国有林区改革与天然林保护工程发展趋势

朱全营 内蒙古乌尔旗汉森工公司天然林资源保护办公室

天然林保护二期工程，增加国有中幼林抚育、重点国有林区后备资源培育补助。2015年4月1日内蒙古大兴安岭林区实施停止天然林商业性采伐，随即国家追加停伐补贴资金。《天然林保护修复制度方案》，标志着天然林保护工程从周期性、区域性的工程措施逐步转向长期性、全面性的公益性事业，保留天保工程全部财经政策，天保工程资金改为林业改革发展资金和林业生态保护恢复资金，主要支持政策包括加强基础设施建设完善财政支持政策、探索多元化投入机制。

一、国有林区改革与天然林保护工程的实践现状

1.政企合一的国有林区森工集团改制为国有独资企业集团。中国内蒙古森工集团有限责任公司，现今的内蒙古大兴安岭林区的管理机构是内蒙古大兴安岭林管局，位于内蒙古牙克石市，下设 19 个林业局，按照中央编办发〔2019〕225 号文件，“大兴安岭林业集团公司的人财物和业务工作由国家林业和草原局统一管理”，原大兴安岭林管局改制为国家林业和草原局直管的国有独资公司性质的央企，同时设立地方政府、配备党政机构人员。

2.国有林区移交政府行政职能，天保政策性社会性支出改变。根据《森工政府行政职能移交及办社会职能改革实施方案》，推进政企、事企、社企、管办分离改革，总体内容包括：⑴检察院与法院分别划转为人民检察院林区分院和黑龙江省林区中级人民法院，天保工程不再承担这部分支出但林业编制人员仍由森工企业管理；⑵森工企业所办学校剥离移交给当地政府，教育资金拨款渠道由省财政与天保工程按不同比例负担；⑶森工企业不同程度地移交社区卫生服务中心、供热、供水、物业等社会服务职能的管理权，因相关政策尚不明确，保持资金来源和经费渠道不变、职能和机构人员不变、人员身份和待遇不变，暂时由森工企业代为管理。

二、国有林区实施天然林保护工程的建议

1.优化林业产业结构。东北内蒙古国有林区林业产业结构发展目标：实现林业产业结构的优化，林业产业结构从不合理到合理的调整过程就是林业产业结构合理化过程，在合理化基础上由滞后向高度化迈进过程就是林业产业结构优化过程。林业产业结构合理化是指林业三次产业间及林业各亚产业之间协调能力的加强和关联水平的提高，它是一个动态的过程。产业结构高度化主要是指产业结构从低水平状态向高水平状态的发展，是一个动态的过程，体现为林业产业高附加值化、高技术化、高集约化、高加工度化。在林业产业结构优化调整的过程中，最核心的内容就是主导产业的培育与选择、衰退产业的退出与转型，两者是林业产业结构趋向合理化和局级化的关键。

2.产业扶持与引导。实施森林采伐限额政策后，东北内蒙古国有林区的木材产量逐年下降，可知木材采运业、木片加工业己处于衰退期，由于资源的恢复需要漫长的时间，加之国外原木出口的贸易会使木材采运业、锯材木片加工业发展面临更为严峻的考验，而且在较长一段时间内不容乐观，但作为资源性产业又不能通过产业政策使其退出市场，因为是其他产业发展的基础，因此，应对其适当的扶持与引导，对于木材采运业国家可进一步完善实施天保工程、速生丰产林建设工程、森林限额采伐政策、封山育林政策、森林的分类经营政策等，使森林能够休养生息，实现森林的可持续经营，木材采运业将会迎来新的成长期；对于木片加工业国家可通过林产品贸易政策及其他手段增加原木的进口量，缓解林产品供求的缺口。

3.构建网络市场结构。对东北内蒙古国有林区林业产业集中度低、经营绩效低下的现状，从提高资源配置效率和增进消费者福利的角度出发，应构建以促进有效竞争为基本目标的适度集中的网络市场结构。在该种市场结构中，大中小企业之间形成一种网络型的合作关系，大型林业企业将作为网络的核心居于支配地位，与中小企业间形成分层竞争格局，一方面是居于市场主体的大型林业企业在市场份额、产品质量等方面展开竞争；另一方面是处于大企业外围的、与之具有协作关系的大量中小企业为巩固在分工协作体系中的地位而展开竞争。大企业对中小企业在生产效率、技术创新和市场竞争力提高等方面形成强大的促进作用和效应。东北内蒙古国有林区诸多林业亚产业产品市场实现由分散竞争型向较高集约型转变，主要通过以下途径。企业控制市场的程度取决于它们使自己的产品差异化的成功程度。除了完全竞争市场（产品同质）和寡头垄断市场（产品单一）以外，通常产品差异是普遍存在的。企业对于那些与其他产品存在差异的产品拥有绝对的垄断权，这种垄断权构筑了其他企业进入该市场或行业的垄断，形成竞争优势，同时，产品市场上的消费者有着不同的需求偏好，企业可通过各种产品差异化的渠道提高产品的差异性，以区别于其他同类产品来吸引购买者，从而引致消费者的偏好和忠诚，这样，消费者的偏好忠诚度对其他现有企业以及欲要进入市场的企业构筑了强有力的进入障碍。

4.坚持强化资金管理，提高资金使用效率。由于地区立地条件差，富余职工多，在国家投资标准低、工程建设资金非常有限的情况下，管好和用好建设资金显得非常重要。为了强化资金管理，提高使用效率，在资金管理和使用上，我局严格按照财政部、国家林草局以及甘肃省的一系列工程资金管理制度和办法，规范了会计核算，加强了内部监控。对项目建设资金坚持做到了专户储存、专款专用、专账核算、封闭运行，严格按照投资计划及用途使用资金，确保了资金安全规范运行，提高了资金使用效率。

探索国有林区生态环境价值评价新角度，重新认识国有林区生态系统在社会经济发展中的地位与作用。通过创新生产能够提高职工收入的生态产品，使国有林区重新焕发新的经济活力，促进生态经济社会真正和谐共生，实现绿色转型。