“想象”与“现实”*——在“一国两制”和基本法的完整世界中理解香港特区国安立法

强世功

2020 年5 月22 日，全国人大《关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》（下称“决定”）通过，该“决定”在香港、内地乃至国际社会引发强烈反响。惊愕者有之、恐惧者有之、欢呼者有之、愤怒者有之、支持有之、抗议有之。在这个世上，没有无缘无故的爱，也没有无缘无故的恨。在艺术家眼里，人类历史原本就是爱恨情仇的舞台，而法律人则试图理解这爱恨情仇的社会历史根源以及制度法律的起源。全国人大在中国国家宪制体系中具有最高权威地位，“决定”的出台在香港的“一国两制”实践中是一件具有里程碑意义的大事件。根据“决定”，全国人大常委会制定并于2020 年6 月30 日通过了《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》（下称“香港国安法”），并于7 月1 日正式实施。

“香港国安法”是一部综合性的法律。它既规定了在香港维护国家安全的机构组织体系和职权范围，又规定了在香港危害国家安全的具体罪行及相应惩罚，同时还规定在香港危害国家安全案件的管辖、诉讼程序等。因此，它是具有宪法性质的组织法，也是具有刑法性质的实体法，还是具有刑事诉讼法性质的程序法。“香港国安法”的实施是对基本法的重要补充，它解决了香港回归以来引发长期争拗的国家安全立法问题，从某种意义上讲是对香港的“一国两制”制度重构，无疑会对将来产生深远影响。

法律对社会产生的影响无疑是实在的，具有客观现实性。然而，法律是国家意志的体现，原本就来源于社会，是人的思想观念和意志对社会现实生活的回应。人们如何理解社会现实取决于人们的价值观念，取决于人们对社会现实本身的理解和想象。人们对社会现实的理解和想象影响着、甚至决定着人们对社会现实所作出的反应。毕竟，人是一种“符号的动物”，一如韦伯所言乃是“悬挂在意义之网”中的动物。因此，人们对法律的理解无疑包含着地方性的文化想象。①而人们对社会现实的想象以及由这种想象所推动的社会行动不断在回应和改变着社会现实。因此，要真正理解全国人大常委会作出的这个“决定”以及依据该“决定”所通过的“香港国安法”，首先就要考察中央与特区、内地与香港、香港社会各派政治力量基于不同的利益、不同的文化传统和价值观念对香港国安立法、基本法以及“一国两制”的想象，考察这些政治想象或文化想象是如何推动着基本法的实施，推动着“香港国安法”的出台，推动着“一国两制”的发展。

一、香港与内地：“想象”与“真实”之间

如果你是艺术家，要去一个陌生的地方旅行，你就会了解其自然风光、文化古迹、诗歌艺术、人文历史等等，从而在你的大脑中构建出一个想象的世界，正是这种对世界的美好想象赋予你旅行的意义。有人倾向于自然之旅，有人倾向于文化之旅，不同的想象决定了不同的行动方案。但是，如果你是一个企业家，要去一个陌生地方投资，你肯定会了解这里的政治法律、市场状况和文化形态等，你不仅关注写在文本上的法律，更关心政府政策、法律实施状况、人际关系网络乃至社会文化中的种种潜规则，因为你要努力去把握一个真实的世界。艺术家和企业家可能有共同的关注，比如对历史文化的关注，但他们的出发点不同，艺术家努力构造一个“想象世界”，而企业家努力把握一个“真实世界”。这两类人、这两个世界同时存在于我们的生活中。而“真实世界”与“想象世界”之间的错位就构成了人类历史上种种爱恨情仇的故事。其实，每天发生在香港的故事就是每个人在“真实世界”与“想象世界”的错位中不断寻找彼此定位所引发的故事。

上世纪80 年代，很多港人对内地、对中国共产党都存在着一定的恐惧心理。当中英谈判结果开始浮现，不少人都选择变卖在港资产，进而移民海外。但是以胡鸿烈、李嘉诚为代表的港人，由于相信共产党、相信改革开放政策，在这一历史过程中，都获得了不菲的收益。现在，香港的“移民”话题再次浮现，相比陷入“想象世界”中莫名恐惧，不如认真研究中央对港政策、基本法和西方对港制裁措施等“真实世界”。

二、想象基本法：“进攻性想象”与“防御性想象”

香港回归过程中，中央要恢复对香港行使主权，而香港希望保持自己已有的生活方式不变。这两种主张之间达成一种平衡和妥协，这就是“一国两制”方针政策的精髓所在。而基本法就是以法律的形式将“一国两制”的方针政策加以具体化、制度化和法律化，既实现中央对香港的主权行使，也保证香港的资本主义经济制度不变、社会文化生活方式不变、法律制度基本不变。

（一）基本法的两种想象：“进攻性想象”与“防御性想象”

