城市副中心品牌提升的国际经验借鉴*

2021-01-20刘洁姜丰北京联合大学商务学院北京100101

品牌研究 2020年21期

文/刘洁，姜丰（北京联合大学商务学院，北京100101）

中国超大城市“城市病”的主要成因，不是全行政区的人满为患，而是中心城区的人满为患。导致人满为患的主要原因在于“同心圆”式的城市发展模式，使商业、文化、教育、医疗等功能过度集聚在中心城区内[1]。因此，要缓解“城市病”，关键在于大力疏解中心城区的功能，避免过度集聚。城市副中心交通规划工作是对“人本位”公交都市的规划实践[2]，城市副中心交通一体化建设有利于加强城市之间的沟通与交流，提升城市发展的品牌形象。近十年来，为改变单中心的城市发展方式，缓解“大城市病”，北京市不断优化空间功能布局，并在京津冀协同发展上升为国家战略的大背景下，深入推进城市副中心的建设与发展，提升城市副中心的品牌形象，以形成充沛的“反磁力”，有利于为北京“分忧”，为京津冀协同发展“助力”，从而提升人民幸福感[3]。北京城市副中心的规划与品牌建设，将和雄安新区形成北京新的“两翼”，整体谋划，错位发展，从而优化首都城市功能结构，建设以首都为核心的世界级城市群。

很多发达国家城市曾通过建设城市副中心来解决“大城市病”的问题，具有丰富的成功经验，如东京、新加坡以及巴黎等城市，这些城市副中心建设的经验，尤其是品牌角度的建设经验，对北京副中心建设无疑具有前车之效。本文对东京、新加坡以及横滨等城市在建设城市副中心品牌建设方面的经验进行了梳理和提炼，以资借鉴。

一、东京城市副中心品牌提升发展路径

东京大都市圈是全球大城市建设城市副中心历程最完整，建设最成功的区域，从其建设历程来看，主要的路径共分为三个阶段：

一是加强首都功能性基础设施建设。在副中心城市建设初期，由于发展基础薄弱，主要采取功能植入形式，即东京将一些支撑首都功能的功能性重大基础设施布局在副中心城市，形成副中心发展的品牌优势。如在千叶县建设了成田国际机场、幕张新中心、迪斯尼等，并向幕张新中心搬迁了多所大学，还建设了新的日本会议会展中心，如向横滨搬迁了部分政府机构和研究机构；向埼玉搬迁了部分国家机关，成为行政副都心。

二是给予副中心城市更多自主权和支持政策，打造城市品牌。将副中心城市定为政令制定都市和业务核心都市，给予财政、税收等自主确定权，围绕其建立次级城市圈，并在横滨等地设立国家战略特区，鼓励国际化、生物医药、生活宜居等发展。

三是推进副中心级城市与中心城市核心功能建设。距离中心城市20-100公里内的大都市圈副中心城市往往分担中心城市核心功能，推动城市品牌形象提升，如东京主要承担国际金融中心、文化、行政、商务服务、国际交往、科学研发等综合功能，而横滨同样承担了科学研发、国际交往等功能，埼玉承担了行政功能和商贸等功能，千叶承担了文化旅游、国际交往、会议会展等功能，这些功能差异并不大，主要根据依附当地资源，如大学、迪斯尼、机场等[4]。

二、新加坡城市品牌建设

新加坡以美丽和宜居而闻名，在全球城市经济竞争力与可持续竞争力2018-2019排名中，经济竞争力排名第3，可持续竞争力排名第4。新加坡面积仅有719.1平方公里（略低于通州区906平方公里面积），人口499万，人口密度高达7028人/平方公里（北京中心城区约为5200人/平方公里），城市化水平高达100%，但并不存在严重的城市病，这与新加坡高度集约化的城市化路径密不可分[5]。

（一）城市发展高度集约化

首先，新加坡的城市发展模式为多中心组团式，注重区域功能分工，推动集约化品牌建设，避免了人口过度集中于主城区，有效地防止了“大城市病”的产生。第二，新加坡的居住小区以高层高密度为主，小区布局相对集中，交通也相对封闭，其中均配备了完善的商业、学校、医疗等社会性基础设施。第三，产业园区高度集约化。在新加坡，各种类型的产业园区有四十多个，与中国大规模的产业园区不同的是，这些产业园区多为集约的建筑物模式，占地面积小，就业吸纳能力强，而且产出效率高。既能够有效节约土地资源，促进生态环境保护建设和可持续发展，又能够有力保护中心地区的湿地和原始森林。第四，交通网络密集、便捷且多元。新加坡优先发展公共交通，并建立了四通八达的交通运输网络和先进的交通运输管控体系，有效地连接了中心城区和各新镇，又提高了交通运输效率，既体现了城市的整体性，又体现了城市的多样化[6]。

