监察留置措施的内部约束与外部制约

2021-01-20何静

湖湘论坛 2021年1期

何静

摘要：作为监察程序中唯一限制人身自由的调查措施，监察留置具有高度的封闭性和严厉性，而且排除适用刑事诉讼法所确定的规制规则。因此，为确保监察留置在法治框架内运作，对其进行监督制约十分必要。立法从内部约束与外部制约两方面构建了制约机制，不过，通过规范分析可以得出结论，现行的制约机制存在着内部约束弱化、外部制约乏力的问题。构建监察留置的制约体系应当坚持高效反腐与法治反腐的平衡，区分职务违法与职务犯罪，以此为前提，科学配置监察留置决定权与执行权，实现对监察留置的全程监督，提升检察制约效能的同时，辅以权利制约，并且健全权利救济和责任追究机制，构建和谐有序的一体化制约体系。

关键词：监察留置;内部控制;外部制约

中图分类号：D9 文献标志码：A 文章编号：1004-3160（2021）01-0065-09

在法定的十二项监察调查措施中，作为唯一限制人身自由的措施，留置一旦被滥用极易侵犯被调查人的基本权利，甚至可能制造冤错案件。当然，诸如搜查、冻结等调查措施也具有强制性，如果被不当运用也极可能侵犯公民的合法权利，不过相比较而言，留置的强度远高于这些措施，公开程度却要低得多，相应地对其进行监督制约的难度更大。基于此，如何在准确厘定监察留置法律属性的基础上，对其进行有效地制约，在发挥其积极作用的同时确保其在法治框架内运行，是理论上无法回避的课题，针对监察留置构建的制约体系也可以为其他强制性调查措施的监督制约提供样本。本文拟就此主题展开探讨。

一、监察留置措施的法律属性再辨析

明确监察留置的法律属性，是探讨如何对其进行监督制约问题的逻辑起点，因此，有必要厘清其法律属性。就此问题理论界和实务界均展开了热烈讨论，进而为我们准确界定监察留置的性质提供了理论参考和多元视角。在现有研究的基础上，还可以从如下几方面对监察留置的属性进行再认识。

（一）监察留置是一种调查措施

关于监察留置的属性，理论界存在着明显的分歧。我们认为对监察留置法律属性的界定，不能脱离立法而进行抽象地争论。《监察法》在第四章“监察权限”中规定了“留置”，其中第22条规定了留置适用的具体条件。修订后的《刑事诉讼法》在“侦查”和“强制措施”部分则均未涉及留置问题，可见就现行立法规范看，留置既非侦查措施也不是刑事强制措施。对这两部法律的相关规定进行综合考究，能够断定“调查”是监察机关的一项权力，而“留置”则应当属于监察机关开展调查的一项具体措施。

从运行规律来看，监察调查程序与刑事侦查的情形类似，办案人员对于案件的认识具有渐进性，随着调查的逐步深入，对案件事实以及被调查人人身危险性的认识可能会发生变化，此时对监察留置措施的适用理应随之做相应调整。正是基于此，有学者主张监察留置具有刑事强制措施的属性，进而得出应当适用《刑事诉讼法》的结论。不过，站在法教义学的立场，应当将监察留置认定为调查措施，只能适用《监察法》，并无适用《刑事诉讼法》的空间。

（二）监察留置是一种复合性的调查措施

监察留置措施法定的适用对象同时包括职务违法与职务犯罪行为，并且对于二者适用的条件未作区分，仅在折抵刑期时有所区别，针对职务犯罪的留置可以折抵刑期，职务违法留置如何折抵则未见规定，除此之外没有其他分别。由此可见，“监察留置同时带有‘特殊刑事强制措施与‘隔离审查措施的性质，属于一种被用来进行党纪调查、政务调查和刑事调查的综合手段，”[1]具有鲜明的复合性特质。

