刍议新时代提升党内法规执行力

郭东奇

(中共四川省委党校 党建教研部，四川 成都 610072)

党的十八大以来，全面从严治党，以党章为核心的党内法规发挥着举纲目张的作用，而党内法规执行力则在全面从严治党贯彻落实过程中占据着至关重要的地位。制度需要合理贯彻落实才能真正发挥效用，习近平总书记认为：“现在，我们有法规制度不够健全、不够完善的问题，但更值得注意的是已有的法规制度并没有得到严格执行。”[1]因而在深刻分析当前阶段党内法规执行体系本身、执行运作过程中存在的缺陷和有待提升空间的基础上，从党内法规执行主体、党内法规体系建设和运行机制、党内法规执行力监督保障等方面探析提升党内法规执行力存在问题及解决路径。

一、新时代提升党内法规执行力的重要性

党内法规实施效果取决于党内法规执行力。习近平总书记强调：“要增强制度执行力，制度执行到事到人，做到用制度管权管事管人。”[2]新时代提升党内法规执行力既是制度治党的必要环节，也是党要管党、全面从严治党的有力抓手。

(一)提升党内法规执行力是落实全面从严治党的重要抓手

党内法规执行力直接关系全面从严治党取得的成效，党内法规越完备，党内法规执行力越强，全面从严治党效果愈加显著。在中国特色社会主义取得显著成就的今天，党内法规执行力度被放在了更加重要的地位。一方面，中国共产党带领人民构建中国特色社会主义制度愈发走向完善，制度政策完成的重心逐渐转移到落实层面上来，即是说已经找到了适合我们的道路，重要的是如何平稳地走下去；另一方面，尤其是十八大以来，中共中央出台完善多项党内法规，逐步构建党内法规治理体系新格局，无论是严明政治纪律、遵守政治规矩还是继续深入推进反腐败斗争向纵深发展，全面从严治党的重要环节都是把握好执行这一重要关卡。

(二)提升党内法规执行力是依规治党和依法治国的重要环节

进入新时代，党内法规执行力是依规治党整个系统中极为重要和关键的一环。新时代提升党内法规执行力则聚焦于党员，尤其是领导干部等关键少数是否存在违反党纪国法问题，是否在党纪和国法所不允许的范围内自行其是以谋取个人利益，在很多典型的反面案例中，发现大多数党员和领导干部的违法犯罪活动最先都是从违反党纪开始的，这体现了党纪与国法的统一性。此外，党内法规作为管党治党的重要依据，同时，也是国家各项制度正常运行的保障机制，提升党内法规执行力也是推进依法治国的重要举措。只有领导干部的清正廉洁、政治清明，才有可能实现国家机制的合理运转，从而推动国家治理效能提升。无论是从中国共产党管党治党还是从中国共产党治国理政的角度来说，提升党内法规执行力均至关重要。

(三)提升党内法规执行力是严格执行党内法规的必然要求

《中国共产党党内法规制定条例》第二条对党内法规性质作出明确规定。党内法规作为规范性的实施体系在党内同样具有强制性，所以，对于各级党组织、党员领导干部和党员来说，要把党内法规当成法律一样对待，从严执行推动各项党内法规制度的贯彻落实，执行力地提升有益于党内法规权威地树立。同时，党内法规的实施情况、完成情况也是党内法规执行力的重要体现，党内法规愈是有效贯彻落实，愈有利于推动党内法规执行力提升。

二、当前党内法规贯彻执行过程中存在问题及原因分析

近年来，党的建设重心工作逐渐由建章立制向提升法规制度执行方向转变，总体上呈现良好态势。针对整个过程中存在的问题要从党内法规贯彻执行中各执行主体、党内法规体系构建和运行方式、监督问责保障手段等要素出发，从系统上正本清源。

(一)党内法规执行责任制未全面落实，执行主体素养有待提升

《中国共产党党内法规执行责任制规定(试行)》在制定实施党内法规建设实践的条规上规定：“建立执规责任制是破解当前党内法规‘执行难’问题的关键一招。”[3]全面落实执行责任制需要建立分层分级责任体系和可量化、可考核、可追责的刚性规定，当前我国的党内法规执行情况距离全面落实责任制显然需要一段时间的调整与完善。

总的说来，责任制问题既有制度问题，也有人的问题。党员领导干部作为关键少数，缺乏执政主体应有的思维素养和能力素养。部分领导干部执规意识不强，做事缺少按照规章制度对标对表的习惯，对党规制度存在实用主义态度或消极迎合态度；部分领导干部责任意识薄弱，对于党中央的要求采取消极回避的态度，用惯用的手段敷衍完成任务；还有部分领导干部个人能力素养不足，缺乏沟通能力、协调能力和面对重大事件的决策能力，难以承担重任。

