澳门都市更新：机制、成效与建议

盛 力

引言

近年来，澳门经济总体向好，社会发展欣欣向荣。但不容忽视的是，本地建筑物、配套设施老化现象及相关衍生问题正日趋严重。据特区政府地图绘制暨地籍局统计数据显示，截至2019年6 月，澳门楼龄三十年或以上的商住及工业楼宇已高达5173 座①。随着岁月的增长，部分城区楼宇及设施老化愈发严重，难以契合现代化城市发展规划及满足居民生活需求，为澳门社会发展和社区居民生活均带来消极影响，亦引发政府及民众关注和担忧。

都市更新（Urban Renewal），是对综合应对城市问题的系统措施的统称，即对城市中衰落区域进行拆迁、改造和建设，使之重新发展和繁荣。都市更新倡导根据新的城市发展理念，对城市的既有规模、功能区划、空间布局和建筑分布进行整体检视，并结合城市未来发展的需要予以更新，通过旧区改造和新城建设，保留建筑物原有价值，并体现时代特征，从而实现土地的有效利用、充分发挥城市功能、改善居住环境和城市风貌。与原先提倡的“旧区重整”相比，都市更新的概念具有更丰富的内涵、更开放的理念，并且更贴近澳门的实际情况和未来的发展方向，是科学合理的②。

本文将通过对比港澳两地的都市更新机制及成效，检讨现有机制存在的问题，并探索澳门都市更新的发展方向。同时，以祐汉旧楼改造项目为例，深入探讨多渠道融资机制的设计方案，并提出相关建议。

一、港澳都市更新机制及成效

城区高密度发展的香港与澳门一直同样受到楼宇残旧、设施老化等问题困扰，香港甚至还于近年出现过唐楼倒塌致居民死伤的严重事故③。因此，港澳两地对于都市更新都有迫切需求。

港澳两地城市更新改造总体呈现三大相似特征：其一，大量失修楼宇分布集中且老化速度快；其二，旧区已开发的容积率接近甚至超出地块承载上限；其三，楼宇业权复杂，对都市更新过程造成一定的阻碍。本文将对比港澳两地针对以上三大挑战所采取的都市更新治理机制及其成效，并尝试探讨改进方案。

（一）香港的都市更新机制

香港的都市更新机制经历了从二战后到1987 年的“私营化香港房屋协会时期”、1988 年至2000 年的“公私合营的土地开发公司时期”，及2001 年至今的“新世纪公营化的市区重建局时期”共三个阶段，政府对市场的态度也相应经历了“毫不干预—有限干预—积极干预”的转变④。本文着重讨论第三阶段都市更新的几个特征。

第一，构建政府和市场共同参与的灵活合作体系。香港特区政府于2001 年通过《市区重建局条例》，同年建立市区重建局（简称“市建局”）。从此香港都市更新工作形成“主导机构为香港市建局”、“联合开发主体”和“以咨询平台为主的社区联系网”共同协调的运作模式。市建局作为非营利机构，以“重建发展、楼宇修复、文物保育、旧区活化、改造重建”作为业务策略，主要“做出合适的财政和相关安排，推行财务上未必可行、但对整体社会及都市更新有裨益的项目”，瞄准市场不愿参与、政府自身又无暇推动的都市更新项目。其具备政府与市场双重职能和法定地位，既与政府部门保持平行关系，又可像普通企业一样进入市场征收土地，旨在促进公共福利与市场“双轨运行”⑤。另外，除职能相对独立的市建局，特区政府内部不同职能部门亦形成主辅有别、分工合作的协同机制，譬如政策制定由发展局负责，城市更新顾问一角由文物古迹办公室、古迹咨询委员会、城镇规划委员会担任，政策的执行及落实则由文物保育办事处及市建局负责等。

第二，采取“自上而下”及“自下而上”齐进的都市更新模式。香港城市更新主要采用两种模式：一种是“自上而下”的政府主导型模式。市建局参照咨询平台的建议，评价潜在更新项目，并在取得特区政府财政司同意的情况下将其纳入业务纲领。此模式中，政府强化对区域层面市区的重建规划研究，并交由市区更新地区咨询平台或市建局处理，以保证“自上而下”更新模式的科学性，譬如2017—2019 年为期两年的油麻地及旺角地区的区域更新研究⑥。另一种则为“自下而上”的业主需求主导型模式。在获得2/3 或以上的业主同意后方可向市建局提出重修申请，市建局对楼宇状况、项目的规划效益等因素进行专业评估，提出有条件收购方案，并在获得超过80%业主接受的情况下，该项目方可进展下去⑦。