如果我们从国家主权的角度看，香港基本法就是捍卫国家主权的根基。在日常用语中，人们都习惯用“香港回归”这个概念。然而，从法律角度看，“香港回归”的核心在于“回归”了什么？是“主权”，还是“治权”？这涉及到中英三个不平等条约的有效性问题，也是香港回归过程中中英两国谈判的焦点所在。中国政府基于三个不平等条约无效的国际法原则，主张中国“恢复行使香港主权”，即强调在法理上中国政府始终拥有香港的主权，拥有法律规范意义上的主权正当性，然而在主权的实际行使过程中，由于殖民统治的特殊历史背景，中国并未能行使自己的主权。②因此，所谓“香港回归”实际上就是中国恢复对香港行使主权。在这个意义上，基本法从一开始实际上就被想象为一部“进攻性的法律”，即将国家主权行使的权力触角伸入到香港，从而引发香港的“宪制革命”，结束港英的殖民统治，将香港纳入到整个国家宪制体系和国家治理体系之中，纳入到国家主权和治权行使的具体管治状态中。③为此，中央不仅可以在香港驻军、负责相关外交事务、宣布进入紧急状态，而且可以任免香港特区行政长官和特区政府主要官员、决定香港政制发展、对特区政府发布行政指令，甚至可以解释基本法、修改基本法或将全国性法律直接加入基本法附件三而直接适用于香港等等。

然而，由于“一国两制”的制度设计要落实“港人治港”、高度自治的原则，从而保留香港原有的经济生活方式不变，法律制度大体上不变，而这些原则又具体体现在《中英联合声明》中刊载的中央对香港的方针政策之中。香港人就把基本法视为一种保护自身和限制中央的手段。正因为如此，这种对基本法的“防御性想象”误以为基本法来源于《中英联合声明》，从而寄希望于英国乃至西方社会来监督中央政府遵守《中英联合声明》。由此，基本法被想象为是一部约束国家权力并保障香港居民自由权的所谓“小宪法”，进而将基本法设计的香港政治制度扭曲为所谓“三权分立”体制，强调在香港积极推进民主普选等等。

可以说，中央提出的“一国两制”本身就是一个平衡，既要保证中央在香港回归后行使主权，又要保障香港的高度自治。但在实践中，中央与港人对基本法的不同理解，使得互相之间产生了错觉。可以说，香港回归以来每一次与基本法有关的争论实际上都是这两种不同想象之间的争论。香港的宪制基础究竟是国家宪法还是《中英联合声明》？香港的政治制度究竟是行政主导还是“三权分立”？这些分歧始终围绕对基本法的两种不同想象展开。其中，引发争议最大的、影响最深远的乃是基本法的解释问题、香港政制发展问题和香港国家安全问题。当中央将基本法纳入国家主权和宪制体系中，香港则试图将基本法纳入其普通法体系中，从而与港英时期英联邦的普通法体系融为一体。

（二）基本法的解释：“大陆法想象”与“普通法想象”

在绝大多数内地法律人的“想象世界”中，基本法是由全国人大制定的“基本法律”，毫无疑问属于国家法律体系中的有机组成部分。起草基本法那一代学者，尤其是被称为“四大护法”的几位法学家关于基本法的论述以及相关的基本法教科书，始终被看作是理解基本法的权威著作。而在这些权威论述中，全国人大才是真正的立法者，全国人大所确立的基本法的历史原意是不能变动的。

然而，港人则认为基本法的解释权属于香港法院，是英美普通法体系的一部分。在他们的眼中，“一国两制”就是“一个国家，但两个法律体系”。④香港法院在司法判决中所广泛采用的判例、法条、法理、学说等等绝大多数都来自英美和欧盟等西方世界。香港回归之后，香港法院在判例中按照普通法的思路对基本法的大多数条文进行系统的解释，也就意味着用普通法法院和欧盟法院中的这些法理学说和判例来解释基本法。如果说“法律解释者才是真正的立法者”，⑤那么香港法院对基本法条款的系统阐释实际上已参与到基本法的立法过程中，构成了对基本法立法原意的修正。比如我们可以看到香港的罗沛然大律师对基本法每个条款都进行了系统的注疏，这本书与内地基本法教科书最大的差异在于他整理了香港法院对每一个条款的案例解释。⑥比较之下，内地学者对基本法的研究和注释往往诉诸一般法理或立法原意，很少讨论香港法院在案件中解释基本法条款所采取的解释方法和法理旨趣。由此形成了“法律文件中的基本法”与“司法判决中的基本法”之间的差异。

