体之间的合作质量由利益相关者联结组成。所以利益相关者的联结对上述两个变量都存在直接的正向影响。两个内部管控维度的中介变量表现越好代表内部管控的效果更好，而内部管控的效果是项目治理效果中最重要的组成部分，因此风险防控和合作质量可以作为代建制项目非正式联结与代建制项目治理效果的完全中介变量。继而，可以得到在非正式关系联结→项目治理效果之间的中介假设存在。提出假设：

H8：风险防控在非正式关系联结(1.信任；2.愿景共享；3.协作；4.沟通；5.惯例)与项目治理效果之间发挥中介作用；

H9：合作质量在非正式关系联结(1.信任；2.愿景共享；3.协作；4.沟通；5.惯例)与项目治理效果之间发挥中介作用。

四、数据获取与分析

(一)量表开发与测试

(二)样本收集

本研究问卷收集面向具有新型基础设施建设直接或间接经验的代建制项目主要参与人进行正式调研，调研以项目为单位，调研周期为2019年12月至2020年3月。其中，2020年1月之前主要采用发放纸质问卷的形式，1至3月的数据收集主要通过电子邮件和在线问卷的形式进行。正式问卷共发放664份，最终收回问卷491份。问卷首先对基建项目进行调研，通过测试题目进行预筛选，剔除与新基建项目无关的问卷。另外，对收集的数据进行再次预处理，剔除信息不完整和明显异常的无效问卷。最终得到有效问卷447份。采用单因素检验法进行共同方法偏差检验，结果发现未旋转时单个因子最大的累计变异数贡献率仅有20.76%，不存在共同方法偏差。另外，对两类方式回收的数据进行独立样本T检验，没有发现两类数据样本填写的差异性，表明样本可以合并使用。

(三)数据检验

首先，对数据的信度和效度进行检验，测量量表内容及评价指标结果详见表1。所有构念的组合信度(CR)和Cronbach’s均大于0.7。平均变量萃取量(AVE)均大于0.5，且根据表2交叉负荷和相关矩阵检验结果，所有测量项在各自的构念下的载荷值明显高于其他构念下的载荷值，且AVE平方根值大于所有的相关系数。由此，数据的信度和效度良好。

表1 量表内容和信度效度评价指标

表2 区别效度检测结果

其次，对模型进行假设检验。根据表3假设检验结果，除H12和H51不支持之外，其他的关系路径在不同的显著性水平下得到验证。

表3 假设检验结果表

假设H5-1未成立，即惯例对风险防控并未表现出显著性影响。这一结论可能由三点原因造成，其一，新型基础设施建设的项目存量较少，尚未形成可复制的行业惯例；其二，新型基础设施建设在各地均为起步阶段，不确定性因素较之传统项目更多，各地政府和企业也对新型项目给予了更多关注。项目参与者为规避自身受到惩罚的风险，必须更加严格的对项目进行科学论证，而较少采用惯例处置项目事务；其三，从理论视角出发，更一致的惯例带来公共项目各参与方之间更融洽的关系，并往往已成为解决某些特定问题的“自然而然”的模式。在各方长期互动下所形成的惯例联结会在无形中滋长各方的互动惰性，隐藏更多的潜在风险。在面临突发性情况时，惰性会禁锢各方打破常规、解决问题的思维，降低各方应对风险的能力。综上，本研究认为假设H1-2和H5-1未通过验证是合理的。

继续检验风险防控在非正式关系联结各维度(1.信任；2.愿景共享；3.协作；4.沟通)与项目治理效果之间的中介效果，结果如表4所示。首先，检验风险防控在非正式关系联结的各子维度对治理效果存在间接效应(H8)。风险防控在愿景共享与项目治理效果之间呈完全中介，风险防控在其他非正式关系联结维度与项目治理效果之间呈部分中介，假设H8-1至H8-4得到验证。惯例与风险防控之间的路径没有得到验证，结合前文分析，表明风险防控不是惯例与项目治理效果之间的中介变量，H8-5不支持。惯例在“新基建”背景下较少通过影响风险防控水平来影响最终的项目治理效果，检验结果表明，不论项目中的私人部门还是公共部门都已经逐渐适应了较为规范的市场环境，在面对风险问题时较少按惯例处置。其次，检验合作质量在非正式关系联结的各子维度对治理效果存在间接效应(H9)。合作质量在愿景共享与项目治理效果之间呈完全中介，合作质量在其他非正式关系联结维度与项目治理效果之间呈部分中介，假设H9-2至H9-5得到验证。考虑到信任与合作质量之间的路径没有得到验证，结合前文分析，表明信任不是合作质量与项目治理效果之间的中介变量，H9-1不支持。即“新基建”项目所具有的探索性使得更多的代建制项目参与人会通过当前项目过程中的愿景共享、协作、沟通等方式来提升各主体之间的合作质量，进而提升项目治理效果，而项目各主体之间的合作质量越来越少地通过“信任”提升。

