合基本法性审查方法在澳门立法过程中的运用——以澳门《社会保障制度》为例

朱应平

澳门回归以后，立法会严格依据《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》（以下简称《基本法》）精神制定和修改法律。其中最值得称赞的是，立法会及其相关常设委员会、议员适用《基本法》的相关规定对政府提交的法律草案进行审查，并与政府协商讨论如何使法律草案的拟定更符合《基本法》的内容，确保法律符合《基本法》精神，立法质量不断得以提升。

澳门特别行政区第4/2010 号法律《社会保障制度》是立法会根据《基本法》第71 条第一项制定的一部法律。这部法律由特区政府提出法案，立法会第三常设委员会（以下简称“委员会”）审查提出意见，政府修改重新提交法案，再由立法会审议通过法律。每个环节，相关主体都严格审查其是否符合以及是否最好地体现出《基本法》的精神。可以说，合基本法性审查方法得到了全面的、深层次的运用。总结澳门立法合基本法性审查方法和经验，对于我们提升审查法律合宪性水平具有重要的借鉴价值。

2009 年12 月18 日特区政府向立法会提交《社会保障制度》法案，立法会主席于当日根据议事规则的规定接纳了该法案。立法会主席于同日透过第6/IV/2010 号批示将法案交予委员会进行细则性审议，并要求委员会于2010 年2 月5 日前完成审议工作并提交意见书。由于法案具有相当的复杂性，委员会先后三次向立法会主席申请延期提交意见书，均获批准。委员会在政府代表的协助以及多名非第三常设委员会成员议员的积极参与下，对政府法案进行了分析，在2010年1 月11 日至8 月5 日共举行了19 次会议。期间，为了从技术层面完善法案，立法会顾问团与政府顾问团举行了多次工作会议。在细则性审议本法案期间，委员会还收到很多市民为完善法案寄来的意见及建议。议员及委员会在分析本法案时，对这些意见及建议进行了认真考虑。2010年7 月30 日，政府向立法会提交了法案的修改文本，其中若干内容反映了委员会的意见和立法会顾问团对法案的法律技术分析。可见，法案修改意见体现了群众与专家相结合的原则，反映了社会多方面的意见和建议。

委员会对政府提交的法案理由和法案内容进行了具体审议，基于《基本法》的精神，对法案理由和法案条文作了重大补充和调整。2009 年政府提交的法案最初只有62 条，在立法会委员会的工作下，政府向立法会提交的法案的修改文本有81 条，最后通过的文本有81 条。这说明，经过委员会审核、修改，最后提交正式审议的文本的多数内容被接受。委员会在审查法案并设法使法案体现《基本法》精神方面作出了巨大的努力。

立法会及其相关委员会、议员对政府提交的法案进行事前和事中的合基本法性审查，可以大大降低法律被宣告违反基本法的概率。

一、从《基本法》社会保障基本权利的高度审视其立法目的

委员会对政府提交法案的理由进行了审查，发现政府的立法理由立意不高，与《基本法》要求有差距。政府法案的理由陈述指出：“为居民的生活提供足够的保障是社会和谐与发展的基础，而完善社会保障体系更是其中的重要基石，也是广大市民和政府的共同目标。”①自始至终，政府的法案理由没有上升到《基本法》保障基本权利的高度，而是把立法目的和基点仅仅局限在实现“社会和谐与发展”这个角度。这显然不能很好地体现出《基本法》的意旨。委员会基于《基本法》精神在两个方面作了发展。

