理解当代地方政府行为：70年历史演化及其逻辑

赵麦茹 王勇

(西北大学 经济管理学院，陕西 西安710127)

一、引言

当今中国的政府组织结构中，地方政府是链接上下的关键性存在，其桥梁式地位决定了其重要性。中央政府的顶层设计与大政方针只有通过地方政府，方能得到贯彻执行。影响地方发展的各种具体情况与底层经验也只有经过地方政府，方能直达上厅。因此，地方政府在现实发展实践中的具体操作就变得尤为重要，地方政府行为成为影响中国当代发展实践的一大变量，对其逻辑的研究也尤为必要。

对当代地方政府行为的研究较为丰富，学者们纷纷从不同维度聚焦地方政府行为。一部分学者聚焦影响地方政府行为的多元因素，这些多元因素包括：制度层面的分税制改革(周飞舟，2006)[1]、组织结构层面的地方政府治理结构的变迁(谢康，2010)[2]、中国地方政府间竞争与合作关系(彭忠益等，2018)[3]、中央与地方关系的历史演化(刘华，2017)[4]等。另有一部分学者直接聚焦地方政府行为，其研究范围覆盖地方政府的行为演进(罗植，2014)[5]、 地方政府的行为逻辑(蒋震，2018[6]；张丙宣，2016[7])、地方政府的信贷资金控制行为(朱庆，2005)[8]、地方政府间的学习借鉴与跟风模仿行为(刘伟，2014)[9]、地方政府以增长为导向的适应性调整行为(王珺，2004)[10]等多个面向。

不过，虽然当前研究地方政府行为的成果较为丰富，但就关注的时间段而言，这些成果大多聚焦在改革开放之后的40年间，就关注领域而言，这些成果又集中在分税制改革对地方经济行为的影响方面。这种侧重使得当前地方政府行为的研究有发力不均之嫌，其实，新中国成立到1978年间的地方政府行为也非常值得研究。此外，除了分税制对地方政府行为的影响，行政体制改革、经济体制改革对地方政府行为的影响也不容忽视。本文力图以历时性视角对70年当代地方政府行为进行爬梳，在分析其演化脉络的基础上，以整体性思维分析当代地方政府行为的逻辑。

二、70年间中国当代地方政府行为的演化脉络

“草蛇灰线，伏脉千里”，要洞悉地方政府行为的逻辑，必须以历史视野，对其一路演化轨迹了然于胸，如此，方能一窥表里。

总体而言，中国当代地方政府的行为随着大的时代背景的变化而不断演化，中央侧重集权还是放权、侧重计划还是市场、侧重政治斗争还是经济发展，诸如此类的因素都在影响着地方政府的行为。历时性视角下，新中国成立以来，地方政府行为大致经历了两大阶段的变迁。

(一)1949—1978年：计划经济体制与有限放权管理体制下的地方政府行为

新中国成立初期，1949—1956年，新中国面临着诸如稳定局势、巩固革命成果、发展经济等一系列迫切问题。为此，新中国发动了解放全中国、抗美援朝、土地改革运动、三反五反运动、肃清反革命势力等运动，旨在巩固新生政权、稳定形势；而对农业、手工业和资本主义工商业所进行的社会主义三大改造、第一个五年计划等措施，则旨在调整生产关系、发展生产力。这些措施的推进工作千头万绪，要想取得有效的成果，一个强有力的中央政权是不可或缺的。因此，这段时间新中国的中央与地方关系处于一个中央集权程度较高的行政管理体系之中。地方听命于中央，完成各项行政任务。在财政体系之中，从1950年开始，新中国实行“统收统支”的管理体制，财政收入统一交给中央，中央核定财政支出指标。1951—1957年，“划分收入，分级管理”的体制开始实行，三级财政管理体制建立，即财政收支在中央、省、县三级中进行相应的划分。中央确定生产指标的高度集中的计划经济体制也是这一时期的显著特征。这种体制使得国家财政收入占国民收入的比重迅速上升，1950年这一比重接近15.3%，“一五”期间是32.7%。同时，中央强大的财政支配权使得中央财政收支占比较高，“一五”期间，中央财政收入占国民收入比重为14.8%，中央财政支出占全国财政支出比重为74.1%[11]。这种高度集权的体制固然可以集中力量办大事，在短时间内集全国之力重点解决困扰社会主义新中国发展的重大问题，但这种高度集权的负面效果也很快显露出来，即包括行政、财政、经济等在内的各种管理权限高度集中于中央，而中央要高效处理所有问题显然力不从心。加之因为存在信息搜集成本，比起地方政府，中央不具备信息优势，这也会影响中央的办事效率。

