财政转移支付法对乡村振兴的作用

□文/陈诗洁

（江西理工大学 江西·赣州）

［提要］为贯彻中国特色社会主义农业农村现代化建设发展要求，我国在全面实现脱贫攻坚的同时还需要巩固由此而取得的胜利成果，进一步发展乡村振兴计划。在农村发展过程中，需要大量的财政转移支付资金的支持，制定财政转移支付法对乡村振兴发展具有法律保障的作用，因此我们要明确其面临的各种发展难点。目前，我国只有《预算法》第16条对财政转移支付制度进行概括性表达，依然需要更加具体的法律规范来指导、监督各级政府的各项工作，进而有效地促进乡村振兴的全面实现。

一、研究背景

2021年年初，国务院发布的中央一号文件指出，在“十四五”时期内，我国不仅要巩固好农村发展的基础，还要深入推进农村建设，加快农业农村现代化，实现乡村振兴的目标。利用财政转移支付手段是保障农村发展、实现农村基本公共服务建设、减少城乡差距的重要行政措施。考虑到我国目前还没有系统化的财政转移支付法，对于各级政府资金的流转与使用方面存在许多模糊边界，为防止下级政府只做“表面功夫”，让财政资金利用最大化，因此加快完善财政转移支付法迫在眉睫。如何使财政转移支付法发挥其在乡村振兴的作用，需要明确诸多现实存在的问题和改革难点。制定财政转移支付法有其一定的历史使命，完善制度设计，有利于推进乡村振兴进程。

二、在农村发展方面制定财政转移支付法需考虑的难点

（一）各级政府之间的事权和财权界限不明的问题。根据《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发［2016］49号）强调了财政事权划分原则，即中央和地方对基本公共服务以不同性质来确定负责范围，兼顾政府职能和行政效率，实现权、责、利相统一等。但问题是财政事权的划分还不足以应用到实际上，而且各级政府之间的事权和财权依旧界限不清，还没有详细具体的方案来执行。因此，实践中还是会存在由于事权和财权的范围不明而导致的各区域发展不平衡，无法公平地决定由哪个部门承担责任。事权是各级政府基于其自身的地位和职能所享有的提供公共物品、管理公共事务的权力。财权是各级政府所享有的组织财政收入、安排财政支出的权力。目前，农村的发展受到很多因素的阻碍，其中管理问题和资金问题取决于当地政府如何组织工作，如何利用财政资金。财政转移支付能够有效解决农村发展由于资金短缺而阻碍其现代化进程的问题，当地政府要有规划地在农村建立各种同城市一样的公共服务设施，但这样庞大的复杂工程需要有法律、行政法规等具有法律效力的文件授权各级政府相应的权力，来明确各级行政管理部门应当如何统筹规划，如何行使权力，如何承担责任。由于缺乏划分事权和财权的具体依据，容易使不同地区的政府在管理方式、权力行使、财政资金使用等方面出现混乱，不利于有序地开展农村农业现代化建设。

（二）在如何分配财政转移支付资金上缺少明确的标准。发展农村农业现代化，必然有诸多建设项目需要用到财政资金，那么如何将不同的建设项目划分为一般性转移支付和专项转移支付缺乏相应的法定标准，从而导致各级行政管理部门随意划定标准或出现对同样的建设项目做出不同的标准。可想而知，这样的行政管理局面是我们都不想看到的，因此制定明确的财政转移支付的分配标准是必需的。目前的改革趋势是不断扩大一般性转移支付和逐渐减少专项转移支付，财政资金横向转移支付和纵向转移支付之间相互配合。财政转移支付资金分配都以《办法》的形式来规定一部分农业项目建设资金，例如《农业生产发展资金管理办法》《农业资源及生态保护补助资金管理办法》《动物防疫等补助经费管理办法》等。近期，财政部印发修订后的《农村综合改革转移支付管理办法》，其目的是在短时期内加强农村综合改革转移支付资金管理，对资金使用范围做出了一定的限制并规定了相应的资金测算分配，但是《办法》实施效果如何有待观察。由于规定各种类农村建设项目的财政转移支付资金分配《办法》繁杂多样，容易在实施过程中出现争论，不利于调和各方的利益，造成看似有标准又好像无标准的不稳定状态。