从吴嘉玲案到庄丰源案，香港终审法院接受“真实世界”的基本法，表明香港法院无意挑战全国人大及其常委会的主权权威。这场围绕基本法想象展开的斗争无疑具有重大的政治现实意义。但是香港法律界人士对全国人大常委会基本法解释权，居然提出包括《中英联合声明》在内的各种理由来反对“人大释法”。进而认为写在基本法纸面上的权力在实践中不需要使用，他们甚至以英女王在香港的权力行使作为例证，即“英皇制诰”等赋予英女王在香港的绝对权力，但很多权力英女王从来没有使用。正因为如此，关于居港权的“人大释法”出台之后，香港法律界人士甚至发起所谓“法治已死”的黑衣大游行，其根源就在于人大释法不符合他们“想象世界”中的基本法。

（三）香港政制发展：从“防御性想象”转向“进攻性想象”

一般说来，中央和内地对基本法的想象强调主权行使从而呈现出“进攻性想象”，而香港始终强调要捍卫“港人治港”和高度自治从而呈现出“防御性想象”。然而，在香港民主发展问题上，这两种想象却颠倒过来，在基本法的起草过程中，香港民主派希望积极推动香港民主普选，不仅早日实现香港普选，而且以香港为基地推动内地的民主普选。由此，在香港民主发展问题上，不少香港人对基本法进行一种“进攻性想象”，相反内地和中央在这个问题上恰恰有一种“防御性想象”，在香港民主发展问题上始终防止香港成为对内地进行“和平演变”的基地。如果说“进攻”与“防御”两种不同的想象来源于政治力量的强弱，那么香港作为一个港口城市面对国家主权和庞大的内地无疑处在弱者的地位上，从而形成了对基本法的“防御性想象”。然而，当香港将自己想象成西方世界的一部分，作为西方世界撬动中国的一枚棋子，那么面对整个西方拥有的全球军事霸权、金融霸权、科技经济力量以及全球话语权，中国内地无疑又处在弱者的地位上。⑦因此，面对西方世界将香港作为改变内地政治制度的基地，香港无疑将基本法中关于政制发展的规定转向“进攻性想象”，而中央和内地在这个问题上的理解和解释反而转向了“防御性想象”。

如果说宪法包含着主权者的政治决断，那么基本法作为中央在香港恢复行使主权的宪制性法律却在香港政治制度这个根本问题上采取了一种“延迟决断”的宪制策略，即主权者在制定基本法时未能对香港行政长官和立法会的普选时间和普选模式作出决断，而是通过基本法的附件方式（基本法附件一和附件二）为未来打开一个不断发展的新的政治空间，这在香港被称之为“政制发展”（constitutional development）。而在这个空间中，主权者虽然可以根据“一国两制”的现实状况重新作出决断，但香港社会力量也会因此参与到形成决断的制宪过程中，进而争夺制宪权和决断权。而正是这个“延迟决断”导致香港回归之后的政治斗争表面上看是基本法之下的“常规政治”（conventional politics），而实际上这种斗争很快就会上升到围绕基本法的制宪权和政治决断权而展开的“宪法政治”（constitutional politics）。⑧而这个“宪法政治”的争论首先就围绕香港政制发展问题的决断权的归属展开。

基本法关于行政长官和立法会选举的两个附件除了规定香港回归之后两届政府的选举办法，对此后的选举办法仅仅规定如果需要修改，须经立法会全体议员三分之二多数通过，行政长官同意，并报全国人民代表大会常务委员会批准。问题是谁来决定行政长官和立法会产生办法是否需要修改？这就是基本法留下的政治决断空间。一些香港法律界人士将基本法确立的中央权力与香港高度自治的特区制度想象为一种联邦模式，从而认为只要基本法中没有明确授权中央的权力归香港特区。而围绕这个问题展开的争论就是涉及到对基本法的解释，全国人大常委会对基本法附件一和附件二的解释将基本法纳入国家宪制体系中，放在国家宪法体系的框架中来定位和解释基本法。中央与香港的关系是单一制国家的授权和被授权，而非香港人想象中的联邦制。

对基本法附件一和附件二的“人大释法”虽然确立了中央在香港政制发展问题上的主导权和决定权，但香港反对派继续以积极进攻的姿态要求中央明确究竟何时落实基本法中规定的行政长官和立法会普选的规定。鉴于基本法的法定效力只有五十年，而香港回归十年之后，行政长官和立法会的选举办法可以修改，反对派就以争取“双普选”作为政治动员的旗帜，要求中央承诺给出所谓的“普选时间表”和“路线图”。这无疑是基本法起草过程中“延迟决断”所带来的必然结果，即香港日常政治变成了围绕争取普选展开的宪法政治，立法会中的议会政治也迅速变成民众参与的街头政治和广场政治。从此，香港政治陷入了“人民出场”的宪法政治难题中。⑨

面对香港持续不断争取“双普选”的政治运动，中央需要作出政治决断：香港究竟何时可以落实普选？不少人认为香港长期处在殖民统治之下，香港回归之后没有开展“去殖民化”，这种特殊的政治生态下进行普选很容易产生一个反中央、反内地的政府，因此香港不宜过早开放普选，至少应考虑在五十年不变的中后期开始循序渐进地落实普选。然而，中央超乎很多人的想象，在2007 年底以非常开明的政治立场，决定在五十年不变前半期的2017 年就可以普选行政长官，然后就可以普选立法会。