1.尝试性的制度改革与探索

从1956开始，中央开始考虑“放权简政”。毛泽东在《论十大关系》中就特意指出：学习借鉴苏联经验要结合中国实际，不能片面僵化地学习苏联体制。显然，毛泽东注意到了当时中国所存在的央地关系中“条条”与“块块”不衔接的问题，他因此提出了给予地方政府更多机动权、树立与地方商量办事的工作作风等建议。陈云提出了“三个主体、三个补充”的观点，即个体经营是国家经营和集体经营的补充、自由生产是计划生产的补充、自由市场是国家市场的补充。1956年9月，刘少奇在中共八大所作的报告中，也用了较大的篇幅专门谈及央地关系的分权问题 ：“目前国家工作中另一个重要问题，是必须适当地调整中央和地方的行政管理职权……近几年来中央有些部门把过多的事务抓到自己手里，对地方限制得过多过死，忽视地方的特殊情况和特殊条件，应当同地方商量的事也不同地方商量；有些部门还发出许多形式主义的公文和表格，给地方压力很大。这样，既不利于地方的工作，也分散了中央的精力，发展了官僚主义。不可能设想：在我们这样大的国家中，中央能够把国家的各种事务都包揽起来，而且样样办好。把一部分行政管理职权分给地方，是完全必要的。”[12]刘少奇主张在诸如农业、地方商业、中小学教育、地方财政等诸多领域，中央只负责提出一般大政方针与规划，具体工作交给地方因地制宜、因时制宜办理。包括省、市、县、乡在内的各级地方政府都应当有一定范围的行政管理职权。可见，党的八大已决定适当扩大各级地方政府的管理权限。

1956年10月，《关于改进国家行政体制的决议(草案)》出台，央地之间的行政管理职权被明确划分，大致为四种类型：中央管理类型、地方管理类型、中央为主地方为辅类型、地方为主中央为辅类型 。《决议》指明了划分职权的原则，其中比较重要的是 ：“凡关系到整个国民经济而带有全局性、关键性、集中性的企业和事业，由中央管理；其他企业和事业，应该尽可能地多交给地方管理。”[13]各省、自治区在计划、财政、企业、事业、物资、人事等方面的管理权被中央明确界定，比起以前有了较大的自主权 。《决议》的基本精神即是通过分权的方式“适当地扩大地方的行政管理权，充分发挥地方的积极性”，为此，《决议》非常详尽地规划了中央与地方在各领域的职权划分，涉及的领域如下：计划、财政、工业、基本建设、农业林业水利、运输邮电、商业、文教科学卫生、政法、劳动、机构编制、少数民族等。每一个领域的央地管理权皆被明确划分。以“运输邮电”为例，铁路与民用航空运输，因为集中性大、技术复杂、具有国防意义，归中央主管部门统一管理；而公路则细分为两部分，国防公路与重要经济干线公路归交通部修建管理，其他一般性公路交由地方修建管理。类似的细则遍布《决议》全文。

随后，一系列的相关放权改革持续推进，重点解决中央“管得过多，统得过死”的问题。1957年，国务院相继推出《关于改进工业管理体制的规定》《关于改进商业管理体制的规定》《关于改进财政管理体制的规定》等文件，在工业、商业、财政等领域的管理体制上向地方分权。1958年，中央将经济管理体制工作的重点确定为向地方政府的放权让利。也是在这一年，中央将全国分为东北、华北、华东、华南、华中、西南、西北七个协作区，旨在加强地方协作力量。同时，88%的企事业单位被下放至地方政府，中央直属企业工业产值占整个工业产值的比重也随之大幅度下降，由1957年的39.7%下降至1958年的13.8%。

很可惜，这种积极的探索很快被政治运动阻断。1958—1960年的“大跃进”运动使集中统一的管理方式在农村地区稳稳扎根，“左倾”思想泛滥，在这样的背景下，分权运动赋予各个地方政府的有限管理权刺激着各个地方政府背离生产发展常识进行生产，并竞相大放卫星，经济效益很是低下。1960—1965年，国民经济进入调整时期，中央开始回收下放给地方的权力、恢复曾经被撤销的机构，经济体制与机构体制等方面的调整又使得局势回缩。以经济体制为例，扩大计划、强化集中管制、确定以生产队为基本单位的人民公社管理体制等措施相继推出。1966—1976年，我国进入十年“文革”时期，“左”的做法对中央的积极探索冲击很大。但即使在这种背景下，相关的尝试仍在进行，如1970年中央进行了又一次经济体制改革。这次改革是对1960—1965年期间重新集权的一次再调整。1970年2月召开的全国计划工作会议上，中央提出了削弱“条条专政”、加强“块块专政”的改革方案，是对地方政府的又一次放权。大量的央属企事业单位被下放至地方，央属企业工业总产值占全国工业总产值的比重下降至6%。但很快，在20世纪70年代中期，改革停滞，中央又一次回到集权道路。中国的放权简政改革似乎进入了“一统就死，一死就放，一放就乱，一乱就收”的恶性循环。

2.地方政府行为特点及其效果

1949—1978年，尽管曾经有过制度改革尝试，进行过几次调整和放权，但总的制度环境大体没变，以“一大二公”为特征的生产资料公有制、高度集中的计划经济体制、高度集权的行政管理体制等构成了此阶段的制度环境。

