改革开放以来我国体育产业政策变迁的制度分析

管花

摘  要  改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的建立以及改革的深化，我国体育产业已经通过各种形态迈入战略性新兴产业，成为建构和发展现代服务业的重要内容之一。本文通过对我国体育产业政策文本的收集，运用文献资料法，从历史制度主义视角对我国1978—2020年间体育产业政策变迁进行分析，政策阶段划分依据重大事件和重要文件颁发或“关键节点”。依据分析结果我国体育产业经济政策经历了五个发展阶段：（1）初步探索中发展阶段（1978—1991）;（2）积极起步中发展阶段（1992—2000）;（3）相对停滞中发展阶段（2001—2008）;（4）加快步伐中发展（2009—2015）;（5）全面推进中发展阶段（2016—2020）。

关键词  我国体育产业  政策变迁  分析  历史制度主义

一、研究背景

（一）体育产业发展现状

在21世纪的今天，体育产业已经成为国民心中极具活力的朝阳产业，基于其高渗透性以及高适用性，已成为国内国际上的健康产业与绿色产业。体育产业是我国国民经济的重要组成部分之一，其特点在于注重市场效益、经济效益的同时，还包含有个人的全面发展和社会文明的全面进步等功能，是自身商业性质与个人及社会特定功能的结合。因此，体育产业的发展具有重要意义。改革开放以来，我国对经济体制的改革也深深影响着我国体育产业的发展。随着社会主义市场经济体制的建立以及改革的深化，我国体育产业已经通过各种形态进入新兴产业，成为建构和发展现代服务业的重要内容之一。但从体育产业相关数据来看，体育产业总产值占我国国民生产总值的比例不到1%。改革开放以来，我国体育用品制造业的发展已经有了一定的基础，但较之体育产业发达国家仍然有一定的差距，这些差距主要集中在产业规模、市场竞争力、产业管理体制等方面。从国际环境来看，经济全球化为我国体育产业的发展带来了新的挑战和机遇。体育产业的发展与我国体育政策发展息息相关，体育产业政策的研究，对进一步完善我国体育产业政策体系，促进体育产业发展，国内国际形式下十分重要。

（二）体育产业与体育产业政策的关系

体育产业与体育产业相辅相成。体育产业发展促进我国国民经济的大幅增长，体育产业的发展离不开经济支持。在国家层面上，我国政府出台了相关政策促进体育产业的发展，无论是经济政策还是相关支持政策，国家都从宏观层面来保障体育产业的发展。已有研究主要集中在不同国家间体育产业政策对比研究以及政策变迁理论的适用和制度本身的历史沿革方面。已有研究表明，我国体育产业政策变迁的动力机制，外动力主要来自中央经济体制改革、宏观经济政策和产业政策、体育发展和改革的重大决策，其内动力主要来自体育事业发展、体育体制改革和体育产业发展的内在需求。

二、体育产业政策的历史发展

（一）初步探索中发展：（1978—1991）

改革开放初期，我国体育产业处在一个初步探索的发展时期。这一时期的典型特点在于体育产业政策还没有从体育事业发展政策中剥离出来，但体育产业发展已具雏形。1978年1月22日全国體育工作会议在背景召开，是新中国成立以来国家体委召开的代表性最广、规模最大的一次会议，讨论了体育事业发展规划和政策性重大措施。1978年12月十一届三中全会在北京举行，会议做出了把工作重点转移到社会主义现代化建设上来地战略决策，开始下放权力，并做出了盘活经济、党企分离、调动活力、发展农业、打破平均主义等三大经济方面的主要部署。基于社会经济体制出现的变化，体育产业经济逐渐被关注，尤其是1979年中国恢复了在国际奥委会的合法席位后，中国运动员实现了在国际奥运舞台“崭露头角”，掀起了国内的体育热潮。这一时期我国体育事业依旧在初步发展阶段，体育产业也面临着改革上的阻力，包括体育事业经费问题、体制固有弊端改革问题等。此时与世界体育发达国家相比，我国体育事业发展也有相当大的差距。1980年国家体委、财政部、国家劳动总局、文化部联合下发《关于充分发挥体育场地使用效率的通知》，对体育场馆的经营和体育场地的使用及收费做出了规定，这为后面体育场地的使用及规范拉开了序幕。1983年10月国务院转批国家体委《关于进一步开创体育新局面的请示》，提出我国体育事业无论是发展规模或发展水平，针对体育产业发展已经露出端倪的弊端。国家体委于1986年颁布了《关于体育体制改革的决定（草案）》，明确了体育场馆的企业化、半企业化发展，并提出“积极发展体育旅游以及体育基金券等相关产业化措施”。这一政策的颁布极大的促进了体育产业经济在市场经济中的活力。而国家体委和国家工商行政管理在总局于1986年11月联合颁布的《关于加强体育广告管理的暂行规定》中提到，要“利用体育比赛和体育表演开展广告宣传的企业越来越多”。这是我国第一个关于体育广告管理的规范性文件，对我国体育广告管理起了进一步的规范作用。基于对我国体育产业的发展状况，该文件对体育场馆广告、印刷品广告、实物广告、冠杯广告等体育广告做了进一步的规定，并对广告内容做了进一步规定，这既有利于我国体育运动的社会化，又有利于体育产业管理的规范化。为促进体育事业发展提供更有利的社会条件，国家体委于1989年6月发布了《关于国家体委各直属企事业单位、单项体育协会通过体育广告、社会赞助所得的资金、物品管理暂行规定》，对体育广告、赞助收入的管理原则做了进一步规定，并明确提出“在我国社会主义有计划商品经济条件下，通过举办体育广告和设和赞助活动筹集资金，有利于推动社会力量办体育，促进我国体育事业的发展”。为促进体育经济的发展，国家体委于1991年11月颁布了《国家体委向直属公司、文教企业集中部分留利的试行办法》，这也是首次正式在文件中提出“促进体育经济发展”。至此，我国体育产业经济政策在这一时期处于初步发展阶段，其主要特点是对体育产业相关的经费、企事业发展、规范性规定都有了初步的界定，并出现了“体育产业经济的雏形”。