中央作出这样的政治决断无疑是心怀对香港的政治善意。早在20 世纪80 年代的中英谈判中，“经济繁荣”问题就成为解决香港问题的着眼点，而“一国两制”的政制设计也在于维护香港的经济繁荣。因此，“保持香港的长期繁荣稳定”始终是中央治港的一个重要宗旨。而香港回归之后，尤其是面临亚洲金融危机的打击，香港的经济发展缺乏动力，贫富分化严重，民生保障也成为社会关注的主题。中央虽然出台一系列经济“挺港”措施，但始终是外部援助，香港的经济发展急需挖掘自身的内在动力，而香港回归之后，特区政府和香港政治始终被各种政治纷争所困扰，尤其是普选导致了政治和社会的撕裂，不利于特区政府和香港社会集中力量解决经济民生问题。当然，从香港的历史经验看，香港某些人之所以拥有对内地的优越感，甚至对回归持怀疑乃至排斥立场，一个重要原因就是内地在计划经济下导致的经济贫困。如果从这个角度看，随着中国改革开放和市场经济的发展，中国内地在经济上超越香港指日可待。更重要的是，基本法第四十五条对行政长官普选设定了一个提名程序，而全国人大拥有对是否普选以及如何普选的决定权。在这种背景下，不用担心2017 年开放行政长官普选产生一个挑战中央权威的地方政府。

然而，香港反对派更多是将普选作为其“夺权”的工具。而要实现这个目标，就需要突破基本法第四十五条对行政长官提名程序的门槛限制。因此，在香港反对派看来，中央按照基本法规定设定行政长官提名程序违背了他们的利益，他们要的是没有任何法律门槛的“个人提名”。由此，争取普选变成了要不要遵守基本法设立的提名程序。⑩非法“占中”本质上就是反对派对掌握香港政权的尝试。

内地的全面开放降低了香港在国家战略格局中的地位，尤其深圳的港口贸易已经超越香港。然而香港的政治生态反而越来越恶化，香港对内地和中央不是更加信任，而是两地不信任达到前所未有的程度。中央为了刺激香港经济，鼓励内地居民赴香港消费，然而内地居民大规模进入香港无疑引发了对住房、医疗、物品等资源的挤占，从而引发内地与香港居民之间的矛盾，而媒体又不断放大这些矛盾，引发了两地居民之间的互不信任。香港舆论中渲染的“后物质主义”成功地抵消了内地经济发展带来的压力，甚至以内地市场经济发展作为批判的靶子，将香港问题的根源指向内地的经济发展。而这两种舆论裹挟在争取普选的政治运动中，使得争取普选的政治运动发展出争取“香港独立”的激进思潮。一时间，“本土主义”、“香港城邦论”、“独立建国”成为舆论和媒体渲染的主题。11

三、国安立法与民主普选：“脱钩”还是“挂钩”

如何处理国家安全与香港政制发展问题成为香港回归之后贯穿始终的一条主线。

（一）基本法第二十三条的起源：“民主回归”的想象与现实

在1984 年签署《中英联合声明》的时候，香港处在殖民统治的状态下，无论英国政府还是香港社会，都没有“普选”的理念和诉求。然而从中英谈判启动香港回归之后，香港进入了宪制秩序发生重大变革的历史时期。中国致力于如何在香港恢复行使主权，而英国则按照其殖民撤退的惯例，将政权移交给英国人培养起来的本地政治精英，从而确保结束殖民统治之后的香港继续能够维持对英国的依附和利益保护。在这种帝国撤退战略中，最重要的手段就是启动民主选举。在1979 年英国得知中国政府将于1997 年收回香港的内部消息之后，港英政府就在1980 年推出《香港地方行政的模式》绿皮书，并于1981 年1 月推出《香港地方行政白皮书》，成立“区议会”并推出选举产生区议员，由此急速引入政治选举制度。而在中英联合声明签署的前夕，港英政府又推出《代议政制绿皮书》，推动立法局议员的选举，其目的就是“逐步建立一个政制，使其权力巩固地立根于香港，并充分权威代表香港人的意见，同时更能直接向港人负责”，并“使各行政部门向立法机构更为负责”。由此可见，英国政府的政治目标非常明确：要把香港的权力交给香港人，并建立起立法主导、最后由香港市民决定的政权。这就意味着香港回归之后，中央虽然在法理规范上得以在香港行使主权和管治权，可实际上特区政府的权力需要向立法会负责，而立法会又必须向市民负责，由此保障香港的独立性。在这个意义上，我们可以说香港回归之后的重大政治争论，无论是关于普选的争论，还是行政主导或立法会主导的争论，从一开始就进入到英国人撤退战略的构思规划中。《中英联合声明》签署之后，中央开始组织起草基本法，而港英政府则致力于加快民主选举步伐，这就意味着基本法起草中必须回应民主普选问题。