《监察法》之所以作此规定，可能主要是基于以下两方面的缘由：一方面是因为监察留置措施是对“双规”措施的承继，“双规”是中国共产党在进行纪律检查方面采用的一个措施，要求有关被调查人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明，其主要目的是防止被调查人拖延时间、逃避调查乃至外逃，确保调查工作的顺利进行。按照改革决策者的设想，留置就是为取代“双规”措施而设置的，而“双规”措施针对的对象原本既包括职务违纪违法行为也包括职务犯罪行为;另一方面则是出于高效反腐的需要。留置作为一种限制人身自由的措施，与刑事拘留和逮捕措施的功能类似，其适用可以防止被调查人逃匿和对抗调查，有助于更快地突破案情，提高调查效率。如果严格区分职务违法与职务犯罪来决定是否适用监察留置，可能会使留置措施的适用受到太多掣肘，进而降低调查效率。

不过，此种将职务违法调查和职务犯罪调查合二为一的单轨调查制度的确立，结果是“对党纪调查和政纪调查提出了过于严苛的程序要求，而对刑事调查的程序限制却较为宽松，以至于无法达到刑事诉讼法对侦查所提出的最低要求。”[2]同时，这种制度安排也增加了针对监察留置的监督制约的难度。

（三）监察留置是一种高度封闭的强制性调查措施

监察留置不仅是复合性的调查措施，还是唯一限制人身自由的措施，期限可能高达6个月，其强制性不言自明，而且该措施实施过程中处于高度封闭的状态。

事实上刑事强制措施尤其是与监察留置相似的逮捕措施在运行过程中也处于封闭的状态，不过被追诉人自被侦查机关采取强制措施之日起便依法有权委托辩护人，而且对于没有辩护人的被追诉人，还可以由新纳入刑事诉讼立法的值班律师为其提供法律帮助。通过值班律师对侦查活动的介入，既有助于保障被追诉人的诉讼权利，同时也能对侦查权形成制约。在《監察法》制定过程中，很多学者也主张允许律师介入监察调查，遗憾的是，在正式出台的《监察法》中并未规定律师可以介入监察调查程序。

除了律师无法介入监察留置之外，检察机关同样无法介入。就监察留置措施的适用而言，有学者主张较之法院，由检察院对刑事留置的适用进行外部审查更为妥适。至于具体程序，可以仿效审查批捕程序，由检察机关职务犯罪对接部门审查批准。[3]在最终通过的《监察法》文本中，并未规定检察机关可以提前介入监察调查程序，监察留置的适用采用的是内部审批程序。由此可见，监察留置的适用呈现一种高度封闭的特征，外部力量难以介入对其进行有效的监督制约。

二、监察留置措施监督制约机制的规范考察

（一）监督制约机制的主要内容

其实在监察体制改革之初，改革决策者就已经注意到对监察权的监督制约问题，在相关文件中早已明确提出要强化对监察委员会自身的监督制约。作为监察权行使的一种方式，监察留置同样需要接受各种监督制约。需要强调的是，在监察体制改革试点期间，公开报道中没有出现留置措施被滥用的相关案例。《监察法》正式实施时间不长，我们目前无法得知监察留置措施在办案实践中运行的具体情况，也未见公开的负面报道，或许说明监察机关确实在依法依规地适用留置措施。不过，实践中尚未曝出问题，绝不意味着对现行法律规范的分析缺乏意义。所以，本文认为对于监察留置制约机制的规范文本进行探究确有必要，其中的不足仍然需要给予高度重视，以避免监察留置在运行实践中出现越轨或失范现象。

就监察留置措施的规范适用而言，通过《监察法》和《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》（以下简称《规则》）等一系列规范性文件，分别从内部与外部两方面构建了对监察留置的内部控制和外部制约机制。

1.内部控制

（1）横向分权制约。《监察法》第36条要求监察机关建立内部各相关负责部门相互协调、相互制约的工作机制，并设立相应的工作部门，具体负责履行线索管理、监督检查等管理协调职能。在此基础上，《规则》对内设各部门的具体分工职责作了更为具体的规定。通过对监察机关内设各机构进行横向分权，可以使他们在监察留置的適用上能够相互制约。

（2）纵向审批控制。关于启用监察留置的审批程序，《监察法》借鉴了职务犯罪逮捕决定权“上提一级”的做法，在第43条规定采用“集体研究决定，上提一级审批”的程序规定，在纵向上将监察留置的适用交由上级监察机关审批把关，有助于对下级办案部门进行制约。