（二）积极起步中发展：（1992—2000）

邓小平同志的南方谈话标志着中国改革进入了新阶段，同时为我国经济体制向社会主义市场经济体制的转变奠定了基础。针对改革开放以来我国经济快速发展所积累的不协调问题，党的十七大提出了加快转变经济发展方式，推动产业结构优化升级，并提出第三产业协同带动发展。经济体制的转变这为我国体育产业的发展奠定了良好的经济环境。在这一背景下，积极发展体育产业也是推动产业结构化升级的重要一环。为加快改革开放步伐，集中精力把经济建设搞上去，中共中央国务院于1992年6月发布《关于加快发展第三产业的决定》，提出要加强第三产业的规划和管理。1993年3月国务院转批了国家计委《我国第三产业发展规划的基本思路》，明确提出“逐步建立起布局合理、门类齐全、面向群众，满足需求的文化、体育服务体系，对第三产业的发展规划做了进一步的阐释。为适应社会主义市场经济的发展和深化体育改革的要求，并建立充满活力的体育产业发展机制，推动体育事业全面、快速的发展，国家体委于1993年5月发布了《关于培育体育市场，加快体育产业化进程的意见》，提出“体育事业要面向市场，以产业化为方向”的基本思路，这也标志这我国体育产业政策迈向积极发展的进程。1994年5月国家体委发布《关于加强体育市场管理的通知》，针对体育市场在形成和发展过程中发存在的一些问题，促进体育产业化方向发展，该《通知》提出加强体育市场管理，并首次明确明确了体育市场的管理体制，即“体育市场实行条块结合以块为主的管理”。1995年5月，国家体委发布的《体育产业发展纲要（1995-2010）》对体育产业发展的指导思想、重点和目标做了明确的说明，并积极发展体育产业的基本政策，用政策支持体育用品的生产和经营、发展体育相关产业。《纲要》中也明确提到“制定和完善体育事业经济政策，为体育产业的发展提供必要的政策支持。1996年11月，国务院办公厅发布了《关于深化改革加快发展县级体育事业的意见》，提出发展体育产业要坚持“以体为本”的原则，文件中提出要倡导和引导群众进行自我健康投资，吸引和鼓励体育健身消费。改革开放以来，第三产业不仅为经济发展做出了重要贡献，而且已经成为吸收就业的主要渠道。1998年7月，国家发展和改革委员会发布《关于发展第三产业扩大就业的指导意见》提到住房、信息、咨询、文化、体育、卫生、教育、科技需要进一步推进体制改革，进一步强调了文化、体育产业发展的方向是“满足居民文化和体育消费需求，培育和规划文化市场、体育市场”。2000年12月《2001—2010年体育改革与发展纲要》的颁布，对我国当前体育产业发展做出了总结，即“体育产业发展逐步加快，体育市场正在形成”，对于体育产业的进一步发展规划集中于制定科学的体育产业发展规划和相应的政策法规，以期在国家层面给予体育产业发展更多的支持和规划，同时也对体育产业队伍建设提出建议。