关键在于，香港的民主选举建立一个扎根本地的政府，完全可能是一个反中央、反内地的亲英美政府。为此，香港温和民主派在考虑了中央和香港本地诉求后，提出了“民主回归”的设想，这在当时也很快获得中央的积极回应，《中英联合声明》中原本没有的普选问题也就在基本法中确定下来，分歧仅仅在于民主普选步伐的快慢问题。可以说，在这种对基本法的“民主化想象”中，香港似乎不存在国家安全问题。

然而，基本法起草中围绕香港政治体制、行政长官和立法会普选问题的民主化主张越来越激进，争议也越来越大。邓小平特别会见基本法草委，就基本法起草的问题发表了谈话。邓小平明确了中央与特区之间的关系，更强调了国家安全的重要性。

（二）“脱钩”与“挂钩”：“二十三条立法”挫折的教训

回归之后，如何启动基本法第二十三条立法来保障国家安全问题就成为中央政府和特区政府需要共同面对的问题。从法理上来讲，国家安全立法原本就是中央的宪制责任，一旦中央授权特区政府自行立法，就意味着特区政府必须有意愿和动力来推动该立法。不同于内地的中央地方关系，香港特区实行高度自治，特区政府的施政受到香港本地政治和社会力量的制约，尤其特区维护国家安全立法是一个敏感的话题，当年基本法起草中中央未能完成的工作现在要特区政府来做无疑面临很大的压力，因此单凭中央的意愿不一定能推动特区政府开展二十三条立法的工作。即便是特区政府有意愿来推动这项工作，那中央必须基于其宪制责任来公开支持特区政府推动这项工作，并动员社会各界力量来支持特区政府的这项工作。

香港回归之初，香港社会与特区政府都对中央在港的角色高度敏感。在这种政治氛围中，中央选择由特区政府在前台而中央在后台的模式推动基本法第二十三条立法，一方面期望降低香港社会的敏感度和震动，另一方面也相信建制派阵营在立法会握有稳定多数票，以为可以顺利通过立法。而选择在行政长官董建华第二个任期开展立法，一方面考虑到即使立法工作对行政长官和特区政府施政产生负面影响也可以承受，另一方面也考虑到这个任期要开始处理行政长官和立法会选举办法进行修改的政制发展问题，从而试图在面对政制发展争论之前，先解决特区维护国家安全立法，即将国家安全问题与政制发展问题进行“挂钩”，把解决国家安全问题看作是处理政制发展问题的前提条件，从而确保行政长官和立法会普选并不会危及到国家主权和安全。

然而，2003 年特区政府推动的二十三条立法完全出乎意料。社会的反弹远远超过预期，尤其在亚洲金融危机和非典打击下香港社会经济低迷，引发前所未有的游行。更重要的是，面对香港社会的反弹，部分建制派政团和议员为了不影响其选票而临阵倒戈，不再支持特区政府提出的立法法案，二十三条立法由此遭遇挫折，特区政府官员被问责下台，特区政府遭遇前所未有的重大管治危机。

这次二十三条立法的挫折对香港政治产生了深远影响。一方面引起了反对派对基本法认识的转变。正是从2003 年反对二十三条立法开始，香港反对派开始打出了争取行政长官和立法会“双普选”的政治议题，香港争取普选的社会运动也由此发端，甚至每年组织“七一游行”的人数都成为测试反对派动员能力的象征。更重要的是，反对派也将二十三条立法与政制发展进行“挂钩”，即要防止特区政府在香港推动维护国家安全立法，就必须争取普选从而将香港政权掌握在香港反对派的手中。另一方面，回归以来，香港政治转型催生了一批从事公益诉讼（cause lawyering）的法律人，12他们通过对社会问题和政治问题的关注，在某种意义上成为香港政治话语的制造者和政治议题的设定者。从涉及临时立法会的马维琨案到引发巨大政治争议的居港权案，香港法律人成功地将自己塑造为香港居民权利的保护者和香港高度自治的捍卫者。而从二十三条立法中部分大律师组织的“二十三条关注组”转变为争取行政长官普选的“四十五条关注组”，到后来又演变为在香港以“执政”为政治目标的“公民党”，不少香港法律人深度卷入到香港政治中。从此之后，无论是“普选”议题、“公投”议题，还是“占领”议题、“公民抗命”议题，无论是寻求西方国家对中央和香港的制裁和干预，还是策动组织非法“占领中环”；无论是街头激进暴力冲突，还是鼓吹香港“独立建国”，背后或多或少都有香港法律人参与其中。其中不仅有大律师、法律教师甚至还有法官群体，以至于特区终审法院前常任法官公开批评“法院帮助创造导致混乱的社会环境”，尤其在处理基本法的案件中，“法院容许律师玩法证游戏，利用基本法中的条款作为大规模杀伤性武器，打击政府机构和其他机构”，“法院允许律师颠倒基本法：它不是香港稳定繁荣的保障，而是被用来凿毁法律和秩序的华厦。”13