（一）突出了《社会保障制度》要以《基本法》保护居民社会保障权利等为根本目的

第一，委员会针对政府立法理由的不足，提出了制定这部立法要有更高的立足点，要突出制定这部法律的上位法依据《基本法》。委员会意见书指出：“社会保障的权利，体现在澳门法律体制的最高层级。《基本法》第39 条规定：‘澳门居民有依法享受社会福利的权利’；同时，还对劳工保护做了特别规定，即‘劳工的福利待遇和退休保障受法律保护’。《基本法》亦规定，老年人和残疾人均受澳门特别行政区的关怀和保护（第38 条第3 款）。除了《基本法》，很多适用于澳门的国际法文件诸如《世界人权宣言》第22 条、第23 条及25 条和《经济、社会与文化权利的国际公约》第9 条，也都对该权利作出规定。”②据此，《基本法》的权利依据有第38、39 条等条文。此外，意见书还提到联合国相关文件的规定，这些联合国相关文件规定也有基本法依据。《基本法》第40 条规定，“《公民权利和政治权利国际公约》、《经济、社会与文化权利的国际公约》和国际劳工公约适用于澳门的有关规定继续有效，通过澳门特别行政区的法律予以实施。”“澳门居民享有的权利和自由，除依法规定外不得限制，此种限制不得与本条第一款规定抵触。”2001 年2 月14 日第7 号公报第2 组刊登的第15/2001 号行政长官公告指出：“鉴于中华人民共和国已于一九九九年十二月二日通知作为一九六六年十二月十六日订于纽约的《经济、社会与文化权利的国际公约》保管实体的联合国秘书长，有关公约将继续在澳门特别行政区适用；行政长官根据澳门特别行政区第3/1999 号法律第六条第一款，命令公布中华人民共和国作出的有关通知书。该通知书的中文本、与送交保管实体的文本相符的英文本，以及有关的葡文译本附同于本公告。”而《经济、社会与文化权利的国际公约》第9 条规定，“本公约缔约各国承认人人有权享受社会保障，包括社会保险。”可见，通过《基本法》确立具有适用效力的国际公约中的权利条文也成为本法立法的目的和依据。

第二，未列举的权利。《基本法》第41 条规定，“澳门居民享有澳门特别行政区法律保障的其他权利和自由。”其中澳门特区法律保障的“其他权利和自由”，经过《基本法》的确认也受《基本法》的保障。而《社会保障制度》正是据此制定的这样一部法律。

委员会的意见最终体现在最后通过的立法文本第2 条“目的”中：“社会保障制度旨在为澳门特别行政区居民提供基本的社会保障，尤其是养老保障，以改善居民的生活素质。”这是政府最初法案文本中没有的条文。

第三，本法制定的目的和意义，不限于对居民个体社会保障权的规定，也具有促进社会团结和稳定的意义。对此，委员会意见书指出：“该规定显示，在不妨碍社会保障制度最终的目的是提高澳门特区居民的生活素质的目标下，社保制度只提供基本的社会保障。该意向反映出，正在分析的制度只是政府推行的社会保障体系的首层社会保障，此外，还可运用其他手段（不论是公共还是私人范畴的手段）来完成覆盖各种社会的风险的目标。在法案中有一点是非常重要的，那就是法案宣示一种社会团结的理念，借此让居民分享经济繁荣、社会进步的成果，并提高其生活素质。”③这里所提到的“社会团结的理念”虽然没有直接写在《基本法》中，但可以从第25、39 条中反映出来。第25 条规定，“澳门居民在法律面前一律平等，不因国籍、血统、种族、性别、语言、宗教、政治或思想信仰、文化程度、经济状况或社会条件而受到歧视。”这就是平等原则。第39 条规定，“澳门居民有依法享受社会福利的权利。劳工的福利待遇和退休保障受法律保护。”这两条结合起来，就是居民享有平等的社会福利保障权。这就是“社会团结的理念”的法律化。《社会保障制度》是基于《基本法》设置的保障制度。“新社会保障制度规定将全体居民纳入到保障范围，从以往单以职业身份转变为以居民身份为社会连带的基础，有逐渐覆盖全体居民的趋势……从而逐渐形成全社会成员之间的连带关系，更体现出社会保障制度的社会性和互济性，宣示出一种社会团结的理念和社会精神。”④这显示出法律注重对全体居民的保障，有助于和谐社会关系的建立和巩固。

（二）强调政府须积极根据《基本法》的规定履行相关职责

委员会特别强调政府要积极作为，意见书指出：“由于社会保障权被纳入居民基本权利的范围，因此具有了基本社会权利的性质，这也意味着政府必须采取积极行动来确保该权利的核心内容。特区政府有责任就社会保障这一居民的基本权利，制定相关的政策。”委员会基于《基本法》规定的基本权利，强调政府必须履行保障实现的义务。这体现出基本权利的国家保护义务原理。⑤这是社会保障权的重要特征。与政治权利相比，社会权虽然也有对抗国家权力的消极权利精神，但最为突出的精神在于要求政府积极作为。该法多个条文确立了政府多方面的积极作为义务。

综上，委员会基于《基本法》对政府提交法律草案的立法目的的审查很有价值，虽然政府的立法目的并不违反《基本法》，但立意不高，没有给予《基本法》应有的重视。委员会的审查强化了政府的《基本法》意识，促使政府根据《基本法》的精神设计相关内容。