第三，提供差异化的补偿机制。香港都市更新致力实现业主原区安置。为将受影响业主的利益最大化，特区政府出台多个补偿机制。譬如针对业主的“同等地段七年楼龄住房”政策，即拆迁安置赔偿费=市值交吉价+自置住所津贴⑧+补助津贴⑨；或“楼换楼”政策，即业主可有条件换原址或启德发展区内的新建房屋。对于租户，一种方案为房屋补偿，即向租户提供公共租住房屋或市建局安置大厦，外加搬迁津贴；若租户未能安置，市建局将会发放适当的特惠金补偿。对于受影响的商铺业主，可获得交吉价及津贴，而对于受影响商铺租户则可获得特惠津贴加营商特惠津贴。

第四，采取“楼宇修复”与“拆除重建”相并推行的措施。楼宇修复不涉及业权回收，进展较拆除重建温和及顺利。截至2018 年6 月底，市建局已为约3950 栋楼宇完成修复工程，是其成立后进行拆除重建楼宇数量的近三倍⑩。为解决业主专业知识不足的问题及提高适时楼宇修复意识，在动力制度方面，特区政府自2010 年起联合市建局先后推出“强制验楼计划”及“强制验窗计划”；同期推出譬如“楼宇更新大行动”及“强制验楼资助计划”等共九项经济支援计划以缓解业主楼宇维修的资金压力11。

第五，提供较为健全的公众参与机制。譬如设立专门的城市更新地区咨询平台，成员由政府委任，主席由熟悉市区更新工作的专业人士担任。咨询平台进行各项规划及相关研究，包括社会影响评价，通过举办多项广泛的公众参与活动收集公众意见，并向政府提出以地区为本的市区更新工作12。

（二）澳门的都市更新机制

与香港特区政府较为积极地推进旧城改造的态度与措施不同，澳门旧改都更工作较为滞后，目前尚处于立法及置换房申请阶段。回顾澳门旧改都更历程，回归后至2005 年，由于《基本法》对私人土地产权的保护，土地及房屋产权回收比例须达100%才能进行旧改工作，加上产权分散导致的产权多元化，产权回收或协商的难度大，导致旧改工作缓慢。2005 年澳门政府重启旧区重整的立法工作，并于2011 年将《旧区重整法律制度》草案交立法会。该制度主要借鉴香港土地回收制度，重置楼宇重建业权的百分比，将旧制度中“须征得100%房屋和土地所有权人的同意”改为：在非政府划定重整区的重整项目，征得至少90%业权的同意；在政府划定重整区内的项目，若私人发起旧区重整，征得至少80%业权的同意；若由政府主动征收，征得70%即可。但由于被指出与“土地法”、“城市规划法”及“文化遗产保护法”等法规部分衔接不当，遂撤回，旧区重整计划再次搁置13。

直至2016 年，类比香港2001 年成立的市建局，澳门特区政府成立“都市更新委员会”作为协助政府制定更新政策的咨询机构。其由法务局、运输工务司、土地工务运输局、经济财政司、行政法务司等政府相关部门组成，负责都市更新策略制定、管理及协调，以及都市更新法规草案提案等一切关于都市更新的事宜14。亦于2019 年成立“澳门都市更新股份有限公司”作为负责澳门都市更新的执行实体，其是由澳门特区、工商业发展基金及科学技术发展基金会组成的股份有限公司。前者更具政府背景，后者则更旨在对市场的激活及对项目的实践。至2019 年8 月底，都更公司已发放原黑沙环新填海区P 地段1022 个置换房的名额15。期间亦先后发布《都市更新暂住房及置换房法律制度》、“楼宇维修资助计划”、《重建楼宇税务优惠制度》等相关政策法规。