然而，更重要的影响是从此特区政府丧失了启动二十三条立法的意愿和能力。一方面，由于2003 年之后反对派通过争取“普选”主导了香港政治议题，行政长官和特区政府被批评为“有权无票”而缺乏认受性，再加上频繁的社会运动和政治撕裂导致特区政府始终未能建立起有效的管治权威。在普选议题占据政治舞台的情况下，特区政府担心启动二十三条立法会拖累行政长官和特区政府的民望，重蹈董建华领导的特区政府落入的管治危机陷阱。因此，虽然后来每届政府都表示要重启二十三条立法，但最后都不了了之。另一方面，从立法会中建制派议员的角度看，在选举政治背景下，二十三条立法被看作是“票房毒药”，连建制派议员也不愿支持特区政府启动二十三条立法。在这种背景下，中央和特区政府被迫让特区维护国家安全立法和政制发展问题“脱钩”，从而导致国家安全立法议题被搁置，而政制发展问题被单独处理。而没有国家安全保障的普选，其政治危险性不言而喻。

在没有国家安全法律与机制的保障下，香港争取普选的社会运动，逐步偏离了基本法中原有的设计，逐步发展成为暴乱，甚至要争取所谓“独立”，从而严重触碰国家主权与安全的政治底线。而恰恰是国家安全立法与政制发展的“脱钩”，表明中央在后台而特区政府在前台的二十三条立法模式失效了，这也迫使中央在香港发生暴乱的背景下，承担起香港国安立法的重任。

（三）香港国家安全立法：“单轨想象”还是“双轨想象”

2003 年特区政府二十三条立法遭遇挫折之后，如何重启二十三条立法始终是学者们关注的问题。鉴于基本法第二十三条规定香港维护国家安全立法由特区政府“自行立法”，那是不是就意味着如果特区政府缺乏立法的意愿、动力和能力，那中央就无法在香港完成国家安全立法。特区政府就基本法第二十三条规定的国家安全问题“自行立法”究竟是一项可以履行也可以放弃的权利，还是一项必须承担的义务？如果特区政府不主动立法，那么中央政府怎么办？中央政府可否要求特区政府必须完成立法？基本法中确立的中央与特区关系如何理解？当香港政制发展问题与国家安全立法“脱钩”之后，这样的问题就成为中央和特区必须面对的问题。

在这种背景下，内地学者从宪法和基本法确立的单一制宪制框架和特区政府对中央负责的行政主导体制出发，发展出一套关于基本法属于“授权法”的法理学说，即主张特区政府所拥有和行使的权力都来源于中央的授权。“授权”这个概念明确出现在基本法的规定中，14也包含在单一制宪制架构的法理逻辑中。将“授权法”作为一种法理学说提出来，一方面从“授权”学说中发展出中央对特区政府行使权力拥有“监督权”，另一方面也突出一旦不能完成“授权”，授权者有权力来收回相应的授权，也就是说从“授权”中推演出“撤销权”。15这些抽象的法理学说实际上隐含了一种现实的政治考虑，即在基本法第二十三条立法问题上，中央通过基本法将特区维护国家安全的立法权授予特区，特区享有一定的立法自主权，但同时必须履行立法的义务，承担立法的责任。同时，中央会监督特区第二十三条的立法过程，审查第二十三条立法的内容。对特区实施第二十三条立法的进程，作为授权机关，中央自然享有监督权，可要求特区尽快立法。若特区迟迟不能立法，中央亦可以收回此项授权，径行立法。16

这套“授权”学说无疑符合基本法的具体规定和内在的法理逻辑。但是，从这个授权学说的法理逻辑来理解香港维护国家安全问题实际上是一种狭义的国家安全想象，即仅仅把中央在香港的国家安全问题局限在基本法第二十三条所规定的几种状况中，把中央在香港维护国家安全立法的责任局限在特区政府。正是这种关于香港维护国家安全立法的狭义理解和想象产生一种“单轨立法想象”，即国家安全立法只能通过基本法第二十三条立法来完成，中央与特区政府之间差不多是“铁路警察，各管一段”。如果特区政府管不了自己的那一段，那就由中央政府撤销授权来单独处理。