表4 中介效应分析结果

续表4

五、结论与讨论

本研究在新型基础设施建设背景下，构建了代建制项目非正式联结与项目治理效果的中介关系模型。研究表明，代建制项目实施过程中的风险防控通过影响信任、愿景共享、协作、沟通这四类非正式联结继而提升项目治理效果；代建制项目过程中的合作质量通过愿景共享、协作、沟通、惯例这四类非正式联结实现项目治理效果的提升。而惯例对风险防控并未表现出显著性影响，信任对合作质量也未表现出显著性影响。

本研究的理论贡献在于：首先，对非正式联结的探讨填补了现有代建制理论过于关注契约关系的作用机制而忽视非正式联结关系的研究空白。非正式联结广泛存在于代建制实践，本研究及时补充了对于非正式联结的探讨。其次，研究揭示了非正式联结对项目效果的关键作用路径。相较于已有研究多采用定性探讨的研究范式，本研究建立了以内部管控因素作为中介的非正式联结与项目治理效果之间的实证关联，通过实证方法检验了各变量间的逻辑关系。最后，本研究发现了项目治理效果差异的形成机制，即每类非正式联结对项目治理效果的作用类型、影响显著性、影响强度均存在一定差异。研究细化了非正式联结互动下产生的不同后续效应，搭建了项目中联结与治理效果之间的理论桥梁，提升了结论的可用性。

本研究得到如下实践启示：其一，研究发现在“新基建”的时代背景下，代建制项目中参与方之间的信任对合作质量并未表现出显著性影响。这与传统基础设施建设背景下对信任的研究结论不完全一致，预示着各主体之间的合作质量越来越少地依赖“信任”这种基于前期经验和对方实力所做出的经验性判断，而更倾向开始依靠对当前情境的理性判断。“新基建”项目所具有的探索性使得更多的参与人会通过当前项目过程中的愿景共享、协作、沟通来提升各主体之间的合作质量。这表明当前代建项目实践中，项目各方的专业水准越来越高，犯经验主义错误的比例逐渐降低。同时这也极好地向实践者表明，在新型基础设施建设项目中新进入行业的项目参与者们也可以通过在项目中的积极表现，实现良好的项目合作质量。其二，“新基建”背景下代建制项目的风险防控较少被惯例左右。当前，不论项目中的私人部门还是公共部门都已经逐渐适应了较为规范的市场环境，在面对风险问题时较少依赖“潜规则”，减少了官本位行为或者投机的动机。这与近年来国家大力反腐、严格惩戒各部门的违规行为、支持掌握核心技术的企业参与基础设施建设等举措有很大关联。其三，代建制在实施中具有较高的规范性，可以帮助项目参与者规避诸如经验主义、潜规则等问题带来的隐患，是在“新基建”背景下最适宜的建设方式之一。“新基建”作为大型基建项目涉及高新技术和专门领域，建设过程由多个行业相互配合，通过代建制引入社会力量将能有效解决视域局限、专业能力不足、经验匮乏等问题，利于从全局出发对“新基建”进行审视与考量，做出科学决策。代建制让有限的社会资金用在刀刃上，按需建设、稳步推进，防止资源浪费。

尽管现有公共项目中的代建制已表现出诸多的优越性，但要使代建制在“新基建”中发挥作用，还需要各级政府创新思路和观点。如深圳市等地方政府在2020年出台了新的政府投资市场化代建管理办法，代建制正式进入“2.0时代”。只有结合新时代背景，实际统筹推进，才能让代建制恰到好处地发挥作用，从而更好地融合传统基建和“新基建”，促进区域高质量发展。