治理视角下农村基层信访工作的困境及其有效推进——基于广西3 市的调查

黄海波，邓金堂

（1.广西师范大学 统战部，广西 桂林 541004；2.阜阳师范大学 信息工程学院，安徽 阜阳 236041）

党的十九大明确指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾。”［1］信访问题是对社会矛盾的反映，社会主要矛盾的转变必然带来信访问题的新动向，必然要求信访工作做出新应对。因而，与信访相关的研究受到社会学、政治学、法学、行政学及行政管理学等多学科领域的广泛关注。从研究的理论视角来看，主要是冲突解决理论和治理理论等诸多视角。这些研究从不同层面分析了信访制度的历史发展、民众偏爱信访的原因、形成及演变和改革理念等，但是以治理视角研究信访制度的成果并不多，少量的相关研究多从西方治理理论的视角思考中国的信访问题，借此批判信访制度，以求体制改革。本研究基于广西农村基层的实地调查，剖析农村基层信访工作面临的现实困境和治理理论困境，阐述本土化的治理视角对于信访治理的重要意义，提出有效推进农村基层信访治理的措施。调查于2016年11月—12月在贵港、梧州、桂林3 市进行，涉及市、县（区）、乡镇、村屯（社区）和农户等5 个层次，调查采用以对信访工作人员和上访群众的个案深度访谈为主，以查阅信访案件、工作总结和报告、参与观察信访接待现场等方式为辅，收集访谈资料5 万余字，工作总结、文件和会议讲话稿等24 份，典型信访案件4 件。从不同的调查地区、调查对象收集的资料相互参照，因而调查结果具有较强的客观性和较好的代表性。

一、农村基层信访现象的主要内容与形式

改革在激发农村社会发展活力的同时，也打破了原有的社会利益格局，触及更深层次的社会矛盾，以致诱发农村基层的信访诉求。总体上看，当前信访类型多为求决类信访①，即各利益主体的利益诉求得不到满足，通过上访向有关部门反映、申请解决的信访事项。此类型多是民生民利问题，“如果我们以群众诉求的内容作为类型区分依据，大致可以分为农村农业类、劳动社保类、城建环保类、社会事业类、涉法涉诉类、涉军人员类等六类。六大类中又可分为诸多小类，内容涉及群众的方方面面，既有群众间的日常纠纷，也有群众与国家的利益纠葛问题。”［2］141据调研所示，广西农村基层信访诉求的主要内容具体表现在如下方面。

（一）历史遗留事项与现实利益诉求交织

一是土地山林水利纠纷悬而未决。土地山林水利“三大纠纷”问题往往是由于案件区域跨度广、历史遗留时间较长、案件处理中存在瑕疵、取证难度大和涉及人数众多，造成土地山林水利纠纷问题久拖不决。二是征地拆迁“群雄纷争”。随着工业化和城镇化进程不断加快，因征地拆迁引发的矛盾和冲突也在逐年增加，在拆迁政策不能落实、补偿标准过低、同地不同价、生活工作安置等方面存在极大争议，引发土地权属纠纷。三是涉军退人员群体诉求难决。新中国成立以来参军人数众多，涉及“一次入伍”“二次入伍”等群体要求安置与优抚问题。由于这一群体拥有“战友会”组织，退伍军人之间的联系较为紧密，串联上访、集体上访、越级非访和择机上访时有发生。

（二）新形势下多元事项交叉与新老问题交错

“当前群众通过信访渠道反映出来的信访突出问题，既有新动向，也有老难题，但都事关群众切身利益，事关社会和谐稳定”［3］，新形势下广西信访问题突出反映在扶贫领域和生态环境领域②。

第一，扶贫领域信访问题多发易发。精准扶贫、精准脱贫作为实施乡村振兴战略的重要条件，实现第一个百年奋斗目标的关键环节，党和国家郑重承诺“小康路上，一个都不能少”，下大决心要坚决打赢脱贫攻坚战，对农投入前所未有。各项强农惠农富农政策的出台、资金项目的涌入，虽使我国的脱贫工作取得了举世瞩目的成就，但也出现了一系列的问题。

村干部腐败现象影响恶劣。以往农村存在“三筹五统两提留”，由于监督管理机制缺失出现村干部截留、私分等腐败现象，导致干群关系紧张；税费改革后，农民负担减少，村干部原有权力被削弱，腐败现象减少，干群关系缓和。随着国家对农村给予大量政策倾斜、资源支持，村干部挪用、截留扶贫资金，侵占贫困对象应得利益等腐败现象死灰复燃，导致资金使用失准、降低扶贫成效，加剧干群关系恶化甚至转化为民众对基层政府的不满，激起民众集体上访。