这种“单轨立法想象”在实践操作中依然面临诸多问题。首先，中央怎么“监督”特区政府进行立法，特区政府施政始终在中央政府的监督之下，难道还要中央给特区政府发出明确的行政指令？其次，中央如何“撤回”基本法第二十三条给特区政府的“自行立法”授权？是由全国人大常委会作出一个撤销授权的决定吗？那需不需要修改基本法？最后，更重要的是，政府运作的逻辑始终依赖于一种相互信任的政治文化，理顺中央与特区之间的关系更需要一种基于共识和信任的政治文化，有时一些微妙的、无言的细节变化比明确的法律文本的规定更能体现权力关系。就像行政长官向中央述职时座位的变化，它比发布法律文件来明确这个权力关系更重要。因此，无论是中央给特区政府发出明确的行政指令，还是作出撤销授权的决定，最终只能打击特区政府的管治权威。因此这种“单轨立法”在实践中显然行不通。

事实上，2003 年二十三条立法搁浅后，特区政府不断提到要重启二十三条立法，但始终担心由此导致管治危机。正是为了维护特区政府管治权威，中央始终未能下决心推动特区政府启动二十三条立法。而香港反对派正是看中了“单轨立法想象”的这个软肋，始终以发起大游行、瘫痪特区政府为要挟，迫使中央和特区政府始终无法重启二十三条立法。这就意味着“单轨立法想象”在实践中已经行不通。

然而，如果我们跳出“单轨立法想象”以及对香港国家安全的“狭义想象”，从国家宪法和基本法的规定以及相关的法理原则看，中央拥有维护国家主权和安全的宪制性权力，就必须承担起相应的宪制责任。换句话说，国家安全立法乃是中央的事权，完全由特区政府来单独承担特区维护国家安全的责任无疑是其不能承受之重。

在基本法第二十三条的起草中，当时就已经有人讨论到由中央直接制定国家安全立法并加到基本法附件三在香港实施这个思路。换句话说，今天全国人大作出这样的“决定”其实已经包含在基本法起草过程的思考、酝酿和想象中。当年关于国家安全立法的“想象”在几十年之后变成了“真实”的现实。可见在香港维护国家安全问题上，从一开始就有另一种关于维护国家安全的想象。我们把这个想象可以看作是坚持“两条腿走路”的“双轨立法想象”，即一方面在基本法中规定特区政府负有维护国家安全的责任，另一方面中央完全可以依照宪法和基本法来直接承担起维护国家安全的责任。只不过由于香港问题的特殊性，中央首先推动特区政府“自行立法”这一轨道，若这一轨的立法遇到困难或者即使特区政府完成了基本法第二十三条立法，但依然不足以保护国家安全，那就再由中央按照基本法附件三的轨道进行立法。

可见，就特区政府维护国家安全的立法而言，基本法第二十三条立法虽然是重点，但不是意味着要由特区政府承担起维护国家安全的全部责任。事实上，特区政府作为中央直辖的地方政府，仅仅有责任在其高度自治范围内全面维护国家安全，而在高度自治范围之外的领域就必须由中央独立承担起维护国家安全的宪制责任。因此，在2020 年5 月全国人大“决定”中，就明确采取这种“双轨立法想象”，即在中央进行维护国家安全立法的同时，特区政府依然要继续承担其在高度自治范围内维护国家安全的责任，并继续完成二十三条立法。而在这种“双轨立法想象”的背后，实际上是对国家安全的广义想象，即在香港维护国家安全绝不能被基本法第二十三条限制了我们的想象力，以至于一说到国家安全问题就只想到基本法第二十三条。事实上，就中央独立承担的维护国家安全的责任而言，基本法有很多相关的规定。比如基本法第14 条规定关于中央人民政府负责管理香港特别行政区防务的规定，就是在保障国家安全。基本法第18 条第三款关于中央宣布香港进入“战争状态”和“紧急状态”的规定也是赋予中央在香港维护国家安全的权力。17而基本法第18 条第一款和第二款明确规定中央可以将有关国防、外交以及按照基本法规定不属于香港特区自治范围的全国性法律列入到基本法附件三中直接在香港实施，更是在维护国家主权和安全的问题上赋予了中央更大的行动自由权。而这次全国人大的“决定”以及由此进行的“香港国安立法”就是依据基本法的这一规定完成的。

四、结论

“想象力”和“判断力”是人类思维中两种最重要的能力。想象力帮助我们创造一个美好的未来世界，而判断力则帮助我们真切地把握现实世界。因此，人类思维活动乃是在想象力与判断力之间的平衡。缺乏想象力，我们就无法创造一个我们所期望的理想世界，但缺乏判断力，不能把握真实的世界，我们的想象也就丧失了变成现实的基础，最终成为空想。