二、基于《基本法》社会福利政策等设置相关制度

注重运用宪法性政策条文审查法律是不少国家和地区合宪性审查的常规性做法。⑥运用《基本法》中的政策条文审视政府法案是委员会合基本法性审查的又一个方法。委员会意见书指出：“特区政府有责任就社会保障这一居民的基本权利，制定相关的政策。然而，该政策的制定必须根据《基本法》第130 条规定进行，即须在澳门特别行政区成立前已有的社会福利制度的基础上，根据经济条件和社会需要来制定发展和改进社会福利的政策。因此，澳门特别行政区政府除‘有责任保障澳门居民继续享有原有法律所规定的社会福利待遇’，也应当‘随着经济的发展逐步完善原有的社会福利制度，满足新的社会需要，使全体居民、特别是弱势群体有条件分享经济繁荣、社会进步的果实。’”⑦可见，委员会对《基本法》第130 条政策提出了他们的理解。

《基本法》第130 条规定，“澳门特别行政区政府在原有社会福利制度的基础上，根据经济条件和社会需要自行制定有关社会福利的发展和改进的政策。”委员会对《基本法》第130 条的理解，深受杨允中教授的影响，即澳门特区政府除“有责任保障澳门居民继续享有原有法律所规定的社会福利待遇”，也应当“随着经济的发展逐步完善原有的社会福利制度，满足新的社会需要，使全体居民、特别是弱势群体有条件分享经济繁荣、社会进步的果实。”⑧杨允中教授参与了《基本法》的制定，对《基本法》含义有比较准确的理解。在澳门特区，杨允中教授对《基本法》的学理解释广受重视。这说明委员会十分重视对《基本法》精神作原意性把握。运用第130条政策条文审查政府法案条文，分析如下。

（一）必须保证澳门居民继续享有原有法律规定的社会福利待遇

第一，这一要求是指：制度的选择和决定以“在原有社会福利制度的基础上”为限，意思就是《基本法》不容许立法者任意将现行制度完全取消，或者扩展的新内容完全偏离社会保障制度的本质和政策制定的目的，损害居民享有的社会保障权利。⑨为了保证这一目标的实现，根据委员会的意见，《社会保障制度》第6 条增设了“不可放弃原则”：“任何涉及放弃本法律赋予的权利的合同条款均无效。”这是政府最初法案文本中没有的内容。

第二，为了保障居民享有《基本法》规定的在原有社会福利制度下的待遇，委员会支持政府的主张，并予以完善。其一，确立转制制度。“委员会和政府同样关注的问题是，不会因为新的社会保障制度的通过引致损害已按十月十八日第58/93/M 号法令登记的受益人的权利。”⑩为此在最终通过的第66 条规定了“转制”制度：“一、本法生效前已在社会保障基金登录的受益人，由社会保障基金依职权按照本法生效后受益人登录的方式分别转入第十条及第十一条规定的受益人制度。二、本法生效前已作出的供款，产生本法律规定的效果。三、本法生效前已在社会保障基金登录的雇主，视为已按本法律规定注册且产生本法律规定的效果。”这一制度使得受益人不会因为本法的出台导致利益受损。其二，确立了“在时间上的适用”制度。第67 条规定：“一、已获发放十月十八日第58/93/M 号法令的规定社会保障给付的受益人，维持其按该法令的规定收取有关给付的权利。二、本法生效前已登录且已具备要件收取十月十八日第58/93/M 号法令规定的社会保障给付的受益人，即使至本法生效日尚未申请发放有关给付，维持按该法令规定的要件和方式收取社会保障给付的权利，但不妨碍下款的规定。三、本法生效前已登录的受益人维持按十月十八日第58/93/M 号法令规定的要件和方式收取养老金的权利，即使至本法生效日尚未具备收取该养老金的要件。四、十月十八日第58/93/M 号法令所规定的社会保障给付制度，适用于在本法律生效前已递交但在本法律生效后才有决定的申请。五、根据十月十八日第58/93/M 号法令发放的给付的金额等同于本法律第二十六条规定的相对应给付的金额。”时间上的明确规定易于理解和操作。可见，《基本法》第130 条政策在《社会保障制度》这部法律中得到了严格的贯彻执行。

（二）政府有责任“根据经济条件和社会需要自行制定有关社会福利的发展和改进的政策”