（三）相对停滞中发展：（2001—2008）

经历了改革开放的初期和深化改革时期，社会主义市场经济初步建立。2001年，北京申办奥运会成功对于我国竞技体育和体育产业的发展来说本该是大展拳脚进步发展的机遇，但世界经济波动对我国经济发展带来了不利影响，体育产业经济也受到来自经济发展动荡的影响，体育产业政策在这一时期进入了“相对停滞发展阶段”。根据相关和资料收集，这一时期明显的特征就是政策在数量上的减少。2002年7月中共中央、国务院联合下发《关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》，这是党中央在总结新中国成立以来，特别是改革开放以后我国体育工作基本经验的基础上发布的，但同时也提出我国体育事业虽然取得了举世瞩目的成就，对促进经济发展和社会进步起到了重要作用。但是无论是体育场地、体育活动人数、体育消费等，与世界发达国家相比较差距仍较大，更需要全面客观地分析当前的体育产业发展形式和现状，并强调体育产业是第三产业的组成部分对扩大内需和拉动经济增长的重要意义。2006年9月《体育事业“十一五”规划》指出要“实现体育事业全面、协调、可持续发展”，从宏观层面提出未来五年的阶段性目标和任务。2007年3月国务院下发《关于加快发展服务业的若干意见》提出优化体育行业服务标准，并优化发展环境。

（四）加快步伐中发展：（2009—2015）

2008年在竞技体育事业发展中，我国取得了举世瞩目的成就，尤其是在这一年成功举办了北京奥运会将我国竞技体育发展推向了新的高峰。體育产业的发展受我国宏观经济发展的影响，2008年我国经济在国内外诸多不利因素的冲击下面临着周期性调整和结构性调整的双重压力。党中央、国务院沉着应对，控制物价过快上涨的政策取得初步成效并及时调整调控政策取向，促进三大需求积极变化。在宏观调控政策引力和市场压力的共同作用下，经济结构优化升级步伐加快。到2009年，我国经济增速下滑得到较快扭转，商品和服务供给能力进一步增强，产业、城乡和区域结构出现积极变化，经济结构调整取得新进展。经济回暖也为我国体育产业经济的发展带来了新机遇。2009年5月，国务院颁布了《彩票管理条例》特许发行体育彩票并对彩票的发行、销售和开奖做了原则性的规定。体育彩票已经是我国家财政收入之一暨体育经费的主要来源，同时也促进宣传体育，吸引人们关心、参与体育。2010年3月国务院办公厅颁布《关于加快发展体育产业的指导意见》，这是关于体育产业发展的总领性文件。《意见》就体育产业发展的意义进行重述，并对体育事业与体育产业发展做出了基本方针的指导。随后2011年4月与11月发布的《体育事业发展“十二五”规划》和《国家体育产业基地管理办法（试行）》分别从体育产业的总体目标和体育产业管理提出要求。为促进我国体育产业投资主体多元化，实现我国体育产业健康、稳定及可持续发展，2012年5月国家体育总局发布《关于鼓励和引导民间资本投资体育产业的实施意见》鼓励和引导民间资本进入体育场馆建设运营领域，支持民间资本进入体育用品生产及销售领域，加大对民间资本投资体育产业的支持力度。针对体育产业发展过程中出现的规模不大、活力不强以及体制机制问题，国务院在2014年10月颁布《关于加快体育产业促进体育消费的若干意见》提出了六项主要任务和七项政策措施。

（五）全面推進中发展：（2016—2020）

2016年，面对错综复杂的国内外经济环境，在以习近总书记为核心的党中央领导下，全国上下统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局。2017年党的十九大在北京召开，全面拉开了决胜全面建成小康社会的局面，不断建设现代化经济体系。党的十九大报告中明确提出加快推进体育强国建设，把体育事业融入实现“两个一百年”奋斗目标大格局中谋划。2006年《体育事业“十一五”规划》文件中就提出要在“十一五”期间基本建成具有中国特色的全民健身体系，并重点实施农民体育健身工程。2016年6月，国务院印发《关于印发全民健身计划（2016-2020）的通知》明确提出“全民健康是国家综合实力的重要体现，是经济社会发展进步的重要标志。全民健身是实现全民健康的重要途径和手段，是全体人民增强体魄、幸福生活的基础保障，并将“实施全民健身计划”提升至国家重要发展战略地位，并力图使全民健身成为促进体育产业发展、拉动内需和形成心得经济增长点的动力源。为进一步加强国家体育产业基地建设与管理，国家体育总局发布了《关于开展2017年度国家体育产业基地申报工作的通知》，对国家体育产业基地的申报条件、申报材料、申报程序等做了具体规定。为深入学习贯彻党的十九大精神，积极引导体育产业投资，大力推动金融支持体育产业发展，2008年3月国家体育总局下发了《关于做好2018年全国优选体育产业项目推荐工作的通知》，再次提到“项目符合国家产业发展政策”，再次强调了体育产业的特殊性。随着体育产业的不断发展，在满足人民日益增长的美好生活需要方面发挥着不可替代的作用。面对发展的新形势，推动体育产业成为国民经济支柱性产业，积极实施全民健身行动，使人民的生活方式一直有体育锻炼的参与已经是一种社会发展的大趋势。2019年9月国务院办公厅下发了《关于促进全民健身和体育消费推动体育产业高质量发展的意见》，《意见》通过规范体育市场秩序、鼓励各地采取灵活多样的市场化手段促进体育消费，培养终身运动习惯促进体育产业发展。