（二）快捷交通运输网络体系建设

新加坡将以公共交通优先发展作为其交通理念，铁路和城铁发达、快捷。新加坡道路由“地铁系统、轻轨系统、城市快速路以及市政道路”四级路网体系构成，地铁为主，地铁系统基本覆盖全国主要地区，其他方式为辅，与地铁系统协调发展，从而保障新加坡整体交通系统的效率和稳定，交通品牌优势为城市发展提供了强大动力。为防治交通拥堵，新加坡主要实施了拥车证制度和ERP调控收费系统。拥车证制度是新加坡当局管制拥车和确保公路交通顺畅的主要机制。

表1 东京都市圈三个副中心城市功能

新加坡人要购买汽车必须先投标拥车证，而拥车证的数量每年由政府根据预测报销汽车数目，加上3%的政府准许的车辆净增率，以及一个误差调整数目来确定。拥车证有效期为10年，剩余年限可以自由转让，10年后需要重新竞标。ERP是电子道路交通自动收费系统，会根据不同时段的交通流量情况浮动收费，以此调控车流，使各条道路上的车流量处于最佳状态，从而提高道路利用率。

（三）城市发展规划体系建设

新加坡城市规划包括三个层次，概念规划、总体规划和项目发展的管制。新加坡从1971年开始制定城市规划，并每隔10年修改一次。持续修改规划是为了能够根据宏观环境的变化，在国家发展的长期愿景的指导下，不断更新城市发展方向和土地利用的长期策略。在概念规划的指导下，再为各个区域制定更详细具体的规划。项目发展的管制是项目的具体实施，根据规划的要求将各类具有明确具体用途的规划土地通过招标的方式公开出售，并负责解决不同项目之间用地的矛盾或与规划用地不协调的用地要求，推动品牌规划建设。

（四）城市建设管理组织方式提升

建管分离、权责对等是城市管理的一个重要原则。在新加坡，城市规划、建设、管理分别由相互独立的不同部门承担，提升管理组织形象。国家发展部下的公园及康乐局和市镇理事会以及环境部下的环境卫生局主要负责新加坡城市管理工作。

市镇理事会是城市管理的主体,负责新加坡城市管理中绝大多数的日常管理工作。类似于城市社区物业管理，它的职责主要是对公共环境进行日常的清洁工作、园林保养、日常与周期性的维修工程、社区改进计划等。与物业管理不同的是，它属于法定机构。各部门之间除了定期进行交流外,一般相互不干涉各自的职权范围,权责明确[7]。

（五）城市管理方法体系完善

新加坡的城市管理严格，管理体系完善，因此城市干净整洁、美丽如画，具体措施主要表现在以下几个方面：一是具有完善的城市管理法规体系。新加坡建立了一整套严格、具体、周密、切合实际、操作性强的法律体系。

国家对城市中广告牌、建筑物、园林绿化等城市管理硬环境方面都作了具体的规定，因此新加坡的城市管理法规体系的首要特点是具有完整性。在城市管理方面，政府全方位立法，并且规定详细而具体,使执法人员每项工作都有法可依，既避免执法随意性又加强执法的可操作性。此外，新加坡的罚款制度非常健全，对轻微违法行为，广泛使用罚款处罚措施，罚款范围广、程序明确具体，可操作性强，并且罚款数额大，足以达到对违法者的惩戒效果。因此，对提高国民素质、规范国民行为起到了很好的促进作用。二是制定一整套系统而操作性强的城市管理考评制度。其考评项目系统而完整,对每项指标都设置了十分具体的评分标准,其考评项目主要包括城市硬件设施的维护管理和城市清洁管理两大类，增强了考核的客观性，推动管理品牌建设[8]。

（六）多措并举筹措城市建设管理资金

新加坡注重对城市管理资金的经营。市镇理事会的主要经费来源是居民的杂费，占总费用的70%-80%；政府会根据一定比例（通常为20%-30%）进行补贴。市镇理事会将大部分资金直接投入到日常城市管理中,而将剩余一小部分投入到商业与服务业，通过市场化运作，实现管理资金增值，从而保证管理资金的运营合理而高效。

（七）注重发挥公民参与管理的重要作用

新加坡在城市管理中非常重视公民的参与程度，采取了多种促进公民参与的方法，将城市管理转变为政府与社会主体共同管理的模式。如通过各种方式鼓励普通居民加入市镇理事会，并让这些居民参与每两个月召开一次的市镇理事会，共同商讨城市管理中的具体问题。由此可以充分提高居民的参与度,并使管理更加满足公众的需求，加强城市品牌认可。

（八）注重加强宣传教育和激励

一是注重加强宣传教育的广泛性，并积极拓展宣传渠道。新加坡政府认为只有通过广泛的宣传教育才能从根本上提高城市管理效率和效果。因此，政府在依法严格管理城市的同时,不断拓展宣传教育渠道。一方面在机关、学校和其他单位,加强宣传教育。一方面经常通过大众传媒,加强全体居民的环保教育，使市民从思想上认识到遵守各项法律规章、维护城市环境的重要性。二是善于通过各种评比活动和全国性运动针对性地解决城市管理中的问题。通过这些运动，可以加深城市管理者和普通居民对需要解决的问题的认识，从而更深入理解城市管理的意义和各种相关法律法规。