至2019 年底，特区政府组织更新委员会、法务局、土地工务运输局及房屋局等相关部门联合发布《澳门都市更新法律制度》草案。其一，草案主要确定澳门都更“澳门都市更新股份有限公司为主导、都市更新委员会为咨询机构、多政府部门合作”的多元化合作体制。其二，都市更新实施模式由“重建、维护保养和修复、保育和活化”三大模式组成。其三，明确启动都市更新的区域，应为政府制定专门性都市更新规划中明确定为都市更新的区域；若处于都市更新规划外，则应为被权限部门认定为残害或妨碍公共卫生及安全或楼龄达30 年以上的楼宇。其四，提供多种补偿措施保障业主利益。对于属居住用途的不动产，提供“单位置换—楼换楼”，“现金补偿”及“特别津贴”方案；属非居住用途的不动产，业权人可获得特定的现金补偿和额外津贴。此外还提供“暂住房”及“置换房”等补充措施。其五，重置楼宇重建业权的百分比，较2011年的规定，加入楼龄的概念，根据楼龄区别重建业权百分比。具体而言，楼龄为30 年至40 年的须获得90%及以上的业权人同意；楼龄大于40 年的需获得80%及以上的业权人同意；被权限部门认定为残危及危及公共卫生或安全且已被拆卸的楼宇，只需获得60%及以上的业权人同意。其六，建立征购制度以解决余下产权份额。其七，引入多元争议解决机制，包括多方调解与必要仲裁16。

（三）澳门都市更新的未来发展方向

从港澳旧改都市更新经验中不难看出，两者均致力于在“公私合营的协作主体，完善合理的法规顶层设计，公平、差异化的补偿机制，多元化更新途径，政府、市民及公众之间的精诚合作，以及主辅有别、分工合作的跨部门协作”这几方面尽力平衡各方利益。对于尚处于立法及都更初步阶段的澳门，在此基础上的制度与政策本土化应是日后探索与实践的重难点。

从《澳门都市更新法律制度》草案来看，它跟香港、台湾的模式相类似，都属于政府与企业、非政府组织、专家学者、社区居民等合作的公私协同治理模式。因此，结合澳门的实际情况，都市更新的未来可以朝异地建房和商业融资的方向努力。

旧楼重建是最为常见的都市更新模式。选址是重建的第一步，也是最关键的一步。以台北市的都市再生前进基地（Urban Regeneration Station,简称URS）为例，根据该计划土地原有用途的不同可以分为“闲置未利用公有房地临时活化利用”和“民间都市更新重建前活化利用”两种类型。对于前者，由市政府积极主动寻找适当的共有闲置土地或用房，结合所在区域发展定位、环境品质、产业发展、公共需求等确定URS 的发展定位和策略。至于后者，则需要都市更新专业团体机构、学术团体、非政府组织等与私有土地或房屋权利关系人合作，取得房地所有权人同意17。然而，就土地资源极度贫乏的澳门而言，无论是公产土地抑或是私有土地，可以投入使用的闲置土地并不多。再者，澳门老城区存有大量的建筑遗产，在都市更新的进程中不得不加入保护历史遗产的前提。因此，澳门本土更适合谨慎的、渐进的、小规模的空间再活化，即原址维修或重建。对于分布散乱且占地面积比较大的项目，如公共娱乐或停留场所（公园、商场等）以及废旧工业区等，则难以找到合适的选址。所幸的是，随着《横琴总体发展规划》中“珠澳合作开发横琴”等惠澳政策的出台，以及粤港澳大湾区建设的不断推进，澳门的都市更新迎来了新的机会，澳门大学横琴校区的落成和使用就是典型的成功例子18。不仅如此，正如台北围绕“文化创意”以及日本围绕“时尚多元”推动都市更新，澳门亦可尝试与横琴合作，围绕“世界旅游休闲中心”开展都市更新项目。一方面，此举可以将工厂仓库、大型公园和购物中心搬到横琴，并且在横琴建立会展中心及博彩业之外的旅游项目，促进澳门经济适度多元的同时激发横琴新区的活力。另一方面，随着废旧工业区的转移，澳门本地则可以配合历史名城的定位，建设文化观光项目。这样一来，不仅可以解决澳门土地资源紧缺的短板，加快都市更新的步伐，还能真正打通澳门—横琴的旅游路线。