这段时期，大的制度环境是计划体制，即使是放权，也是在大的计划体制下的有限放权，计划体制的根本特点是中央负责进行全方位的规划，地方政府负责贯彻执行中央的规划、落实中央的各项大政方针。即使地方政府在各个领域被赋予了一定管理权限，这也只是说明原来属于中央的管理权限部分转移给地方政府而已，不影响中央与地方的根本关系。在这种大环境下，即使原来属于中央管理的企业被下放至地方管理，企业仍不是具有自主决策权的主体，而地方政府虽然拥有管理权，但在生产指标等方面也必须与中央的大体规划一致，留给地方政府发挥自主性决策的空间很小，地方政府的积极性并没有被真正激发出来。

在这样的大环境之下，各地的地方政府行为均体现出同质性的特征，以对上级负责为要义，主体性动力不足。同时，受制于对生产资料公有制的僵化理解，“一大二公”与高度计划亦成为指导地方政府行为的主流意识形态，地方政府难以有发挥主体作用的制度空间，更难以突破意识形态的束缚，进行探索性实践。因此，各地的生产力发展也受到制约，发展缓慢。总体而言，这一时期的地方政府行为有着非常浓厚的配合性与服从性，而自主性比较欠缺。

整体而言，这段时期内，中国的生产力发展缓慢，在将近30年的时间内，国内生产总值保持在1000—4000亿元之间，人均GDP徘徊在140—390元范围之内。尽管发展缓慢，但是，在这段时期内，较为完备的工业化体系得以建立，工业化的基础初步夯实。

表1 1954—1978年GDP及人均GDP收入

图1 1950—1978年全国、中央及地方财政收入(数据来源：国家统计局网站)

图2 1953—1978年中央及地方财政收入比重(数据来源：国家统计局网站)

如表1所示，毋庸置疑的是，1978年以前我国生产力的发展态势是向前的。从1954年GDP859.8亿元、人均GDP144元，发展至1978年GDP3678.7亿元、人均GDP385元，这种发展是切切实实的，除了1960—1963年、1967—1969年这两个时间段的短暂调整，这种正向发展也是持续性的。从图1所体现的这段时间的全国、中央及地方财政收入来看，增长趋势也非常明显。但是，就财政收入结构而言，以1958年为界，变化较大。如图2所示，1958年中央财政收入占比为80.4%，1959年这一数字锐减为24.4%，而地方财政收入占比却从1958年的19.6%直接升至1959年的75.6%。此后，这种趋势就一直在加强，1959—1970年中央财政收入占比一直徘徊在20%—30%的水平，1971—1978年则在10%—20%间波动，与之形成鲜明对比，地方财政收入占比却一直维持在高位，1975年达到最高的88.2%。这种结构在一定程度上可为地方经济发展提供助力，但过于明显的结构性失衡却不利于覆盖全国的整体性目标的实现。

(二)1978年至今：不断开放与强激励的制度环境下的地方政府行为

对于中国而言，1978年是一个非常重要的年份。自这一年开始，中国实行改革开放。随着“实践是检验真理的唯一标准”被认可(1)1963年11月，刘少奇、邓小平等人在东湖宾馆写《在战争与和平问题上的两条路线——五评苏共中央公开信》，此文打印出来后，毛泽东修改时，加注了“社会实践是检验真理的唯一标准”。，束缚着社会实践的意识形态出现了变化，对世界主题与国内矛盾的基本判断也随之改变。不同于第三次世界大战随时会爆发的判断，中央认为未来的世界主题是“和平与发展”；不同于阶级斗争是主要矛盾的判断，中央认为当时中国的主要矛盾是“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”。这些基本判断形成之后，中国的改革开放也随之展开。随着改革开放的力度不断加大，中国越来越融入世界的体系之中。在这样的大背景之下，中国的行政管理体系、财政管理体系、经济管理体系等各领域的改革也随之不断推进。

客观而论，任何改革，都是对当时社会、经济与政治等各方面发展的呼应，现实需求是改革的基本动力和出发点。1978年之后，在中国改革开放历程中，行政管理、财政管理、经济管理这三方面的改革是一个相辅相成的过程。中国政府当时的总体思路是以开放促改革、以改革促发展。经济体制的改革先行一步，当经济体制改革推动之后，政治体制不适应经济的地方逐渐显露，这会倒逼政治体制改革的跟进。随之，对地方放权、分权的财政体制改革也势在必行，而后两者的改革又进一步促进经济体制的改革，从而促使中国的改革开放进入一个良性循环的过程之中。三者形成了一个闭环式的互动，且在互动中实现了适应性的调整与不断的扬弃，为中国社会主义事业的发展创造了一个动态调整的、良性发展的外围环境。