（3）运行过程管控。在试点期间，作为试点地区的浙江省即要求监察委员会在适用留置措施时应当全程同步录音录像。在《监察法》中同样作出了明确的规定，要求调查人员采取留置措施时须遵守调查程序的约束。同时，留置期间调查人员在讯问被调查人时必须全程录音录像，这些技术规范的落实，从过程上对监察人员在留置期间的调查行为形成了约束。

（4）事后责任追究。为了约束监察机关及监察人员的行为，《监察法》第65条规定留置措施违法须承担法律责任，第67条规定了国家赔偿责任，《规则》第73条第2款则明确规定了办案质量终身责任制。由这一系列规范构建的事后问责机制，能够倒逼监察机关和监察人员的调查活动依法进行。

2.外部制约

（1）检察机关的制约。作为法定的公诉机关，检察机关在审查起诉阶段可以通过非法证据排除规则的适用对监察留置形成制约。如果检察机关审查起诉时认为监察机关在留置期间非法取证，通过依法排除监察机关移送的非法证据，可以对监察机关在留置期间的行为形成倒逼效应。另一方面，检察机关的逮捕决定权对监察留置同样能产生制约作用。如果检察院决定不予逮捕，在一定程度上说明监察机关的留置决定有失偏颇。此外，一旦检察院经审查后作出不起诉决定，也能反证监察留置的合法性和正当性存疑，某种意义上这也可以被视为检察机关对监察留置的制约。

（2）被调查人的制约。《监察法》第60条赋予被调查人及其近亲属对于留置法定期限届满不予以解除的，有权向该机关申诉的权利。申诉人对处理决定如果不服的，还有一次向上一级监察机关申请复查的机会。据此，被调查人可以通过申诉和申请复查的途径，对监察机关进行制约。

（3）其他主体的监督制约。主要包括人大监督、民主监督、社会监督以及舆论监督等。《监察法》第53条规定人民代表大会及其常务委员会的监督，第54条紧接着规定监察机关应当接受民主监督、社会监督、舆论监督。为了切实落实《监察法》的规定，中央纪委国家监委新制定发布了《国家监察委员会特约监察员工作办法》，在该文件中决定建立特约监察员制度，作为特约监察员的一项重要职责，就是对监察机关和工作人员的职务行为进行监督。

（二）存在的问题

1.内部控制难以实现预期目标

（1）内设机构分权制约的效果有限。无论是《监察法》还是其他一系列规范性文件都强调通过对监察机关内设机构进行分权形成相互制约的格局，不过“分权并不一定真正产生权力制约，分权与权力制约之间还存在着逻辑中间要素。例如：权力运行每个环节上的机构与人员，都应当具备基于自身利益发现并纠正其他环节上错误的能力。”[4]如果每一个部门的职责及对应的责任不是十分明确，那么我们就很难期待这些部门之间能彼此制约。更何况，监察委员会在成立之初即肩负查处腐败的政治使命，这种使命的完成需要其内部各个部门之间通力合作，相互制约会被视为查处腐败过程中的相互掣肘而不受欢迎。当各部门的工作都只是调查腐败案件流水线上的一道工序时，分权制约便无从谈起。不可否认，内部分权制约确实具有一定的效果，但是不能寄望过高。

（2）监察留置的决定权与执行权集中行使，无法进行实质性制约。在决定上，正如学者评价指出的监察法目前规定的留置程序总体看仍属自我审批、内部审批。[5]同时，留置的执行也是交由监察机关负责，并且《监察法》在留置场所的建设以及留置监管人员的确定等诸多具体的技术性问题上尚未落实。[6]由于监察留置的高度封闭性，外部制约力量很难介入，在监察留置的决定和执行过程中只能依靠监察机关内部各机构之间相互制约。然而如上所述，监察机关内部的分权制约效果有限，在决定与执行都由办案机关自行掌控的背景下，法律所设计的技术监控规则可以被轻易地规避，所以监察留置难以受到实质性的制约。

或许还可以寄望于上一级监察机关的审批能够对下级机关的留置决定产生制约作用，然而实际效果可能令人失望。在批准程序中，上一级监察委员会既是审批机关，同时又是职务违法和职务犯罪案件的办案机关，原本就没有过多的时间和精力用于审查下级的申请，从节约办案资源和保证办案效率的角度考虑，进行书面形式审查无疑最为便利。因此，很难指望上一级监察机关的审批能对下级适用监察留置的决定形成实质制约。