根据《基本法》的要求，政府还有责任自行制定政策对社会福利予以发展和改进。

第一，该条规定的“经济条件”主要受制于财政发展情况。学者解释为，“社会保障必然涉及到政府财政资源的分配和运用，需要立法者审慎斟酌澳门当时的经济条件、社会需要和政府的财政状况等问题作出合理决定。”为此，“社会保障”立法要遵守《基本法》第105 条规定：“澳门特别行政区的财政预算以量入为出为原则，力求收支平衡，避免赤字，并与本地生产总值的增长率相适应。”

第二，该部法律是针对原来社会保障制度覆盖面有限而作出调整和修改的“社会需要”。正如2009 年政府最初的法案理由指出：“特区政府于二零零七年十一月向社会公开其构建新社会保障体系的政策措施，目的是为澳门的长远稳定发展提供更坚实的基础。该方案建议建立一个两层式的社会保障体系，包括第一层的社会保障制度和第二层的中央公积金，前者主要是对现行社会保障制度作出适当调整，后者则是引入一个全新的项目。本法案乃针对第一层的社会保障体系，亦即在现行社会保障制度的基础上，作出若干重要修改及重整，将其定位为本澳居民的基本社会及养老保障，解决现时社会保障覆盖程度不足的问题，并从长远的角度巩固社会保障基金的经济能力。”据此，原来的制度“覆盖程度不足”，不能满足“社会需要”。委员会审查意见书指出：“现正分析的法案内容主要是在现行社会保障制度的基础上作出修订及重整，将其定位为本澳居民的基本社会及养老保障。立法会全体会议接纳了本法案确立的主导方针，而委员会的工作则是使法案文本符合提案人和立法机关的共同目标。”立法会接受该主导方针，是基于委员会审查认为政府安排符合《基本法》规定的政策。

原社会保障制度“覆盖程度不足”至少表现在两个方面。其一，适用对象有限。在澳门，之前的社会保障制度适用对象虽经多次调整，但仍然有限。1989 年第84/89/M 号法令设立社会保障基金，开始建立供款式社会保障制度，解决本地劳工未受保障问题。初期保障对象主要是为他人工作的本地长工，为他们在处于疾病、失业、年老及残疾等状况而无法工作时维持其收入。之后第58/93/M 号法令将临时劳工纳入保障给付范围。第29/98/M 号法令将社会保障扩展至自雇工。2001—2007 年逐渐扩大自雇劳工范围，将保障从业人员、医师、律师、工程师、会计师、核数师等纳入保障范围。2009 年《劳动关系法》将家务工作者纳入适用范围。可见，澳门根据本地情况，以职业为标准，逐步扩大社会保障制度适用的对象范围。但此社会保障制度仍然有缺陷，有些人无法纳入其中。委员会意见书指出：根据十月十八日第58/93/M 号法令的规定，澳门现行的社会保障制度采用的是保障劳工权益的理念，目标在于确保劳工即使在减低或丧失劳动能力的情况下仍能维持工作收入这项保障性权利。现行的社会保障制度是澳门特区政府为了保障劳工基本权利，汇集一系列具有基本权益的法规而成，目的是为了保障雇员抵御在将来、不确定或不可预见和不希望发生的事实而有可能造成失去或者减少工作能力、额外增加开支或者在特别情况下的额外开支等的风险。因此，十月十八日第58/93/M 号法令第三条只接纳为他人工作，包括以合同方式受雇从事具体个别工作、临时工作或季节工作者（第一款）或自雇劳工（第二款）成为社会保障基金的受益人。正如政府代表向立法会大会引介本法案时所指出的，“受益人范围扩展至家庭主妇、商业企业主和夫妻档小老板等等人士”，包括之前不被纳入社会保障范围而未能得到社会保护的其他居民。11可见，尽管社会保障的对象范围不断扩大，但在该法出台之前，仍有不少人有获得社会保障制度予以保护的“社会需要”。其二，现行制度不能有效充分地帮助居民防范各种风险。“澳门特别行政区政府选择了推行双层式社会保障体系作为其施政目标，逐步建立包括社保制度和中央储蓄制度构成的社会保障体系。虽然，并不存在一个单独的法律框架来落实双层式社会保障制度，但对其中的一层保障制度（由十月十八日第58/93/M 号法令核准的社会保障制度）进行修订，将有助于加大向面临各种社会风险的居民提供援助的力度，这些风险包括因收入减少或失去收入、又或因突如其来的庞大开支而导致丧失或减少个人经济资源等造成的结果。”12可见，原来的社会保障适用对象不广泛，防范风险的种类有限，制定此项法律正是为了弥补这些不足，这就是当时立法的“社会需要”。