(1)经济体制改革：从计划为主到社会主义市场经济体制

经济体制的调整是一个渐进的过程。第一阶段的主要成就是突破了传统的计划经济观念，提出了计划调节为主、市场调节为辅的观点。1979年11月，邓小平在会见美国不列颠百科全书出版公司编委会副主席吉布尼等人时指出 ：“我们是计划经济为主，也结合市场经济。”[14]1980年1月，在中央召集的干部会议上，邓小平又提出了“计划调节和市场调节相结合”的主张[15]。随之，这些观点被采纳，写入了1981年党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》和1982年召开的党的十二大报告之中。第二阶段，“社会主义经济是有计划的商品经济”的论断被认可。1984年l0月，党的十二届三中全会通过了《关于经济体制改革的决定》，《决定》提出了社会主义经济是建立在公有制基础上的有计划的商品经济的理论。第三阶段，建立社会主义市场经济体制被确立为我国经济体制改革的目标。但在此阶段，中间也有小的波折。1987年10月，中国共产党第十三次全国代表大会召开，十三大报告明确提出：社会主义有计划商品经济的体制应该是计划与市场内在统一的体制。但1989年政治风波后，党的十三届四中全会又提出了建立“计划经济与市场调节相结合的经济体制和运行机制”，从开放的进程而言，这在某种程度上是一种回缩和倒退。在这样的背景下，邓小平在1992年南方谈话中强调 ：“计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别，计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段。”[16]随后，1992年10月，党的十四大工作报告中正式确定 ：“我们要建立的社会主义市场经济体制，就是要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用，使经济活动遵循价值规律的要求，适应供求关系的变化；通过价格杠杆和竞争机制的功能，把资源配置到效益较好的环节中去。”[17]至此，社会主义市场经济体制改革尘埃落定。至此，以“一大二公”为特征的生产资料所有制得以彻底调整，“坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展”被确定为我国在社会主义初级阶段的基本经济制度，并被写入《中华人民共和国宪法》。原来高度集中的计划经济体制也被社会主义市场经济体制所替代。

(2)财政管理体制改革：从分灶吃饭到分税制

财政涉及收入与支出等各方主体高度关注的敏感内容，是改革的关键领域。1977年，财政部就已经引入了“分灶吃饭”的财政包干体系，但刚开始推行的时候非常谨慎，只在江苏等几个省份试行[18]。试行效果被认可后，全国范围内的财政体制改革才得以后续推进。在1979年4月的中央工作会议上，中央决定财政管理体制改革要先行推进，为经济体制改革铺路。1980年2月，《关于实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制的暂行规定》出台，地方政府被赋予一定的财政自主权，“划分收支、分级包干”的财政管理体系在全国推行。之后，在“放权让利”的总体指导思想下，改革不断推进。1985年，强调“划分税种、核定收支、分级包干”；1988年，强调“大包干”，地方政府负责所在区域的收支平衡。中央对全国37个下辖单位采用六种形式的财政包干：收入递增包干、总额分成、总额分成加增长分成、上解递增包干、定额上解、定额补助。其基本精神是确定上解基数后，超收多留，故会激发地方的自主积极行为。但这种包干体制的行政成本也较高，因为中央与地方要围绕基数与指标不停地进行谈判。总之，这一阶段的财政体制改革旨在激发地方政府发展经济的积极性。财政管理方面，财力分配由中央各部门管辖的“条条”为主变为各省地方管辖的“块块”为主，这体现了一定程度的分权特质，但产生了诸如恶性竞争、诸侯经济、太过关注地方经济发展、忽视地方公共服务供给、地方政府干预企业、区域经济差异扩大、中央宏观调控能力弱化等一系列问题。针对这些问题，中央进一步深化了财政体制改革。1993年12月，《关于实行分税制财政管理体制的决定》出台。1994年，分税制正式实行。此次改革的基本特征是“分税、分征、分管”，财政收入根据税种在中央与地方之间进行明确划分，分别由国税局与地税局征收，并分别由中央政府与地方政府支配。所有税种被分为三类：中央独征税、央地共享税、地方独征税。属于中央独征税的有消费税、中央国有企业所得税、进口关税等，属于央地共享的有增值税(地方与中央按照25/75分成)、印花税(地方与中央按照3/97分成)、企业所得税个人所得税(地方与中央按照40/60分成)，属于地方独征税的有地方企业营业税与所得税、集市交易税、城市维护建设税、车船使用税、城市土地使用税、土地增值税、房产税等。为了确保地方政府的收入不低于分税制改革前，中央还推出了配套的税收返还与转移支付制度。税收返还以1993年为基数，将原属地方的增值税与消费税，按照分税制后地方上缴中央的数额，全额返还地方。转移支付旨在解决地方财政的突出问题，适度向民族地区倾斜，资金主要来源于中央的财政收入增量。值得注意的是，分税制只是对预算内的财政收入作了非常详尽的划分，对预算外与非预算收入并没有进行同步的管理改革。预算外资金是指行政事业单位的收费，非预算资金指的是农业上的提留统筹与土地开发相关的土地转让收入。分税制改革使得地方政府更为关注与地方财政紧密相关的税种，地方独征税与非预算资金进入地方政府视野，并深刻地影响了地方政府行为。与土地相关的产业因此得到快速发展，但产业间不均衡发展及地区间发展差异问题仍非常显著。1998年12月，全国财政工作会议提出建立一整套转移支付制度，除了原来的税收返还以外，还有财力性转移支付与专项转移支付，中央财政的均衡功能进一步加强。2002年，所得税收入分享改革推进，此项改革仍是在均衡功能上发力，围绕增加的税收，建立了一般性转移支付总量增长机制。总之，财政体制的改革使得“分权”与“财权与事权相匹配”的理念逐步被落实到具体的实践操作之中，并取得较好的成效。