（3）注重事前控制，未实现全程制约。从时间维度来看，可以大体上将监察留置划分为事先、事中、事后三个阶段，其中每一个阶段都有失范的可能，因此有必要配置相应的制约措施，实现全流程的监督制约。根据《监察法》的设计，监察留置实行“下级决定——上级批准”的双重控制模式，事先的制约机制基本形成。相较之下，事后的制约则不甚明了。《监察法》虽然要求一旦发现采取留置措施不当的，监察机关应当依法及时解除，不过，至于被调查人是否有权对监察留置适用的正当性提出质疑，能否申请解除监察留置，立法均未作规定，更遑论律师参与了。将能否解除、何时解除留置措施的主导权完全交到监察机关手上，难以对监察机关形成有效的约束。

（4）责任追究缺乏可操作的规则。近年来，在司法领域，随着司法责任制全面推行，检察官和法官惩戒委员会及相应的追责机制纷纷得以建立，从而进一步夯实了司法责任制。与之相比，尽管《监察法》第14条也明确国家实行监察官制度，然而监察官制度的相关实施细则并未配套出台，监察官个体以及监察机关各内设机构法定的责权利并不明确。尽管《监察法》还分别规定了监察机关工作人员违反规定采取留置措施的法律责任、职务行为侵权的国家赔偿责任以及构成犯罪的刑事责任，进而对于监察机关依法适用留置措施构成了一定的制约。不过，如何追责立法并未规定，尤其是监察人员的刑事责任究竟由哪个机关负责追究，立法未能给出答案，理论上也存在争议。具体规则的缺失，既是前文所分析指出的内设机构分权制约实效难以保证的重要原因，同时也让责任追究难以落实。

2.外部制約缺乏实效

（1）检察制约具有滞后性且实效难以保证。就既定的规范来看，检察机关最有效的制约方式就是在审查起诉阶段通过适用非法证据排除规则，并辅以退回补充调查、逮捕决定权乃至不起诉裁量权的运用，对监察留置进行事后制约。不过一旦监察留置违法，即使进入审查起诉阶段后检察机关运用法定手段进行制约，侵权结果业已产生。因此，检察制约具有明显的滞后性。尽管有学者对于检察机关提前介入监察调查的正当性还存在质疑[7]，然而客观地说，允许检察机关提前介入监察调查无疑是消解检察制约滞后问题的有力举措，事实上在办案实践中检察机关提前介入监察调查的现象较为常见，例如贵州省人民检察院微信公众号“贵州检察”于2019年1月22日发布的信息显示，贵州全省检察机关2018年共提前介入监察机关调查职务犯罪案件276件339人，提前介入率为91.08%。不过，无论是新修订的《人民检察院刑事诉讼规则》还是国家监察委员会和最高人民检察院联合制定的《国家监察委员会与最高人民检察院办理职务犯罪案件工作衔接办法》均规定检察机关介入监察调查以监察机关商请为前提，换言之，如果监察机关不主动商请，检察机关则无法提前介入监察调查，事先制约便无从谈起。

（2）权利制约基本缺失。《监察法》除了明确规定被调查人对于监察机关违法采取留置措施的行为享有申诉权外，再无其他授权的规定。“虽然涉嫌职务犯罪的人群可能比普通公民受教育水平会高一些，但这不能证成对该群体赋予较低权利保障的合法性。”[8]涉嫌职务犯罪的被调查人享有一定的权利既是其主体地位的体现，同时也是对监察权力的一种制约，赋予公民必要的权利有时能够产生制约公权力的良好效果。从这个角度而言，《监察法》对于被调查人权利规定的缺失是一件令人遗憾的事。