争贫现象突出。精准扶贫政策惠民福利众多，然而在政策实施过程中，由于贫困识别标准不一、缺乏程序规范，出现“劫贫济富”现象；贫困指标分配不合理，存在优亲厚友现象；农村贫困退出机制不完善，已符合脱贫标准的农户不愿退，新致贫的农户无法享受到应有的资源，精准扶贫过程中依旧存在瞄准失灵和脱靶现象。结果导致村民关系异化，原本和谐的邻里关系演变为赤裸裸的博弈关系，未得利益者可能通过缠访、闹访等方式实现自己的利益诉求。此外，扶贫工作牵涉范围广泛，涵盖了党和政府、民众、企业和社会组织等帮扶主体，涉及劳动社保、城建环保、社会事务等多项事务，事无巨细，错综复杂，任一环节的疏漏都可能使民众因扶贫领域问题而引发“信访潮”。

第二，生态环境领域信访问题日益突出。2018年中央一号文件明确指出“我国发展不平衡不充分问题在乡村最为突出，农村环境和生态问题比较突出是其主要表现之一”［4］。人民日益增长的美好生活不仅仅是对生活富裕的追求，还包括对“看得见山，望得见水，记得住乡愁”的良好生态环境的向往。近年来，虽然广西在深入推进“美丽广西·清洁乡村”过程中，农村生态环境得到改善，但是因环境污染引发的矛盾日益增多。主要反映在：其一，畜禽养殖污染严重。广西很多农民利用国家对养殖业的大力扶持政策，大量养殖生猪，走上了脱贫之道，但某些养殖户并没有修建粪污处理设施，粪便露天堆放，污水直排江河湖泊，病死猪丢弃江河中，造成附近水域、土壤污染，空气恶臭，由此引发附近村民怨声载道。为此，在自治区领导督促整改下“九洲江流域自筹资金累计清退禁养区养殖场2739 家，并对流域内涉水企业实施综合治理”［5］。其二，城市污染向农村转移形势严峻。党的十八大以来，在国家深化供给侧结构性改革的浪潮下，一些高污企业或被淘汰或搬离环保门槛高的城市，而一些基层政府为追求短期经济效益彰显其政绩，使农村成为承接城市落后产能的重灾区，必然遭到民众的抵触，甚至引发邻避效应。2020年6月份，中央第五环保督查组向在广西交办的4261 件生态环境问题处理反馈意见时指出，一些地方政府部门督查不力，虚假整改，如群众反复举报的北海承德镍业公司违规推填炉渣、贵港城西污水处理厂与其合作的污泥处理单位串谋伪造污泥转运、桂林市虎尾工业园焚烧废线路板问题，等等。上述事实说明，地方政府与企业之间的利益纠葛使民众因生态环境问题诉诸信访的可能性增大。

（三）广西农村基层信访现象的形式

《中华人民共和国信访条例》将信访定义为“公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”［6］可见，信访活动的形式主要有书信、电子邮件、传真、电话等传统形式及其现场走访。由于传统的信访形式收效甚微，而如果采用正常的上访形式对于大部分缺乏法治素养的村民而言程序繁杂、处理周期长且收到的答复往往不是他们满意的结果，从而导致了部分信访人选择集体常态化上访及非正常上访形式。实地调查发现，广西农村基层信访现象的形式主要反映在三方面。

第一，集体访成主流。近年来，广西集体上访活动有所增加且规模有所扩大，日趋组织性。信访人因有共同利益诉求，容易引起共鸣而参与集体行动，加之广西农村地区宗族观念浓厚，宗族势力强大，能迅速形成众人之势。此外，一些具有不同诉求的信访个体错误地认为自己势单力薄，行动难以引起相关部门重视，上访通过相互串联集结形成“抱团上访”之势并以此给地方政府施加压力，从而达到尽快解决问题的目的。倘若上访目的还是难以实现，在“法不责众”的传统观念的影响下，上访人便可能采取各种过激行为，从而导致各种“非正常上访”行为。

第二，越级访成趋势。多数越级上访是因为民众刻板地认为基层政府上访依然无法跳出官官相护的权力运行规律，导致问题得不到解决、正义得不到伸张［7］33。当信访人认为本级人民政府的处理的结果难以满足自己的利益时会选择直接到市、自治区甚至是上京“告状”，少数人因越级上访成功解决问题的个例，又强化了他们“信上不信下”的心理，因而选择越级上访。再者，基层政府在政绩考核的压力下，处理上访不力足以成为“一票否决”的依据，上访群众便利用党和政府对社会和谐稳定工作的高度重视，将越级上访作为对抗基层政府的撒手锏，迫使政府满足自己的诉求。

第三，择机访高发。每年“两会”、重要节假日、巡视组巡视期间及国家重大活动等敏感时期，往往也是信访集中爆发期，信访人充分利用媒体的曝光，在舆论的推波助澜下，倾向于将事件闹大，以博取社会关注、相关领导重视，以此实现自己的利益诉求。纵观这些上访形式，其实质都是给基层政府施加压力，督促基层政府给予重视，高效处理矛盾纠纷。