（三）落实《基本法》第130 条精神的措施的条文设置

为了确保《基本法》第130 条两方面的精神得以实现，委员会作了以下努力。

第一，经委员会建议政府修改后的《社会保障制度》条文增加了政府最初法案中所没有的第4 条“可持续原则”：“一、受益人、雇主及澳门特别行政区依法承担向社会保障制度提供资金的责任。二、依法拨予社会保障制度的财政资源与所提供的社会福利至少须保持平衡；在厘定供款及给付的金额时，须确保该制度的可持续性。三、澳门特别行政区对于社会保障的给付负连带责任。”委员会对这几款的理解为，第1 款是指“尽管三方可能有（事实也如此）不同水平的责任，但各方均有责任向社会保障制度提供资金。”第2 款为“行政长官在行使其权限订定供款及给付的金额时，应确保从受益人和雇主供款所得到的收入与提供的社会给付开支间取得平衡，而政府向该制度提供的资金，则应用作填补倘出现的差额。第四条第一款所规定的三方责任与第二款所要求的财政平衡结合起来，将能够确保社会保障制度的可持续性。”第3 款则为“由此对已供款的受益人收取社会给付的权利作出了由公帑承担的保证，在任何情况下，包括社会保障制度本身失去经济能力的时候也由公帑来承担。这种用以确保居民的权益的规定在十月十八日第59/93/M 号法令《社会保障基金组织法》第二十八条原来已经存在，现在将之引入适当的法律中。上述法令第二十八条将透过本法案第八十条（二）项予以废止，但其内容则包括在本法案第四条第三款。”13三款内容相互结合，三方共同努力，促使立法目的获得实现。

第二，第5 条规定了“供款原则”：“为收取社会保障制度的给付，必须符合法律订定的最少期间供款条件。”委员会将该条理解为：“这是政治立法取向，要求供款人为社会保障制度付出实质努力，以便能收取该制度规定的社会给付。因此，对所有给付的发放，除丧葬津贴外，均规定最少实际供款期数，从而使澳门的社保制度本质上是建立在供款基础上的制度。”14这说明法律注重设置可行的有保障的制度措施，这是立法科学性的重要体现。

第三，委员会对政府能否很好地执行《基本法》第130 条规定非常重视。“在讨论可持续原则时，委员会特别关注社会保障基金的财政状况和基金将来发放法定社会给付的能力。由于拟扩大社会保障制度所覆盖的对象范围，以及提高部分社会给付，尤其是养老金和疾病津贴的保护水平，委员会与政府曾考虑过调整收取的供款和发放的金额的必要性问题。政府曾提供了一份基于多种不同情形而编制的关于未来三十年财务预测的文件，此文件附于本意见书。委员会忧虑三十年后的财政状况，政府曾承诺提供更详细的精算报告，但到委员会签署意见书时尚未提供。”15虽然最终目的没有实现，但说明委员会注重法律措施的可行性。

综上，本次委员会审查政府立法法案，主要根据《基本法》第130 条政策条款，考查政府法案的相关制度安排是否符合基本法中的政策要求。

三、重点适用平等原则审查政府法案条文

委员会重点适用平等原则对政府法案进行审查，因为平等原则具有特殊的意义和重要性。由于各国各地区财政资源的有限性，在立法中设置一定的差别对待不可避免。而这最容易引起挑战。社会保障领域由公权主体实施的差别对待，更容易引起是否违反平等原则的质疑。对立法中的差别对待进行审查需要采用平等原则，是因为“平等乃是比较之下的产物，也因此，不平等状态最容易触动人类之‘相对之受剥削感’，从而使其在人权发展史上很早即占有一席之地。”16平等对人来说非常重要，不合理的差别对待构成歧视，最容易触动人们的内心世界，使人受到深深的伤害。委员会基于《基本法》第25 条平等原则对政府提交的《社会保障制度》法案条文进行了多方面的审查。分析如下。