(二)党内法规执行体系建设不够完善，体系建设需要更加科学完备

党内法规是党内法规执行的基础和依据，十八大以来，党内法规制度建设进入高速期，各项党内法规制度日臻完善，与此同时，党内法规体系中的制度配套问题、合程序性问题、党规质量问题以及党内法规与国家法律的协调衔接问题相继出现。一个良好的党内法规体系应该是各党内法规相互协调、相互补充的一个趋于完善的涵盖各领域各方向的整体。党的十八大以来，多项程序性党内法规出台，程序性党内法规建设明显改观，但其与部分实体性党内法规仍然存在不配套的问题。如：在党员权利的保障领域，2005年发布的《中国共产党党员权利保障条例》至今缺乏与之配套的程序性规定；《中国共产党纪律处分条例》严格而言并无程序性条文，均为实体性规定。[4]在党内法规质量方面还存在部分语言表述笼统，抽象或模糊的情况，使党员领导干部无法确切理解其含义，在执行过程中易导致偏差。在党纪与国法的协调衔接问题上，必须合理解释党纪与国法的联系与区别。

(三)党内法规执行监督机制不够健全，监督主体不力

就党内监督而言，我国现阶段党内监督体系主要由党委全面监督、纪检专责监督、党的工作部门职能监督、党的基层组织日常监督和党员民主监督五种形式构成。目前，我国大部分党内监督来自巡视，日常监督、民主监督都尚未发挥应有作用；党内监督主体自主性较大，尤其是缺乏对党员领导干部这些关键少数的监督，地方性塌方式腐败依然存在；党内监督的方式也偏于单一，应该结合新情况新问题推行新的党内监督方式，以促进党内法规有效执行。

就党外监督而言，民主党派监督、群众监督和新闻监督对提升党内法规执行力具有党内法规不可替代的作用。当前，这三者存在不同程度的监督失位现象。中国新型政党制度赋予了各民主党派参政议政和民主监督的权利，但当前各民主党派并未充分行使其监督权，在整个监督体系框架中，各民主党派的党外监督并未发挥应有效用；群众监督方面，人民群众和自治团体很难形成统一的具有重大影响的意见，加之其固有的分散性，其监督意见很难被监督主体所重视；新闻媒体监督的受众在近年来有所增加，影响面逐渐拓展，再加上网络壁垒和主流意识形态的强大作用，新闻媒体监督能力发挥往往也是有限的。

(四)党内法规执纪问责效果不够理想，压力传导机制需要发挥作用

执纪问责是提升党内法规执行力的重要保障，建立执纪问责制度的主要目的就是通过执纪问责，督促党员严明党的政治纪律和政治规矩，自觉遵守、严格执行和积极维护党内法规，通过层层压力传导机制提升党内法规执行力。

党内法规执行力提升必须在执纪问责机制层层压力传导的良性运作下才可以实现。执纪问责制度在现实生活中难以全面落实，很大程度上是因为执纪和问责不够明确、不够及时，同时，对待党内法规中的一些概念表述缺乏明确界定，因此，在执纪问责层面上欠缺必要的手段。习近平总书记非常重视主体责任、监督责任和领导责任落实问题，还特别要求把制度执行情况纳入党风廉政建设责任制考核及党政领导干部述职述廉的范围，并抓紧制定责任追究办法，保障问责的严肃性和可操作性。

三、新时代提升党内法规执行力路径

十八大以来，各项党内法规政策的出台为新时代提升党内法规执行力提供了强大的依据和支撑，同时，也对新时代提升党内法规执行力提供了更多的可行性方向和路径选择。

(一)强化主体意识，提升党内法规执行主体综合素养

党员领导干部作为党内法规执行主体，是提升党内法规执行力的关键因素。作为党内法规执行过程中唯一能动性因素，执行主体的综合素养对党内法规执行力的效用具有决定性作用。

首先，要强化执行主体的主体意识，树立党员领导干部正确的政治信仰和政治信念，时刻以为人民服务为己任，坚持群众观点群众路线毫不动摇。其次，要加强对党章党规的宣传教育，提升执行主体的思维素养。要以“两学一做”教育、“三会一课”制度等为有力抓手，切实组织党员领导干部和普通党员学习并深刻领会党内法规的基本内容、主要原理、准则条例中的行为规范及违反党规的相应处罚措施，不要使学习过程流于形式，要真正使党员领导干部对党内法规的学习入脑入心，这样才能在实践中提升党内法规执行力。再次，要通过有效形式加强对执行主体的技能培训，提升党内法规执行效能。通过多种形式的技能培训、联合演练、利用信息化技术手段或者多媒体提升执行主体对党内法规的理解程度和治理效能，党内法规执行力的提升要见之于在遵循党内法规基础上提升党内法规效能层面。