(3)行政管理体制改革：从全能型政府到服务型政府

随着经济体制与财政体制的不断改革，原有的行政管理体系已经不能与之相匹配，改革也势在必行。1978年以来，中国共进行过六次政府机构改革，分别开展于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年与2008年，这是一个渐进、从量变到质变的过程，学术界对这一过程的研究成果颇多。有学者认为，中国行政改革存在以下四个方面的发展趋势：从以精简机构人员为重点转向以科学配置政府职能为核心、从主导经济发展转向注重社会管理、从管制转向服务、从结构调整转向机制建构[19]。这一观点大致梳理出了行政改革脉络的重点沿革，从历次改革的侧重点不难看出这一点。1982年行政改革重点在改变机构臃肿、人浮于事、层次繁多等现象；1988年改革首次提出转变政府职能的问题；1993年改革重在适应社会主义市场经济体制改革要求，强调要将政府职能转移到宏观调控领域；1998年改革重在政企分开、大力转变政府职能，国务院组成部分有了大幅度裁减；2003年改革重在调整体制、改变政府职能、改革政府管理方式等，以适应中国加入世贸之后的新要求，在这次改革中，政府的职能被明确界定为经济调控、市场监管、社会管理与公共服务；2008年改革进一步明确了以上四种政府职能的工作重点，进一步合理配置了政府各部分职能，深化了政府机构改革。可以看出，每一次政府机构改革都是中国社会在面临新的社会经济发展需求、出现新的重大国际国内环境变化时推进的，都是对现实社会经济发展的呼应。并且，随着改革的推进，由精简机构的数量型调整转向了合理配置各部门职能的质量调整；统摄性的全能政府让位于剥离企业管理职能后的现代政府；具体的微观管理转变为社会公共服务与宏观管理。这一点亦可被财政支出结构所印证，2003年以后，经济建设费用所占比重逐年下降，而社会文教支出费用所占比重逐年上升，且在2006年超过前者。一系列围绕教育、卫生、社会保障等民生领域的措施被积极推进。如2003年新型农村合作医疗制度试点工作展开，2008年就已基本覆盖了农村居民；2006年农村义务教育实现全免费，2008年城市义务教育也做到了这一点；2007年旨在解决城乡二元结构矛盾的城乡统筹综合改革启动，这进一步推动了公共服务的均衡化发展；2009年农村社会养老保险制度也开始推行。从实践效果来看，1978年以来的行政体制改革与经济体制改革相辅相成、在互动中不断发展，并很好地服务了中国的改革开放实践。总之，行政管理体制的调整，使“政企不分”的全能型的政府转变为重在宏观调控、增强社会服务与管理的服务型政府，政府职能得以科学配置。

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2.地方政府行为的调整及其成效

在强激励的制度背景下，与1978年以前相比，地方政府行为出现了截然不同的特点。一方面，自主性行为大大增加。各地的地方政府都主动地发展当地经济，且地方政府间展开积极的竞争，虽然各地的经济发展速度不一，但均呈现出快速增长的态势。科斯对中国地方政府的评价非常高，谈及中国乡镇企业的成功时，他毫不吝啬对地方政府的赞美，“地方政府所扮演的活跃角色也常常被认为是乡镇企业得以成功的关键因素之一” ；“乡镇企业的成功在很大程度上应归功于地方政府”[20]82。这种观点代表了学术界的主流观点。另一方面，随着国家行政管理体制的改革，地方政府也不断剥离微观经济行为，在发展经济的同时，也开始更多地注重社会管理与社会服务职能。各级地方政府更加注重地方公共产品的供给。教育、医疗、交通基础设施、社会保障等方面的财政支出逐步增加，大大优化了经济发展的环境。覆盖全国各个县市的行政服务机构推行更科学的运行模式，“一站式办公、一条龙服务、并联式审批、阳光下作业、规范化管理”的服务体系也大大提高了行政机构的办事效率。1998年之后，中央逐步侧重社会公平问题，从1999年的西部大开发、2002年的城市低保政策、2003年的税费改革、2006年的全面取消农业税、2007年的全面推行廉租房等措施不难看出这一点。且中央开始将地方政府在社会公平领域的政绩作为政绩考核的一大重要内容，这进一步促使地方政府在发展经济的同时，把服务民生、提高社会服务水平、促进社会公平等视为重要的工作方向，从而使其行为具备了既侧重经济发展又兼顾社会公平的双重特质。

生产关系的调整极大地促进了生产力的发展。从表2不难看出，自1979年开始，经济增长态势向好。1979—2000年，GDP及人均GDP呈现稳步增长态势，GDP从4100.5亿元增长至100280.1亿元，人均GDP从423元增长至7942元。从图3中也可明显看出，1979—2000年的增长幅度较小，增势比较缓慢。2001年之后，增速加快，中国经济开始高速增长，增幅明显，这与中国在2001年加入WTO不无关系。2008年，受金融危机的影响与冲击，经济增长速度有所下降，但下降幅度不是很大。2012年后，经济增长速度逐渐趋缓，中国经济发展进入新常态，经济增长方式也从数量型发展过渡到高质量发展的阶段。

表2 1979—2017年GDP及人均GDP

续表2

图3 1979—2017年全国、中央及地方财政收入增长(数据来源：国家统计局网站)