“一国两制”本身就包含了巨大的想象力。邓小平一开始强调“一国两制”是一个“构想”，就在于突出其超越现实的想象。而这个想象之所以能够成为现实，很大程度上是由于邓小平对全球历史进程和中国发展进程的清晰而准确的判断，即“和平和发展成为时代的主题”。如果没有对各种现实力量和历史发展趋势的准确判断，“一国两制”想象也无法变成现实。如果说“一国两制”是一个想象，那么在“一国两制”的实践过程中，在解决遇到的每一个问题中，都包含着对想象力和判断力的运用。如果说想象力运用是一种艺术，那么判断力则必须基于科学。在这个意义上，政治是一门想象艺术，同时也是一门对事物的性质和力量对比关系准确把握的科学，更是在科学必然性与自由想象设计之间开辟可能性的实践，在想象与现实之间不断传递的一场接力。

因此，我们如何想象“一国两制”的未来，如何对“一国两制”面临的问题和发展趋势作出准确的判断，如何坚定不移贯彻落实“一国两制”方针，无疑决定着“一国两制”的发展方向。如果把中国想象为一个“大一统”的民族国家，那就意味着香港会成为一个例外。强调香港在地缘、历史和经济文化等方面的特殊性，就在于强调这种例外特征。但是，如果把中国想象为一个面向世界的巨大体系，那就意味着香港绝非例外，恰恰成为迈向世界的一个支点，从而成为中国面向世界的一个生动典范。而如何想象“一国两制”和基本法，又取决于我们如何想象中国，如何想象世界。

当然，我们必须认识到，无论对香港的想象，还是对中国的想象，乃至对整个世界的想象，从来都是多主体的想象。内地和中央对香港有定位想象，西方世界不同国家对香港也有不同的定位想象，不同的社会群体乃至不同的个人对香港也有不同的想象。有人将香港想象为中国的大都市，有人把香港想象为西方的大都市，也有人把香港想象为沟通中国与西方的全球性大都市，不同的想象有不同的现实基础。这些不同的想象无疑会形成对话，形成竞争，甚至形成斗争，而这些对话、竞争和斗争无疑影响着香港和“一国两制”的未来发展方向。

①相关论述参见［德］恩斯特·卡西尔：《人论》，甘阳译，上海：上海译文出版社，2004 年；［美］克利福德·吉尔兹：《地方性知识》，王海龙、张家宣译，北京：中央编译出版社，2000 年。

②参见陈端洪：《主权政治与政治主权：香港基本法对主权理论的应用与突破》，见陈端洪：《宪治与主权》，北京：法律出版社，2007 年。

③关于“宪制革命”的讨论，参见强世功：《和平革命中的司法管辖权之争》，北京：《中外法学》，2007年第6 期。

④Joseph R.Crowley,One Country,Two Systems? Fordham International Law Journal,Volume 23,Issue 1(1999),Article 1.

⑤相关学说讨论，参见［英］霍布斯：《利维坦》，黎思复、黎廷弼译，北京：商务印书馆，1985 年；［英］霍布斯：《一位哲学家与英格兰普通法学者的对话》，毛晓秋译，上海：上海人民出版社，2006 年。

⑥P.Y.Lo,The Hong Kong Basic Law,LexisNexis,2011.⑦关于香港在中国与西方世界之间政治互动中的作用及其角色转换，参见强世功著：《中国香港》，北京：生活·读书·新知三联书店，2014 年。

⑧关于“常规政治”与“宪法政治”的区分，参见［美］布鲁斯·阿克曼：《我们人民》，汪庆华译，北京:中国政法大学出版社，2013 年。

⑨有关香港政治中“人民出场”的论述，参见陈端洪：《论香港特别行政区行政长官提名委员会的合理性与民主正当性》，北京：《港澳研究》，2014 年第2期。

⑩相关争论可参见，强世功：《香港特首普选提名机制之争：政治与法理》，北京：《经济导刊》，2014 年第8 期。

11 关于香港激进本土主义思潮的论述，参见刘嘉祺：《试析香港的激进本土主义》，北京：《国际政治研究》，2016 年第6 期。

12 Waikeung Tam，Political Transition and the Rise of Cause Lawyering:The Case of Hong Kong,Law &Social Inquiry Volume 35,Issue 3,pp.663-687,Summer 2010.

13 烈显伦：《是时候紧急改革了》，香港：《明报》，2020 年9 月3 日。

14 比如香港基本法第二条规定：“全国人民代表大会授权香港特别行政区依照本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权”，香港基本法第二十条规定：“香港特别行政区可享有全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会及中央人民政府授予的其他权力”。

15 邓世豹、姜春晖：《论香港特别行政区基本法之授权法性质》，北京：《港澳研究》，2010 年春季号。

16 叶海波：《香港特区基本法第23 条的法理分析》，长沙：《时代法学》，2012 年第4 期。

17 香港基本法第十八条：“全国人民代表大会常务委员会决定宣布战争状态或因香港特别行政区内发生香港特别行政区政府不能控制的危及国家统一或安全的动乱而决定香港特别行政区进入紧急状态，中央人民政府可发布命令将有关全国性法律在香港特别行政区实施。”