此外，澳门的都市更新机制还可以与信托机构合作，开展商业融资。目前，内地和台湾的旧城改造项目都已经有了信托机构的介入。在内地，旧城改造区域范围内的居民及政府作为委托人，基于对作为受托人的信托机构的信任，将其房屋所有权、土地使用权及旧城改造资金等财产通过信托合同委托给信托机构：信托机构以该现有财产及其预期利益形成资产包，并以此资产包为依托，向资本市场上的投资者通过信托合同等募集信托资金，以募集的资金进行旧城改造，在完成旧城改造后，将信托财产按信托合同的约定分配给作为受益人的居民及投资者，完成信托的行为19。商业融资不仅可以缓解财政巨额投入的压力，还是金融业发展的有益尝试。因此，这种模式对澳门而言颇为理想。一方面，它能够加速澳门都市更新的步伐，并且实现资源的最优配置，缓解政府的财政压力。另一方面，它还为澳门金融业提供了创新的融资模式，在一定程度上推动了金融业和经济适度多元的发展。

二、澳门都市更新中的多渠道融资机制设计与建议：以祐汉旧楼改造项目为例

（一）祐汉旧楼改造项目的背景与问题

传统旧城改造融资模式过于依赖政府财政，往往无法满足都市更新投资大、周期长的更新过程；同时由于都市更新项目商业效应较其他商业项目低，投资回报缓慢，难以获得私营企业的青睐。这种情况下，某种形式的公共部门对市场的干预刺激尤为重要。祐汉旧区改造项目创新融合了在西方国家发展已较为成熟的多种旧城改造融资模式，包括公私合作伙伴关系融资模式（PPP）、私营主导型融资模式（PFI）、房地产投资信托（REITs）、税收增量融资（TIF）等20，不仅可多渠道解决该项目短期内资金短缺的问题，还能更合理制衡公私权责、更有效利用私营专业力量、促进该地区可持续发展。

（二）多渠道融资机制设计

促进民间资本参与祐汉旧城改造的工作流程包括四个阶段：

第一阶段，前期准备。该阶段目的在于通过政府与业主商讨搬迁条件，谈判置换补偿，政府进而获得土地。谈判会出现至少四种结果：一些业主接受政府的条件出让土地，置换到新房；一些业主希望祐汉改造完成后能原区回迁，而政府应对业主能回迁之前、另寻住处的租金给予补偿；一些业主要求得到一次性赔偿（如按照同等地段七年楼龄楼价赔偿方案）而自寻新房；亦有一些业主同意自寻新房但拒绝一次性现金补偿，而是期望通过其他方式将其现在祐汉物业的价值转换成投资将来祐汉改造后的资本，例如信托受益凭证。

第二阶段，选择民间资本。该阶段目的在于通过招投标的方式选择民间资本，确定开发商。在获取祐汉地块土地后，政府部门按照“地块相邻、项目收益能力差异明显、平均收益水平较高”的原则，将祐汉范围划分为不同地块，并综合各片区综合成本和未来收益，将各地块进行肥瘦搭配、以捆绑包的形式公开招标。应根据不同开发任务，发放不同任务标书，譬如土地一级开发、土地二级开发，以及地块范围内公共道路、共用配套等项目建设。民间各专业开发商以项目竞标方式获得地块开发权。招投标的审核内容包括对地块的城市设计、初步开发成本预算、政府能给予的政策支持和优惠措施等。

由于旧改项目开发复杂、过程漫长，政府如何通过优惠政策扶持、有效激发民间资本竞标兴趣尤为重要。例如采取税收增量融资手段（TIF）。具体而言，政府首先设立祐汉地块TIF 管理局及发展基金，根据祐汉当前均等化评估价值确定范围内财产税的基准值，并冻结该部分税收；在项目开展后的二十年内，被冻结部分的财产税仍归政府所有，而在此基础上的财产税增加值则归TIF 管理局，并纳入发展基金用于支持项目的开发。简言之，祐汉地块更新后的二十年内由社区环境改善等因素而引致新的商业税收及财产税将由民间资本所拥有。又例如为这些企业出台允许加速折旧、利息优惠等税费优惠，精简审批手续等政策，实际上亦减轻民间资本的经济压力，同时激发更多民间资本的参与。

图 民间资本参与祐汉旧城改造工作流程图

此阶段政府的职责在于：第一，以最大程度为民间资本创造盈利环境、同时保障社会公平最大化为原则，制定和发布招标文件；第二，对投标书进行评估，并确定民间资本（开发商）；第三，与民间投资者谈判，签订PPP 特许协议草案。对于民间资本而言，其主要职责是：第一，与政府尽心谈判，签订PPP 特许协议草案；第二，筹备组建项目公司；第三，民间投资者签订股权协议。