（3）其他主体的监督实效有限。除了前述监督制约方式外，《监察法》等规范性文件还规定了人大监督、社会监督等多种监督方式，但是，就针对监察留置的监督而言，这些监督的实际效果可能难以令人满意。以人大监督为例，人民代表大会及其常委会的制约是对监察机关整体工作的监督，极少针对某一特定案件进行具体监督，其他几种监督也与人大监督类似，属于一种对监察机关整体的泛化监督，只有在因为某一件典型案件引发社会极大关注时，才可能针对个案展开，其并非一种常态化、专业化的监督，而且在具体操作上缺乏实施规则，难以成为一种稳定的监督力量，对于监察留置只能起到补充制约作用。

综上所述，《监察法》和一系列政策文件构建的针对监察留置的制约机制已基本成型，并且在实践中已经发挥着重要的作用。不过，这一套制约机制还存在着明显不足，有待进一步予以完善。

三、监察留置措施监督制约机制的完善

“监察留置作为一项涉及公民基本人权的公权力，其实施应有一套正当程序是显而易见的，……较为简便可行的方法是衔接刑事司法规律来建立留置的正当程序。”[9]为此，我们应当着力构建一套一体化的制约体系。

（一）科学配置监察权力，决定与执行分离

鉴于监察留置措施的严厉性，有学者主张应当由第三方机构对其适用进行审查。至于交由谁审查，学者提出了不同的方案。有人主张基于审判中心主义的要求，在监察委员会决定适用留置措施时，将批准权交由法院来行使。[10] 另有人则建议交由检察院负责审批。[11]此外，还有学者认为实行监察机关自行决定与检察机关审批并行的双重模式[12]。我们认为这些主张都有其正当性依据，未来应该可以考虑采纳。不过，在我国当下高压反腐的语境下显得过于理想化了，不具有可操作性。

相较之下，更为务实的做法是在保留监察机关自我决定、自我审批制度的基础上，将决定权和执行权适当分离。至于如何操作，也存在不同观点，有学者提出将两种权力分别交由检察机关和监察机关行使，[13] 另一种观点认为由监察委员会负责留置措施的执行，以实现留置决定与其执行相互分离的制度。[14]二者主要区别在于是在不同国家机构间分权还是在监察机关内部实行分权，前一种观点显然缺乏规范依据。而且，将监察留置的决定权交由检察机关行使，可能会降低其运行效率，影响高效反腐目标的实现。因此，可行的方案是在监察机关内部设置专门的执行机构，负责留置的执行。

（二）强化全程监督制约

除了设立专门的执行机构之外，还要强化执行过程中的监督制约，防止发生留置权不规范使用。从可操作性的角度看，将监督职责赋予《规则》所规定的案件监督管理部门（下称“监督部门”），组建小而精的监督组织，直接对监察委员会主任负责，保证其监督工作的效率，并以权力和责任清单的方式明确其监督职权和职责，这样可以形成监察委员会内部决定、执行与监督部门之间相互制约的格局，这也是内部分权制约的题中应有之义。

此外，监察留置的解除问题也是事后监督的重要内容之一。现行规定将解除留置措施的决定权交由监察机关行使，因此，监督部门理当定期对留置措施的必要性进行审查，假如认为继续留置的必要性不足，必须及时向决定机关提出解除的意见。除此之外，在现行规定的基础上，应当借鉴刑诉中的做法，允许被调查人及其近亲属主动申请解除。不管是监督部门依职权主动解除，还是被调查人申请解除，为了做到兼听则明，监督部门都应当召开类似听证会式的会议，由办案人员和被调查人分别发表意见，由监督部门综合考量后出具是否解除的意见。考虑到解除监察留置措施有利于被调查人权利的保护，所以对于监督部門出具的解除监察留置的意见，经监察委员会负责人决定即可，无需再经上一级监察委员会批准。

（三）丰富检察制约手段，提升制约效能

尽管《监察法》最终并未采纳学界“授予检察机关提前介入监察调查程序权利”的建议，但仍然确认了监察机关与检察机关在办理职务违法和职务犯罪案件时“互相制约”的关系，并赋予后者相应的制约手段。检察机关应该在充分利用好现有的制约措施的同时，努力丰富制约手段，提升制约实效。