图4 1979—2017年中央及地方财政收入比重(数据来源：国家统计局网站)

图5 1979—2017全国、中央及地方财政支出(数据来源：国家统计局网站)

图6 1979—2017年中央及地方财政支出比例(数据来源：国家统计局网站)

财政体制改革的效果也非常明显。如图4所示，1993年是一个很重要的时间节点，之前地方财政收入占比过高而中央财政收入占比过低，之后渐趋合理。地方财政收入占比从1979年的79.8%慢慢下降，最低是1994年的44.3%，随后稳定在40%—50%的水平，2017年是53%，而中央财政收入占比从1979年的20.2%稳步上升，稳定在50%左右，最高是1994年的55.7%，2017年是47%。

从图5与图6所反映的财政支出情况来看，财政支出的结构也朝着比较理想的方向发展。水涨船高，随着收入的增加，支出也相应增加。但支出占比情况却有比较大的变化，中央财政支出占比从1979年的51.1%一路下降，最低是2015年的14.5%，2017年是14.7%，而地方财政比重却从1979年的48.9%稳步增长，2009年以后均在80%以上，2017年是85.3%。总之，一方面，财政体制改革背景下，财政收入与支出皆稳步上涨。同时，中央通过体制改革加强了对财政的控制力度，但又通过税收返还及转移支付制度确保了地方的财政支出，使得地方财政支出稳步增加，从而有力地保证了地方经济的发展。

三、当代中国地方政府的行为逻辑：多重约束下的自主理性行为

各个层级的地方政府是当代中国地方政府行为的主体。尽管在新中国的不同时期，中国地方政府的层级不一，但不管是多层级还是较为精简的层级，各个层级的地方政府被《中华人民共和国宪法》赋予法律上的行为主体权力 。《宪法》第一百零五条规定 ：“地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。”[21]36作为行为主体，各级地方政府以具体的行为在中观层面切实影响着地方的社会经济发展。

参照马克思主义的国家职能理论，当代地方政府的职能一目了然，即中国当地地方政府也存在服务特定目标群体、实行社会管理、发展社会经济等多方面的职能。中华人民共和国的性质、以人民为中心的根本立场决定了中国政府机构所服务的目标群体是最广大的人民群众。同理，各个层级的地方政府也是为机构所在地的最广大的人民群众服务的，维护最广大人民群众的根本利益，不断解决阻碍最广大人民群众实现其根本利益的各种问题，这是其基本职能之一。要维护地方最广大人民群众的根本利益，离不开一个稳定有序的发展环境，因此，维护地方社会治安、保证地方公共产品的供给、优化地方发展环境，这是地方政府的又一大职能。不断解放和发展生产力，这既是实现地方最广大人民群众利益的根本途径，又是衡量地方政府执政水平与能力的一个重要维度，因此，地方政府的另一个重要的职能就是发展当地的社会经济、促进当地社会生产力水平的提高。

以经济学视角来审视，当代地方政府的行为具有经济理性。换言之，地方政府行为是理性的地方政府基于多重约束而采取的一种自主行为。多重约束表现为两方面，一方面，从纵向维度来看，地方政府行为受中央政府和当地民众的双重约束 。《宪法》第一百一十条规定 ：“地方各级人民政府对本级人民代表大会负责并报告工作……地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。”这意味着地方政府不仅要向国务院负责，听命于中央政府，还要向当地人民代表大会负责，接受人民的监督。另一方面，从横向维度来看，地方政府之间的模仿与竞争也会影响地方政府行为。

把地方政府置于这多重约束环境下，其行为逻辑也就很容易理解了。总体而言，要想在地方政府间竞争中脱颖而出，各个地方政府既要考虑与效率紧密相关的当地经济发展的现实需要，又要考虑与公平紧密相关的公共产品需求，其行为是对以上两种需求的呼应，并具有应时而变的动态调试性特征。

(一)地方经济发展的现实需要下的自主经济性行为

任何一个权力机关与行政机关，作为行为主体，都有促进行政管辖范围内区域经济发展的内在动力。经济发展水平的高低，通常也是衡量一个行政机关和权力机关效率高低的重要标准。作为国家权力机关的执行机关、作为具体的行政机关，各级地方政府当然也不例外，有着本能地发展地方经济的内在动力。只不过，这种内在动力有时候受某些因素制约，无法转化为发展经济的实际措施。

新中国成立之初，经济社会发展的需要非常迫切，国家对国内主要矛盾的判断也非常准确。1956年，党的八大报告中指出 ：“我们国内的主要矛盾，已经是人民对于建立先进的工业国的要求同落后的农业国的现实之间的矛盾，已经是人民对于经济文化迅速发展的需要同当前经济文化不能满足人民需要的状况之间的矛盾。”具体到各个地方，这样的主要矛盾同样存在，各地各层级的地方政府都面临着发展当地经济文化、助推先进工业生产体系建立的责任。在当时的行政管理体系下，地方政府的主要行为是配合中央推进国家的“一五”“二五”计划。后来，随着阶级斗争重新被强调，地方政府发展经济的行为大大弱化。