第三阶段，基于REITs 模式，开展多渠道商业融资。通过地产信托基金吸纳的商业融资资金来源主要有三：第一，通过设立祐汉旧改投资信托公司，发行旧城改造投资信托受益凭证，投资者通过购买证券筹集旧改基金，旧改资金由商业银行托管。投资者可分为个人投资者和企业资金。个人投资者主要包括祐汉原业主（上述第四类谈判条件）及其他散户投资。企业资金可包括保险公司、商业银行、其他信托投资公司等。房地产证券化使大额不动产转化为小额的易分割可流通证券，能吸引更多中小投资者的兴趣。旧改信托基金亦可为各开发商提供贷款。同时，旧改信托基金可对旧改项目进行直接权益投资，以获取权益类投资收益。第二，在第二阶段政府与民间投资协商成功的基础下，各开发商、澳门都市更新有限公司及祐汉旧改投资信托公司应设立专门的祐汉旧改PPP 项目公司，并公开招募股份。第三，各开发商可发行用于旧城改造用途的公司债。不难看出，项目改造资本主要以两种形式存在：其一，股权形式，如各开发商的企业资金、设备、人力资源、土地、固定资产，个体投资者如祐汉旧城原业主等拥有的闲置资金等；其二，债权形式，如金融机构在项目期间向PPP 项目公司提供贷款，并根据协商的贷款利率获取项目收益。

第四阶段，项目建设、收益分成阶段。项目建设主要包括土地一级开发及土地二级开发两个环节。具体而言，一级开发任务包括旧楼拆除与土地平整。其费用主要来源于上述三种资金投资，都市更新公司亦应支付一部分，其资金应由澳门土地工务运输局预先拨付，待改造完成后，都更公司再将其归还给土地工务运输局。二级开发指新楼等项目建设、公共配套建设、公共道路建设等。待项目开发完成后，项目可转让、出售、运营，所获盈利大部分为开发商与信托基金投资者按所持股份分红。据上述税收增量融资手段，项目从开工始二十年税收增量亦应由开发商及信托投资者所分配。澳门都更公司获得收益一部分存留，用于地块间隙内的公共基础设施建设；另一部分则用于归还土地工务运输局的拨付资金。都更公司及特区政府的大部分收入来自二十年后该地区的税收。

（三）实施建议

该工作流程融合了当前较流行的公私合作伙伴关系融资模式（PPP）、私营主导型融资模式（PFI）、房地产投资信托（REITs）、税收增量融资（TIF）等融资方式，旨在开辟多种融资渠道，均衡公私角力，实现“风险共担+收益共享”的战略，不仅能增强投资不动产的流动性，降低银行业的风险；亦为中小投资者提供了较低风险和较高回报的投资旧城改造地产的渠道。

为保证该流程顺利进行，在此亦简单提出以下几点建议：第一，完善法律法规。有关投资信托机构和PPP 项目公司等的组织架构、税收政策、投资管理、收入来源及利润分配等，均应在法律层面进行明确而详细的规定，这能保障产业投资基金的健康发展，有利于吸引各类资本进入旧城改造和地产领域。第二，政企分离，产权清晰，均衡公私角色。既要发挥政府监管和规范的作用，确保资金使用的规范性和旧城改造目标的实现，保证公共利益和社会效益不被损害；又要最大程度发挥私营企业在其中的自主能动性，使利益最大化。第三，培养复合型专业人才。旧城改造投资项目专业性强，要求从业人员不仅要熟知旧城地产项目的策划、评估、资产管理、资产证券化等方面的知识，还要熟知投资、金融、理财、甚至本地法律方面的知识，才能提高信托投资机构的公信力。第四，建立完善信用体系。房地产投资信托本质上是建立在信任基础上的委托与代理的投资活动，良好的信用环境才能保证信托投资各个环节的持续进行。