（一）基于平等原则扩大社会保障的对象，并确保平等地加入

政府提出的法案中没有规定普遍性原则，委员会认为不符合《基本法》的精神。政府据此对法案进行了修改。“法案新文本的革新之处在于，引入三项为社会保障制度而定的基础性原则：普遍性原则、可持续原则和供款原则。”普遍性原则是指“凡符合本法律所规定要件的居民，均有平等权利参与社会保障制度”。此原则包含两个重要部分：一是扩大社会保障制度的对象范围，使之涵盖所有居民；二是确保平等地加入该制度。这样的规定落实了《基本法》第25 条及39 条所载的宪制性要求。17这表明，《基本法》第25 条平等原则对澳门特区立法具有拘束力。平等原则既包括在法律适用上的平等性，也包括法律制定上平等对待，是保证澳门居民基本权利，约束澳门特别行政区公权力机关行使权力的重要原则。但国内有学者把该条解释为只是适用上的平等，不拘束立法，这一认识显然值得商榷。“这里所指的平等，是指法律适用上的平等，而不是法律制定上的绝对平等。”18《基本法》第39 条规定，“澳门居民有依法享受社会福利的权利。劳工的福利待遇和退休保障受法律保护。”第25、39 条这两条结合起来，可理解为澳门居民享有平等的社会福利保障权。

关于适用对象，“委员会曾考虑扩大法案的对象范围，使之适用于外地雇员。经与提案人讨论有关问题后，提案人认为现在尚未具备条件让该类别的雇员加入社会保障制度。委员会了解政府的立场，但认为应透过诸如健康保险等其他手段为该类雇员提供社会保护，尤其是对他们在处于丧失或减低工作能力的情况时提供保护。”19可见，委员会试图基于《基本法》第25 条平等原则，进一步扩大社会保障范围。当然受制于条件约束，最后没有获采纳。

（二）基于平等原则调整完善社会保障结构

第一，承认合理的差别对待。经过委员会审核修改后的“法案新文本重整了社会保障制度的结构。法案规定该制度包括两类独立的制度：强制性制度和任意性制度。这种区分是出自法案最初文本第六条的立法原意。在将法律体制要求通过社会保护的公共体系覆盖社会风险的情况与并没要求加以覆盖的情况加以区分后，有关人士能够选择加入社会保障制度，以便受惠于一种类似社会保险的制度。法案所设立的强制性制度与任意性制度的区分，只涉及加入社会保障制度的联系性质。”20可见，虽然两种制度有所区别，但委员会尽可能减少或者去除不相关的因素，把这种差别建立在本质性的关系上，体现了差别待遇的合理性，这正是平等原则的重要内容。

第二，缩小制度间的差异。为了减少两种制度之间的差异，尽可能做到平等，“社会保障任意性制度所涉及的众多权利和义务与强制性制度大体一致。特别以两个制度的供款额为例，两者的法定供款金额一样，区别在于任意性制度受益人须承担全部供款义务，而强制性制度的供款义务则由受益人和雇主共同分担。至于社会保障的给付方面，任意性和强制性制度之间的分别在于只有后一制度下的受益人才能享有失业津贴。”正是基于《基本法》平等原则的考虑，法律缩小了两种制度的差异，这意味着受益者主体之间的平等待遇。

第三，未给公共行政工作人员提供某种特殊优待是平等的突出表现。“委员会在讨论已经于退休及抚恤制度登记的公共行政工作人员纳入任意性制度的过程中，曾经考虑相关的供款义务是否可以透过特别制度由受益人和雇主共同承担，而这样的特别制度会有别于任意性制度受益人须承担其本身的社会保障全部供款义务的规定。这个方案意味着公共行政所有工作人员，不论他们登录强制性制度或任意性制度均享有由雇主所承担的供款。经综合考虑各种解决方案后，政府最后认为，基于公平原则的考量，不应为公务人员设立一个特别制度，以便任意性制度的所有受益人承担同一供款义务的责任。”这个方案得到委员会大多数委员的接纳，但也有委员表示不认同。委员会最后接受了政府的建议。因为政府所主张的“公平原则”就是《基本法》的平等原则的要求。所谓“公平”就是公正和平等，其核心是平等。

（三）基于平等原则修改调整加入社会保障制度的条件

委员会曾讨论政府提交的法案中可能影响居民得到平等待遇的某些情况。

第一，关于可以自愿加入社会保障制度的年龄要件。法案最初文本第6 条第3 款第1 项规定只要年满二十二岁便可。委员会与政府就此要件的合理性进行讨论，认为年满二十二岁方可加入有关制度的要求不合理。在澳门，年满十八岁为成年，而年满这个年龄的人在本地的法律秩序被视为有能力自行管理个人生活和财产，并被赋予一系列重要的权利和义务。因此，二十二岁这一要件的订定过于随意，不但会引致本地法律秩序基本原则的扭曲，而且会引致介于十八岁至二十二岁的市民受到不平等对待。经考虑后，法案新文本规定十八岁是加入任意性制度的年龄要件。21这一建议条文获得采纳，只是表述上有所差异。第11 条规定，“任意性制度适用于下列人士：……（三）其他成年的澳门特别行政区居民。”