检察机关在对监察机关移送的案件进行审查起诉时，“如果认定存在非法证据，一方面，对此类证据予以排除，不能作为定案的依据，一方面，可以向同级人大提出检察建议，呈请人大对相关实施非法证据的人员启动违法调查。”[15] 同时，灵活利用《刑事诉讼法》授予的退回补充调查权、逮捕决定权和不起诉裁量权，通过对监察机关移送的被留置人决定不予逮捕或者将案件退回监察机关补充调查，甚至依法作出不起诉决定，间接地对监察留置作出否定性评价，促使监察机关依法适用监察留置措施。

虽然检察机关提前介入监察留置存在一定的壁垒，但是既然《宪法》保留了检察机关法律监督机关的地位，同时《监察法》将监检两机关之间的关系定位为“制约配合”模式，在此场域下，要求监察机关在作出留置决定和解除留置措施的同时通知检察机关，既是检察机关作为法律监督机关地位的彰显，也是“互相制约”的题中应有之义。如果检察机关收到通知后认为留置不当的可以向该监察委员会提出检察建议，意见不被接受的话可以报上一级检察机关，由其向同级监察委员会提出意见，这样有助于缓解检察制约滞后的不足。倘若检察机关能够有效运用好检察建议，势必能够提升制约效能。

（四）赋予被调查人必要的权利，借助权利制约权力

除了监察权的自我约束、检察权的外部制约之外，赋予被调查人必要的权利，以权利制约权力，可以补充公权力之间相互制约的不足。

如前文所述，《监察法》仅规定被调查人对监察留置享有申诉权以及因监察留置违法获得国家赔偿的权利。除此之外，我们认为还有必要明确赋予被调查人知情权、陈述申辩权以及申请解除权等重要权利。这些权利的内容前文已经论及，此处不再赘述。

关于被调查人的权利还有个问题值得关注，即其能否委托律师介入监察留置，对此理论界还有争议，多数观点赞同允许律师介入。从法律属性上看，监察留置属于调查措施，不适用刑诉法的规定，相应地就无法享有刑事侦查阶段委托律师辩护的权利。不过，监察留置毕竟是一种高度封闭且极为严厉的强制性措施，而且随着认罪认罚从宽制度的全面推行，如果对于被调查人认罪认罚的案件也完全排除律师的介入，不仅不符合法治反腐的精神，也不利于认罪认罚从宽制度的落实。基于此种现实，我们主张作为底限要求，至少对于被调查人认罪认罚的案件，在监察调查阶段应当允许值班律师适度介入。

（五）健全权利救济和责任追究机制

为了保障被调查人的权利切实得到尊重，应当健全现行的权利救济机制。《监察法》为被调查人提供了申诉的渠道，但这种内部处理程序的公信力不足，而且被调查人处于监察机关的控制之下，此种救济手段的效力究竟如何令人怀疑。所以，应当为被调查人提供多元的救济途径。例如，允许被调查人向同级检察机关提出申诉，由检察机关向监察机关发出检察建议，与检察机关法律监督机关的定位高度契合，因而具有可操作性。

另外，借鉴司法领域的经验，需要加快制定《监察官法》，构建监察官制度和监察责任制，从法律上明确监察机关内设机构、监察人员的分工及其岗位职权与职责，设立监察官惩戒委员会，负责受理对监察人员的投诉调查和惩戒，制定出详细可操作的问责程序，将《监察法》规定的违法责任和《规则》确立的办案质量责任制落到实处，进而能够逆向激励监察机关和监察人员依法实施监察留置。

四、余论

从权力行使的后果看，监察调查权运行过程中所采用的多数调查手段都可能对调查对象的权利产生影响，区别在于强度大小和影响程度高低而已。因此，不单是监察留置，其他调查措施同样需要监督制约。换言之，我们有必要针对监察调查权乃至监察权构建出完备的监督制约体系，而这无疑是监察体制改革的重要组成部分，对监察留置制约体系的探讨可以为其提供样本。在尝试构建监察权监督制约体系的过程中，会始终受到如何实现高效反腐与法治反腐的平衡这一难题的困扰，当然我们不应因此而踟躅不前。如前所述，还有诸如监检关系、律师的介入、职务违法与职务犯罪的界分等问题需要进行顶层设计，因此其既是一项系统工程，更是一个有待长期探索的过程，最终目标在于保证反腐效率的同时，型塑符合法治反腐需要的监督制约体系。

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