(二)构建科学体系，完善党内法规制度建设体系

制度的科学性从根源上预设并决定了制度的可执行性，而制度的体系性则从整体上决定了该制度的执行效果阈值的大小。[5]100-111完善良好的制度体系对一个政党、一个国家的建构至关重要。当前，我国党内法规制度体系建设仍存在部分不相适应的党内法规制度制约着党内法规执行力的发挥，新时代要在既有成果基础上提升党内法规执行力，必须构建系统完备、科学高效的党内法规体系。

第一，构建党内法规体系框架，规范党内法规范式。时至今日，我们仍未建构中国特色社会主义党内法规体系，一方面受历史条件的局限，我国主要矛盾集中在民族民主矛盾、经济建设等方面，另一方面也有改革开放后期对党内法规体系建设忽视的原因。此外，当前党内法规制定主体由于地区或条件等因素限制，未能形成统一的党内法规制定范式。第二，要确保党内法规制定过程的科学民主和党内法规的可操作性。党内法规的制定要在广泛征求党内外意见的基础上进行，注意语言使用的规范性，避免造成歧义或者误读。第三，要确保党规与国法相统一。党内法规是对全体党员的行为规范，法律的受众是全体公民，党员作为全体公民的一员，同样要受到法律的约束和规范。党内法规的制定要充分考虑其与国家法律的一致性和兼容性，不得与国家法律有任何的冲突或者模糊界限，并且要在执行标准、程序规范上做出明确界定，确保党内法规与国家法律的协调统一。

(三)提升执行效能，优化执行资源的合理配置

提升党内法规执行效能是十九届四中全会明确提出的提升国家治理效能的应有之意。党内法规执行效能的提升既依赖于科学完备的党内法规体系构建，也需要执行资源的合理化配置，党内法规执行资源的优化是新时代提升党内法规执行力的重要保障。一方面要对党内法规执行资源的配置标准进行界定，确保“量”的供应。党内法规作为党员的行为规范，党员的行为过程中必然伴随着环境资源的配置。要针对党内法规的具体规范和要求对其执行资源进行合理的量化配置，确保执行过程中的资源配置以期实现执行效能的最大化。另一方面要对党内法规执行资源进行创新和培育，推进“质”的提升。如：利用技术手段提升党内法规执行过程的沟通速度、量化党内法规执行过程的数据分析、创新方式方法拓宽党内法规执行过程的信息接收渠道等，为党内法规培育良好的执行环境。正确的文化和价值观的引领可以为党内法规执行提供无形的便利与力量，大大提升党内法规的执行效率。

(四)增强执行力度，发挥监督问责机制的重要作用

习近平总书记指出：“‘善除害者察其本，善理疾者绝其源’，铲除不良作风和腐败现象滋生蔓延的土壤，根本上要靠法规制度。”[6]而法规制度的最后一公里在于执行。通过发挥监督问责机制的作用，提升新时代党内法规执行力度不仅仅是推进全面从严治党向纵深发展的应有之意，更是提升国家治理效能推动伟大复兴中国梦实现的关键。

目前，我国监督机制尚未成为我们党重拳反腐的利器，还没有成为人民群众维护自身权益的利刃。在党内监督方面，继续增强纪委监督力度，确保专职专责机关和工作人员的工作特性契合党内监督需要；继续扩大党内信息公开透明度，让普通党员更及时准确地掌握党内信息动向。在党外监督方面，适当扩大民主党派的监督权力和监督范围，加强与民主党派和无党派人士的交流合作，更好更快实现党内监督与党外监督结合；利用多媒体和信息技术手段拓宽民主监督的渠道和方式，完善人民群众和互联网渠道的民主监督回应机制，提升民主监督的“热度”，构建一整套全方位的监督网格。习近平总书记强调：“要完善和规范责任追究工作……以问责常态化促进履职到位，促进党的纪律执行到位。”[7]问责的最终目的还是要使制度更好地落地实施，最有效的问责就是形成事前效应，使问责责任制成为执行主体不敢触碰的高压线、规范行为的警示灯。在执行过程中要做到问责面前人人平等以及问责公开范围的公平性，尤其不能忽视反面典型的警示作用。要合理利用大数据分析评估机制，利用数据建模，对执行主体、执行客体、资源配置等各方面数据进行整合评估，为新时代党内法规执行力的提升提供可靠的数据支撑。