第二，关于可以加入社会保障制度的居民的资格。政府法案最初文本第6 条第3 款规定只有澳门永久性居民才可在社会保障基金登录。委员会认为永久性居民这一要件不符合将此制度的覆盖面扩展至所有市民的最初立法意图，因为会把相当一部分数量的拥有澳门居留权的人排除在外。另外，在处理加入该制度的问题上，对永久性居民和非永久性居民不应有所区分。为此，按照《基本法》第24 条订定的居民的概念，并根据所有居民享受平等待遇的原则，法案新文本取消了永久性居民的要件，所有居民，无论永久性或非永久性，如欲加入任意性制度现在都可以加入。由此，透过作出法律规定最低的供款额，非永久性居民可以受益于一些社会给付，尤其是疾病津贴、出生津贴、结婚津贴和丧葬津贴。这一要件的取消，并不妨碍某些给付须以常居澳门作为特殊要件，而实际上这与某人具有永久居民身份所需的时间吻合。对此，第8/1999 号法律也有相同规定。例如，在澳门特别行政区通常居住至少七年是发放养老金和残疾金的其中一个要件。22这说明，委员会在适用平等原则时，没有把它机械地理解为在任何情况下完全一样，而承认允许实行合理的差别对待。

第三，提出申请登录前在澳门的最少逗留时间要件是否符合平等原则。政府法案最初文本第6 条第3 款第2 项规定，只有年满二十二岁及在提出申请的前两年中每一年均至少有一百八十三日身处澳门特别行政区的澳门特别行政区永久性居民才可以在社会保障基金登录。第5 款规定，“确定申请人于第三款（二）项所指的期间身处澳门特别行政区，以主管行政当局的出入境记录为准，但另有反证者除外；如不具备有关记录，则主张权利者负有举证责任。”

委员会认为，政府法案中关于加入有关制度前的最少逗留时间要件可能会引致居民的某些权利受到限制。最少逗留时间要件的订定意味着在澳门特区居民间会有不同的待遇，尤其区分为身处澳门特区内的永久性居民和没有身处澳门特区的永久性居民。有议员忧虑，由于《基本法》和澳门特区永久性居民及居留权法律（第8/1999 号法律）没有对此加以规范，因而有关处理可能会导致居民丧失一些权利，并可能与《基本法》第25 条规定的平等原则相悖。委员会还对第5款规定的举证责任提出了不同主张。政府采纳了部分意见。法案最新文本第13 条有如下修改：（1）缩短申请前须具备一百八十三日最少逗留时间要件的年期，从两年减为一年；（2）将参考年期由前两年改为前十二个月；（3）订定不在澳门特区的合理情况，包括在外地就读、住院、年满六十五岁并以内地为常居地、负担在澳门特别行政区的家人的生活费而在外地工作；（4）订定一般性条款，容许行政长官基于人道或具适当说明的理由，豁免最少逗留期要件的审查；（5）修改举证方法，改为只须由申请人提出声明，在一些情况下，须附同证人的声明。上述法案内容最后被立法会采纳通过。23修改后的条文使居民受不利影响的可能性降到最低，合基本法性程度更高。

（四）基于平等原则审查津贴制度

第一，委员会关注疾病津贴的适用范围扩大问题。在法案最初第31 条第1 款文本中，这项给付只限于雇员受益人（亦即是现时强制性制度所包括的人），在委员会审查之后，政府提供的新文本第43 条第1 款确立，所有受益人都可以领取疾病津贴。扩大该适用范围是由于所有受益人均有供款义务，故需要对收取给付订定较公平的规则。事实上，基于强制性制度和任意性制度的供款金额一样，为了公平起见，给付发放方面应同样体现平等。24把给付发放与供款制度结合起来，体现了权利和义务的一致性。这是权利、义务平等的体现。