（三）各地的财政转移支付方式不一致导致的发展不平衡问题。农村发展需要资金的支持。但现实是，将资金流转到农村发展的大部分项目都需要经过各级政府，财政转移支付没有法定的程序来确认资金流转是否到位，是否真正用到实处。制定规范、科学的财政转移支付方式以及资金如何申请、登记、使用等方面的程序都还没有形成成熟的法律制度。专项资金安排、申请和使用竞争性强，同时又缺乏科学的分配依据，由于管理性费用涉及项目实施单位、转包方、协作单位等导致管理成本高且易发生腐败行为。为巩固脱贫攻坚的胜利果实，实现同乡村振兴的有效衔接，中央财政将进一步增加乡村振兴补助资金，现有财政转移支付继续向脱贫地区倾斜，以推进脱贫地区同其他地区的均衡发展。但财政补助分配的透明度不高，信息公开程度低，缺乏合法有效的监督机制，各地财政转移支付方式没有规范的程序和制度，财政资金如何使用、分配在哪些具体项目上、资金利用率能否达到最大化等没有可靠有效的判断依据，使得财政资金使用随意性大，导致农村发展进程缓慢。

三、《预算法》第16条对乡村振兴战略的影响

（一）坚持规范、公平、公开的原则。我国的《预算法》第16条明确了财政转移支付的基本原则，规范原则要求财政转移支付实行制度化和法律化，公平原则要求对各地区的财政转移支付应当合理合法，公开原则要求与财政转移支付有关的信息向公众开放。为推进乡村振兴发展进程，中央和各级地方政府，在财政转移支付方面应当始终坚持规范、公平、公开的原则。坚持规范原则，让财政转移支付有法可依，程序正当，避免各级政府随意发挥，促进财政转移支付资金的利用最大化。坚持公平原则，促进各地区均衡发展，以及基本公共服务均等化，以实现相对的公平、实质的公平而不能简单地认为表面上的平等或形式上的平等。坚持公开原则，确保财政转移支付全过程的公开化，有利于人民群众的监督，防止出现资金被截留的现象而造成政府内部的腐败。贯彻落实财政转移支付规范、公平、公开的原则，在暂时无具体的法律制度的时候，可以根据原则大致判断财政资金如何分配、如何使用，但其局限性就是太宽泛和模糊，政府主管部门仍然可以在较大范围里随意使用、分配资金，因此还存在需进一步完善的地方。

（二）财政转移支付法律制度的主要目标。现行《预算法》第16条将促进地区间基本公共服务均等化作为财政转移支付制度的主要目标，可以理解为各级政府在推进农业农村现代化的过程中，必须以在本地区农村加快建设同其他地区相当的基本公共服务设施为中心。各级政府主管部门应当积极按照法定的程序逐步开展各项工程项目建设，不脱离主要目标，紧随法律法规指引的发展方向，只有这样才能使得全国农村发展进程协同一致，早日全面实现乡村振兴。根据《国家基本公共服务标准（2021年版）》，基本公共服务范围包括幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶、优军服务保障、文体服务保障等9个方面、22大类、80个服务项目。各地区可自行制定适合本地区的基本公共服务具体实施标准，可参照国家标准和行业标准进行进一步详细制定，标准应当及时公开，各级政府应当对照标准实施并对其负责。建设基本公共服务设施是保障民生的基本措施，也是实现各区域均衡发展的有效措施。在农村建立完善的基本公共服务设施有利于留住当地人在家乡工作，有效协调各地资源，扩大人口流动空间，从而使农村发展变得越来越有活力。

（三）财政转移支付法律制度的基本结构。《预算法》第16条第二款明确了财政转移支付的基本内容，财政转移支付还是以纵向转移为主要方式，目的是为了平衡各地区的经济发展，各个促进农业农村现代化的建设项目一般都由基层政府来组织、分配和使用一般性转移支付资金。第16条第三款则表明了专项转移支付设立的法律性规范，限制专项转移支付的设立范围。一般性转移支付没有明确具体的建设项目，主要是以经济基础是否较弱为依据，来实现基本公共服务均等化。专项转移支付的补助对象是特定的建设项目，然而专项转移支付资金的利用率不高，缺乏法律规制和相关配套的绩效评估，实施过程中并没有达到设立专项转移支付的目的。因此，推进发展农业农村现代化，是以一般性转移支付为主，专项转移支付为特例，那么专项转移支付设立条件就必然要有所严格，只能在有特殊需求的情况下才能纳入其中。