总结

通过对比分析，澳门目前的都市更新发展方向与临近的香港、台湾地区模式类似，均属公私协同治理模式。结合澳门实际，未来都市更新工作可朝异地建房和商业融资的方向努力。此外，因城市更新涉及政府、民众、社会机构、企业等多方主体，且面临土地置换、企业搬迁、搬迁补偿、安置、融资等诸多问题，为旧城改造筹集资金并高效运用是未来澳门都市更新工作的核心内容。建议澳门在都市更新中创新融合在西方国家发展已较为成熟的多种融资模式，通过多渠道解决都市更新中短期内资金短缺的问题，更合理制衡公私权责，同时更有效利用私营专业力量促进澳门经济社会可持续发展。

①澳门特区政府地图绘制暨地籍局：《楼龄三十年或以上的商住及工业楼宇统计》，https://www.dscc.gov.mo/zh-hant/geo_statistic_web10.html，最后访问时间：2020 年4 月28 日。

②澳门建设世界旅游休闲中心委员会：《城市建设发展的新思维——从“旧区重整”到“都市更新”》，https://www.gov.mo/zh-hant/news/156989/，最后访问时间：2020 年4 月28 日。

③《唐楼十秒化灰，3 死2 失踪》，香港：《明报》，2010 年1 月30 日，A1 版。

④参见陶希东：《新时期香港城市更新的政策经验及启示》，北京：《城市发展研究》，2016 年第2 期。

⑤香港市区重建局：《市区重建局条例及市区重建策略》，https://www.ura.org.hk/tc/page/detail/1869，最后访问时间：2020 年4 月28 日。

⑥香港市区重建局：《油麻地及旺角地区研究基线检讨结果》，https://www.legco.gov.hk/yr19-20/chinese/panels/rmab/papers/rmab20191126cb2-298-1-c.pdf，最后访问时间：2020 年4 月28 日。

⑦香港市区重建局：《市区重建策略》，https://www.ura.org.hk/f/page/1869/4861/URS_chi_2011.pdf，最后访问时间：2020 年4 月28 日。

⑧同等地段七年楼龄、同等面积房屋的市场价格与业主原有住房估价之间的差价。

⑨出租或空置部分可获取补助津贴。若部分自住部分出租，出租部分的补助津贴为自置居所津贴的75%；若全部出租或空置，则获自置居所津贴的50%。

⑩香港市区重建局：《2018—19 年报》，http://annualreport.ura.org.hk/2018-2019/tc/8/，最后访问时间：2020 年4 月28 日。

11 香港特区立法会：《关于〈市区重建策略〉及市区重建局的工作的最新背景资料简介》，https://www.legco.gov.hk/yr18 -19/chinese/panels/dev/papers/dev20190625cb1-1181-4-c.pdf，最后访问时间：2020年4 月28 日。

12 香港市区重建局：《市区更新更进一步》，https://www.ura.org.hk/f/publication/2013/06.pdf，最后访问时间：2020 年4 月28 日。

13 澳门特区政府新闻局：《政府撤回〈旧区重整法律制度〉法案配合城规法重新草拟以回应社会发展》，https://www.gov.mo/zh-hant/news/116150/，最后访问时间：2020 年4 月29 日。

14 澳门都市更新委员会：《都市更新委员会简介》，https://www.cru.gov.mo/about/show.php?lang=cn&id=239&language=cn，最后访问时间：2020 年4 月28日。

15 澳门都市更新股份有限公司：《回覆已登记申请购买置换房人士》，https://www.mur.com.mo/news/46，最后访问时间：2020 年4 月28 日。

16 澳门特区政府：《澳门都市更新法律制度》，https://www.gov.mo/zh-hant/policy-consultation/303284/，最后访问时间：2020 年4 月29 日。

17 参见韩天超、吴天谋：《公私协同下的都市更新治理模式浅析——以台北市URS 为例》，北京：中国城市规划学会，2014 年，第1259～1270 页。

18 国务院港澳事务办公室：《横琴总体发展规划》，https://www.hmo.gov.cn/hzjl_new/jmhz/201711/t20171117_1246.html，最后访问时间：2020 年4 月29日。

19 参见徐直：《论信托在旧城改造中的功能》，长沙：中南大学，2012 年，第7 页。

20 Squires,G.,Hutchison,N.,Berry,J.,Adair,A.,McGreal,S.,&Organ,S.,“Innovative real estate development finance-evidence from Europe”,Journal of Financial Management of Property and Construction,21(1),2016.