1978年以来，随着改革开放的推进，社会主义经济体制、财政体制、行政管理体制等领域的改革也一步步深化，地方政府的主体性地位越发突出。并且，中央对国际国内形势的认识发生了变化，与以往时刻强调阶级斗争、第三次世界大战爆发的主调不同，中央认为和平与发展是未来国际社会的主题。这样一来，中国经济发展的现实需要再次凸显。1981年，在党的十一届六中全会上，我国社会的主要矛盾被界定为“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”，解决此主要矛盾、不断解放与发展生产力、实现先进的社会生产等成为各个地方政府的当务之急。在包干制、分税制、分权式管理、开放的经济发展环境、政企分开的政府职能改革等因素的影响下，地方政府发展当地经济的自主性行为大大增强，地方政府间竞争进一步强化了地方政府的这种自主经济性行为。

随着经济发展的进程，新的现实需要再次产生。2013年以来，我国经济增长速度放缓，经济发展进入了新常态，经济结构优化、经济的高质量增长成为当务之急。2017年10月18日，党的十九大报告指出，随着中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，其中，“不充分”着眼的是发展的数量问题。目前，尽管我国经济体量已发展至世界第二，但人均GDP仍然较低，与发达国家相比，还存在较大的发展空间。另外，社会生产力发展不充分还体现在很多方面，比如，随着生产力的发展，教育、医疗、社会保障等领域的发展也应该同步增长，但目前，我国在这些方面的增长滞后于经济领域的增长，我国百姓在这方面的需求得不到充分的呼应。“不均衡”着眼的则是发展的结构与质量问题。目前，我国仍存在着城乡发展不平衡、东西部发展不平衡、人与自然发展不平衡、物质文明与精神文明发展不平衡、积累与消费发展不平衡、一般商品与公共产品发展不平衡以及经济建设与国防安全、食品安全、网络安全等安全生存环境发展不平衡等。宏观层面的发展问题是对各个地方发展问题的总体归纳，毫无疑问，各个地方政府在新的时代背景下面临同样的问题。为此，各个地方政府在调低预期发展速度的同时，也开始将地方经济结构优化、地方生态、城乡发展等发展问题纳入总体考量当中，着力解决所辖区域内部发展“不均衡不充分”的问题。

总之，随着宏观层面主要矛盾的转化、呼应地方经济的现实需要，地方政府在不同的历史阶段总是自主地、理性地发展地方经济，并一步步持续地解放和发展地方的生产力。如若把地方政府这一切呼应地方现实需要的行为与其作为权力机关与行政机关的角色联系起来，那么，地方政府行为的这种自主经济性行为并不难理解。

(二)人民立场与公平共享价值理念下的自主公共性行为

人民立场是中国共产党的根本政治立场，也是马克思主义政党与其他政党最显著的不同之处。2016年7月1日，习近平在庆祝中国共产党成立95周年的大会讲话中还特意强调了这一点 ：“坚持不忘初心、继续前进，就要坚信党的根基在人民、党的力量在人民，坚持一切为了人民、一切依靠人民，充分发挥广大人民群众积极性、主动性、创造性，不断把为人民造福事业推向前进。”[22]40结合中国传统文化中的“民本”思想，可以说，人民立场是中国共产党能够带领全国人民群众建立新中国的重要因素之一。这里的人民指的是全体国民，非特定地区特定人群。

在新中国，坚持人民立场就是要满足人民群众对美好生活的需求，就是要让人民群众共同分享发展的成果。因此，“共享”成为新发展理念中不可或缺的一部分。2016年1月18日，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上讲话中强调 ：“共享理念实质就是坚持以人民为中心的发展思想，体现的是逐步实现共同富裕的要求。”[22]214怎样实现共享？如何惠及最广大的人民群众？如何使百姓共享改革开放的成果？这实际上涉及效率之外的社会公平问题，做大蛋糕可以靠发展生产力、依靠市场的效率来解决，但如何分配蛋糕却只能依靠政府所供给的制度、靠公平的社会机制来解决。为此，政府部门必须不断完善税收、社会保障、转移支付的收入再分配调节机制，不断供给出更优质的公共产品。1989年之后，中央特别重视这一点，西部大开发、东北振兴、中部崛起等宏观战略就是全国范围内的优化分配调节机制的产物。目前，对“共享”的准确理解应该是：从覆盖面来说，是全民共享；从内容来说，是涉及经济、政治、文化、社会、生态等方面的全面共享；从建设途径来说，是群策群力的共建共享；从推进进程来说，是由低到高、由不均衡到均衡的渐进共享。