第二，关于出生津贴，政府法案最初文本没有规定。委员会审查并经政府修改后的法案文本第49 条第1 款不仅确定将其保留在社会保障制度内，而且扩大了范围。法案新文本规定收养也可以获发该项津贴，这是由于经收养建立的家庭关系与有血缘关系的子女一样，同样会加重家庭的财政负担，因而应当给予同样的社会补助。此外，法案新文本删除了获发出生津贴的出生数目上限。根据第37/GM/97 号批示第4 款，每一名受益人最多可获发三个出生津贴，但新制度已将此规定取消。这些内容也获得立法会通过。25可见，上述调整既体现出婚生和非婚生子女的平等，也体现《基本法》第38 条精神，“澳门居民的婚姻自由、成立家庭和自愿生育的权利受法律保护。妇女的合法权益受澳门特别行政区的保护。未成年人、老年人和残疾人受澳门特别行政区的关怀和保护。”出生津贴的平等规定对于妇女、未成年人都是十分有利的，而对弱势者予以特殊保护也是平等原则的内在含义。

小 结

综上，我国澳门特区立法会在《社会保障制度》立法中注重对政府法案内容进行合基本法性审查。不仅注重从《基本法》基本权利的高度审查政府法案目的及其宗旨是否符合基本法，而且注重运用《基本法》中的政策条文审查政府法案。此外，尤其注重适用第25 条的平等原则及结合其他相关条文对政府法案进行审查。通过这些方法，提升了法律草案的合基本法性水平，使《基本法》的精神在多方面得到更好地体现。这一做法对我们的立法合宪性审查工作也有重要的启发。2018 年修宪将全国人大下设的专门委员会“法律委员会”改为“宪法和法律委员会”。2018 年全国人大常委会作出《关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》规定：“……宪法和法律委员会在继续承担统一审议法律草案等工作的基础上，增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等工作职责。”上述规定明确要求全国人大宪法和法律委员会推进合宪性审查。澳门立法会特别是其常设委员会重视对法案条文进行合基本法性审查的经验值得借鉴。

①②③⑦⑩11 12 13 14 15 17 19 20 24 澳门特别行政区立法会编：《法律汇编——社会保障制度》，澳门：印务局，2015 年，第104 页，第104～105 页，第106～107页，第105 页，第120 页，第107～108 页，第105页，第108 页，第110 页，第109 页，第107 页，第108 页，第110 页，第117 页。

④陈慧丹：《〈澳门基本法〉规范下的社会保障发展》，澳门：《“一国两制”研究》，2013 年第4 期。

⑤参见陈征：《基本权利的国家保护义务功能》，北京：《法学研究》，2008 年第1 期。陈慧丹：《社会保障权实现中的特区公权力机关义务探析》，澳门：《“一国两制”研究》，2017 年第1 期。

⑥有关宪制性政策条文被用于审查法律的法理和案例，参见朱应平著：《宪法中非权利条款人权保障功能研究》，北京：法律出版社，2009 年，第136～180页。

⑧杨允中：《澳门基本法释要》（修订版），澳门：澳门特别行政区法务局出版社，2003 年，第183 页。

⑨陈慧丹：《〈澳门基本法〉规范下的社会保障发展》，澳门：《“一国两制”研究》，2013 年第4 期。

16 许志雄等合著：《现代宪法论》，台北：元照出版公司，1999 年，第93 页。

18 黄志勇著：《港澳基本法要论》，广州：暨南大学出版社，2012 年，第300 页。杨静辉、李祥琴著：《港澳基本法比较研究》，北京：北京大学出版社，1997年，第197页。

21 第11 条（3）项：任意性制度适用于“其他的澳门特别行政区成年居民”。

22 分别是第31 条（2）项和第37 条第1 款（3）项。

23 第13 条特别要件：一、有意根据第十一条（三）项的规定在社会保障制度登录的澳门特别行政区居民，在提出登录申请的前十二个月中须至少有一百八十三日身处澳门特别行政区方可进行登录。二、为适用上款的规定，申请人于相关期限内因下列原因而不在澳门特别行政区的期间，亦视为身处澳门特别行政区：（一）就读由当地主管当局认可的中学或高等程度课程；（二）因伤病住院；（三）年满六十五岁并以内地为常居地；（四）负担在澳门特别行政区的配偶及直系亲属主要生活费而在外地工作。三、基于人道或其他适当说明的理由，行政长官在听取社会保障基金行政管理委员会意见后，得许可上款所指以外原因不在澳门特别行政区的期间视为身处澳门特别行政区。四、提出登录申请时，申请人须声明其符合第一款所指身处澳门特别行政区的期间要件。五、如申请人因第二款所指的原因而不在澳门特别行政区，则须提供相关证明；如无法提供该等证明，则在具适当说明理由的情况下，可由申请人及两名证人以声明的方式为之。六、社会保障基金可根据公共实体的资料，查核申请人的登录申请文件。

25 参见《社会保障制度》第49、50 条。