四、财政转移支付法完善建议

（一）厘清事权和财权的界限确有必要。促进农村发展的前提是各级政府之间的事权和财权应当有依据来判断各自的权力范围，在制定财政转移支付法时应当考虑各级政府事权和财权的划分，依法赋予行政主体管理各个事项的权力。确保与事权划分相匹配的机构设置和人员配备，对实现各级政府各司其职、各尽其责、各尽所能具有决定性作用。各级行政管理部门可通过实体化的方式承担相关事权和财权的法律责任。为有效厘清事权，可以将其分为中央财政事权、地方财政事权、中央和地方共同财政事权，以管理事项的影响力大小或实施地区范围的大小为依据进行详细划分。划分财权应当遵循财政分权法定原则，根据法律的规定来划分各级政府的相应财权，才能作到有法可依，因此制定科学的财政转移支付法需要立法者对财权划分也有明晰的界限。只有厘清了事权和财权，在对农村发展的各个建设项目进行统筹规划时，才会更加明确职责任务和法律后果，进而起到规范作用，使每一个部门踏实认真地工作，促进乡村振兴。

（二）设立合理可行的财政转移支付资金分配标准。财政转移支付资金分配不能搞平均化，应当要有一定的法定标准来进行各个项目的资金分配，同时也不能脱离现实需要，具体问题具体分析。通过制定财政转移支付法来限制各级政府资金分配的随意性，坚持以一般性转移支付为主，专项转移支付为辅，设立专项转移支付的标准应当要比一般性转移支付的标准更加严格。财政转移支付资金分配标准应当符合现实情况，并能够在在全国范围内运用，有层次地将资金分配到各个地方。只有针对性地改善农村居民社会福利状况，减少政府财政的粗放投入，缩小居民收入差距，才能切实推进农村居民收入分配福利效应的提高。促进乡村振兴，必然会加大财政转移支付的规模，设立资金分配标准要合理，符合农村现实发展的需求，可行的资金分配标准才能稳定地被长期执行。因此，立法者应当实事求是地考虑各个因素，科学合理地制定财政转移支付法中的资金分配标准。同时，也可借鉴其他国家合理的、适合我国农村现代化建设的经验，以完善资金分配标准，尽可能地做到仔细推敲，形成切实可行的方案。

（三）财政转移支付拨款程序应当规范化。在执行财政转移支付前，应当有合法的行政程序来保障整个拨款程序有序进行，这也应当是立法者在制定财政转移支付法时需要考虑的一些关于程序方面的问题。财政转移支付的拨款程序按照财政转移支付法的规定有序地进行，这是实现程序正义所要求的，防止财政转移支付资金分配的随意性。要实现农业农村现代化，没有一定合理合法的财政转移支付拨款程序，就容易出现权责不分的现象或者出现对某些地区不公平的现象，建立规范化的财政转移支付拨款程序也让各级政府工作人员有法可依，做到客观公正，防止政府内部腐败行为的发生。让财政转移支付程序化也能提高行政管理的透明度，以符合公开原则的要求，人民群众也能通过程序化的方式对每一项转移支付项目的设立、审批、分配等过程进行有效监督。通过程序化的财政转移支付拨款程序使得事后能够返回查找相关资料，以便检查工作是否做到位，是否依法进行财政转移支付，实现同行政工作绩效相挂钩，形成有利于乡村振兴发展的行政工作环境。

五、结语

现阶段，我国已进入“十四五”发展时期，虽然脱贫攻坚战已取得全面胜利，但实现农村发展依然有许多更加深入的难题需要解决，坚持实施乡村振兴战略，就要不断丰富其内涵，真正做到脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接。加快制定财政转移支付法对我国乡村振兴发展具有一定的现实意义，只有在法律制度下，才能有效保障乡村振兴相关工作的有序开展，让财政转移支付资金的利用效果达到最大化，是节约国家经济资源的有效途径。制定财政转移支付法也是遵循财政转移支付规范、公平、公开原则的内在要求，在基本原则的框架下形成系统化、体系化的法律制度是实现乡村振兴的法律保障。因此，在制定财政转移支付法前，立法者应当明晰立法的基本要求，遵循转移支付的基本原则，形成科学可行的、能够有效促进乡村振兴的财政转移支付法。