地方各级政府是在中国共产党领导下的地方行政机关，是贯彻党的人民立场、体现党的公平共享价值理念的重要平台与中介，因此，在供给地方公共产品、提升地方民生福利方面，地方政府责无旁贷，这是一种政治正确。但是，比起经济绩效，体现公平与共享价值理念的社会管理绩效具有投入大、见效慢、周期长的特点，如若没有相应的激励机制，地方政府在这一方面的自主行动力明显较弱。因此，中央政府对地方政府的政绩考核中，民生发展水平也成为一个重要的考核依据。如2013年中共中央组织部在针对干部的绩效考核通知中强调 ：“完善政绩考核评价指标……更加重视科技创新、教育文化、劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况的考核。”[23]再者，地方政府要接受地方人民群众的监督，要按期对人民代表报告工作，而地方人民群众最关心的无非是在本地生活的幸福感、可获得感等，而这些体验的获得都与地方公共产品的水平高低密切相关。因此，在这样的激励机制与双重约束下，在所管辖区域内，地方政府自主供给诸如教育、医疗、基础设施等公共产品、解决收入差距过大、营造公平生产生活环境的动力较为强劲。2007—2017年，地方政府持续性地增加一般公共服务支出、教育支出、医疗卫生支出，公共性行为倾向明显。图7、图8与图9清晰地反映了这种增长趋势。

图7 2007—2017年地方财政一般公共服务支出/(亿元)(数据来源：国家统计局网站)

图8 2007—2017年地方财政教育支出/(亿元)(数据来源：国家统计局网站)

图9 2007—2017年地方财政医疗卫生支出/(亿元)(数据来源：国家统计局网站)

(三)应时而变的自主动态调试性行为

既要发展经济，做大蛋糕，又要关注民生，分好蛋糕；既要促进效率，又要确保公平；既要关注发展生产力的经济职能，又要践行社会管理职能。那么，该如何兼顾？有没有侧重？如果有，侧重抉择时的依据何在呢？

仔细分析不同历史时期的地方政府行为，不难看出，地方政府行为具有应时而变的权变色彩。地方政府总是根据所面临的多重约束、以理性的态度审慎地作出最有利于自己的决策，并由此展开一系列的行动。如改革开放前，中央有两次放权实验(1958年及20世纪70年代初期)，下放地方政府一定的权限，如计划决策权、物资分配权等，但在大的计划体系环境下，地方政府自主性行为的空间有限，更侧重于追求小而全的自给型经济，地方经济形态呈现出“蜂窝状经济”特征。改革开放初期，中央鼓励经济发展，采取分灶吃饭的财政包干制，因此，20世纪80年代，地方政府行为企业化痕迹非常鲜明，表现为：地方政府直接成立公司，投资实业；地方政府通过各种行政与政策手段积极扶持、保护本地企业的发展；吸引资本流入本地等。但随着国企改革、国务院20世纪80年代末清理各类政府性公司，1994年的分税制改革与转移支付制度的建立，2002年的所得税改革等制度环境的变化，地方政府从经营企业转向经营城市，更为关注社会管理职能，企业型政府向服务型政府转变。学术界对地方政府行为的研究成果颇多、观点各异，但学者们大都注意到地方政府行为应时而变的特点。代表性观点如下：地方政府行为的转变有迹可循，其转变轨迹相对清晰：封闭性自主(改革前)——约束性自主(1978—1993年)——嵌入式自主(1994年之后)[24]。基于经济利益、政治利益与公共利益，地方政府间会存在竞争与合作行为，但这种行为也会因历史环境的变化而变化，其历史演进颇为清晰：间接竞争与被动合作(新中国成立到改革开放前)——非理性竞争与试探性合作(改革开放到20世纪90年代初)——同质化竞争与单线合作(20世纪90年代初到21世纪初)——错位竞争与网状合作(21世纪初至今)[25]。不断变化的财政政策是解释中国地方政府行为企业化变迁的一个视角，即财政包干制使地方政府开启了“企业财政”模式，而分税制又促使地方政府启动了“土地财政”模式，这是解释地方政府行为变化的一个财政逻辑[26]。不难看出，学者们普遍注意到地方政府行为的动态性特征，注意到地方政府行为是在一定的历史环境下，根据社会需要而履行政府责任的一系列活动，历史环境发生变化，地方政府的行为自然也随之而变。总之，地方政府会根据形势变化，自主地动态地调试其行为，从而使其行为具有应时而变的鲜明特征。

四、结语

通过梳理当代地方政府行为70年的演化脉络，不难看出，如果想正确理解地方政府的行为逻辑，必须将行为主体放在其所面临的多重约束之下进行考察，联系其所处的历史语境并对其行为进行同情之理解，如此，方能得出合理的结论。

研究结论表明：作为行为的理性主体，地方政府总是对能搜集到的有限信息进行理性分析，进而根据不断变化的宏观形势，选择最佳的行动策略。受制于多重约束，一方面，地方政府行为具备自主经济性与公共性特征；另一方面，其行为又具备应时而变的特点，有着明显的自主动态调试性特征。这些行为特征是地方政府理性选择的结果，换言之，地方政府行为逻辑具有自洽性，是多重约束下的自主理性选择结果。

洞悉了这种逻辑，对探索当代地方政府行为的未来发展轨迹及效率提升大有裨益。地方政府是理性的，地方政府又是根据所面临的多重约束来进行行为抉择，那么，以合理的制度创建一个良性均衡的约束集合就变得极为重要，在这一点上，中央政府大有可为，健康的良性的宏观环境有赖于合理的制度，而中央是能供给这种制度的不二主体。以当前中央政府对改革的决心与态度来看，未来良好的制度环境可期，未来的地方政府行为的良好发展趋势及效率提升亦值得期待。