三、我国体育产业经济政策变迁的制度逻辑

历史制度主义兴起于20世纪80年代的西方政治学，它强调制度运作和产生过程中权力的非对称性、制度发展过程中的路径依赖和政治结果的多元动因。历史制度主义是“历史的”，强调过去对现在的影响。同时历史制度主义又是“制度的”，它注重以制度为核心来考察历史，以国家、政治制度为中心来分析历史。历史制度主义认为制度的变化是渐进式的，强调变迁是在既有制度上的创新，反对全面地设计制度。从历史制度主义的视角分析制度变迁，这就要求研究的制度有一定历史时间厚度，且新颁发的政策对以往政策有所更新或创新。

（一）我国体育产业经济政策的变迁路径

从变迁路径来看，我国体育产业政策变迁的动力机制，外动力主要来自中央经济体制改革、宏观经济政策和产业政策、体育发展和改革的重大决策，其内动力主要来自体育事业发展、体育体制改革和体育产业发展的内在需求，同时关键节点对我国体育产业政策变迁产生了非常重要的影响。这表明政策变迁过程中纪要遵循政策变迁的客观规律，与宏观政治背景保持制度内的相对平衡，也要求遵循关键节点引起的急剧变化，尊重相对规律。

（二）内外联动的路径依赖

1.外部路径依赖。我国体育产业政策从最初未从体育事业政策发展政策中剥离，到积极起步发展时期逐渐完善，再到相对停滞时期的继续发展，以及逐渐恢复后的全面推进发展。体育产业政策的变迁是一个“抽丝剥茧”的过程，它的整个历程是伴随着我国经济发展而不断变迁的。从外部路径依赖来看，其中包括中央关于经济体制改革的决策、宏观经济政策和国家产业政策、中央关于体育事业发展与改革的相关决策等。政策是国家和政党为实现一定历史时期的路线而制定的行动准则，在一定程度上反映了人们的思想，在特定历史时期具有高度概括性且因为政策工具的导向具有一定的超前性。我国体育产业政策受收经济变化因素的影响较大，尤其是在改革开放以后社会主义市场经济体制下我国体育发展取得了瞩目的成绩，经济总额中体育产业成为拉动经济和消费的重要“角色”。

2.内部路径依赖。我国体育产业政策变迁的内部路径依赖包括体育体制改革的内在需求、体育产业发展的内在需求、关键节点的影响等方面。从体育产业政策的制定和实施主体来看，各级政府部门是主要“颁布者”，从具体的政策手段来看，以行政手段为主，包括国家整体的规划、指导意见以及国家各部门的意见和规定。政策作为一种准则，是国家政权机关、党政组织和其他社会政治集团为了实现自己所代表的阶级、阶层的利益与意志，以权威形式标准化地规定在一定地历史时期内，利益集团的参与必然带来权力的博弈，而政策就成为为这种利益最直观的反映工具。随着社会经济的繁荣发展，人民生活水平不断提高，物质追求已经不再是人们首要追求目标，休闲娱乐、文化产业、健康锻炼等被越来越多的人追求，这就为体育产业发展的内在需求提供动力。在竞技体育急需发展时期，国家高度重视体育发展，“举国制”虽然在短期内为我国体育产业发展提供了“着陆温床”，但其高度集中的弊端也渐露端倪，存在着体育体制、机制等方面的问题，在积极发展时期及全面推进发展时期，面对已经亟待解决的体制上的弊端，势必要进行政策上的调整。关键节点如奥运会的成功举办，党的十九大召开等均在一定程度上刺激体育产业政策的变迁。

四、结语

虽然我国体育产业取得了较快的发展，但是我们必须清醒地认识到由于传统的路径依赖，体育产业经济贡献值不高、结构尚需进一步优化、创新驱动不够和活力不强等一系列问题仍然困扰着我国体育产业的发展。本文通过历史制度主义的视角对我国体育产业政策变迁过程进行了分析，改革开放以来，我国体育产业经济政策经历了五个发展阶段，不同阶段体育产业政策针对问题和发展需求都不同，而从体育产业政策变迁历程出发，我国体育产业政策所呈现出的积极变化在于政策发展始终贯穿整个变迁历程，即使是断崖式“节点”也有发展趋势;政策数量不断增加，政策体系不断完善。

参考文献：

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