二、农村基层信访工作面临的现实困境

某些基层信访问题久拖不决，而新的问题又不断地汇集到信访部门。研究发现，农村基层信访工作面临的现实困境主要体现在以下四个方面。

职能部门运行的失灵和低效。经济发展和社会转型使日益增加的社会矛盾汇聚到信访部门，各级信访部门面临着繁重的工作任务，普遍反映人员编制和人员配置不足，制约着信访案件办理的质量和效率。事实上信访制度的运作困境并非单纯信访制度自身造成的，更多的是其他职能部门治理失灵的体现。信访部门在本质上只是一个协调性部门，其功能在于信息反馈和协调职能部门解决问题，职能部门才是信访事项的责任处理机关，信访部门并没有足够的精力处理部分部门治理失灵的问题，也没有足够的能力解决每一个具体的信访案件。一般说来，每一个信访案件都会有相对应的一个或几个职能部门，但是群众之所以选择直接到信访部门上访，一是由于信访的门槛较低和程序简单，二是由于问题无法在相关职能部门得到及时有效解决。农村基层信访工作的困境实质上是职能部门运行的失灵和低效，所以信访问题本身还是要回归到职能部门中去，促使职能部门高效运行才是解决问题的关键。

信访工作量过大。在我国目前的政治、法律和社会环境下，矛盾纠纷解决渠道有诉讼、仲裁、司法调解、人民调解等等，但是渠道不畅和利益表达受限的问题依然存在。目前，我国的社会组织发展相对滞后，在解决矛盾纠纷过程中未能充分有效发挥作用。信访具有诉求内容广泛、解决方式灵活和门槛低等特点使大量矛盾纠纷汇聚到信访部门，出现了“信访不信法”和“信上不信下”等现象。

信访制度本身存在缺陷。信访数量高居不下不仅是社会治理机制失灵和低效的原因，与信访制度本身也存在直接关联。其一，我国信访工作机构呈现出类别林立、名目繁多、互不隶属的局面。各级党委、人大、政府、法院和检察院及相关职能部门都设有信访工作机构，政府信访部门与职能单位的信访部门只是业务指导的关系，并没有行政约束力。其二，信访部门与其他职能部门一样，都是政府下设的普通机构，彼此属于同级关系。在我国科层制中，上下级之间存在制约性，而同级权力之间则缺乏制约。尽管信访工作机构有交办、督办和建议的权力，但是作为代表政府的协调部门却在具体信访案件中难以发挥组织、协调和监督其他部门的作用，导致案件无法得到及时妥善解决，效率低下。

农村基层法治意识淡薄。调查发现，部分农村基层政府及其职能部门、公检法部门和群众等法治意识淡薄。在重大决策过程中存在官僚主义作风，特别是在征地拆迁等涉及群众的切身利益时并没有做好前期宣传和安置工作，出现群众过激维权行动时，基层政府则注重维稳而非民众维权，往往以扰乱社会治安等为由进行打压。在信访工作一票否决制下，为了片面追求政绩采取截访、压访、跟踪和监控访民等手段，而非把精力放在解决反映问题的本身。一些信访案件往往因存在着法治意识淡薄和执法不规范，使案件不断升级而复杂化。

三、农村基层信访工作面临的理论困境

信访制度是一项极具中国特色的治理制度，是党和政府密切联系群众的特有制度安排。直接引用西方治理理论研究中国的信访问题，存在理论适用性问题；部分地选择西方治理理论中的要素并结合国内相关文件进行论证分析，也缺乏本土治理理论的有效对应。

西方社会治理理论认为，治理是任何公共或私人机构管理公共事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续的过程［8］2-3。也就是说，在政府与社会的关系上，该理论旨在构建政府与社会互动协作共同治理社会公共事务，是社会主导下的善治状态，强调社会治理的主体不仅包括作为公权力中心的政府，还包括各种社会组织和个人等多元的分散主体。该理论受到国内部分学者的青睐，也与我国本土化的治理理论存在着一定的联系和区别。本土治理理论既承认社会力量在现代社会治理中的重要作用，也根据我国实际情况突出党和政府在社会治理多元主体中的主导地位。正如党的十九届四中全会所强调的，要完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会治理体系。这意味着在西方治理理论中，社会治理居于主导地位，而我国本土的治理理论是在国家治理主导下的社会治理，更多的是体现一种善政的状态。其主要理论区别在于治理理论处于后现代主义的语境之中，需解构现代性中的秩序、确定性、权威等概念，主张不确定性、多元论、合作共治［9］119-122。我国正面临着现代化、工业化、城镇化和市场化的重要任务，政府与社会的关系也正在发生着深刻而复杂的变化，这是现代全球化进程和本土社会转型共同作用的体现［10］68。

从国家层面来看，信访制度作为独具中国特色的一种制度安排，它的存在承载着民众和执政者各自的预期。对于党和政府而言，信访制度可以在了解社情民情、化解矛盾纠纷、监督党和政府、为党和政府提供决策参考等多方面发挥重要的作用，是党密切联系群众，贯彻群众路线的体现，是维护执政党的合法性的基础；对于人民群众而言，它的存在是维护自身合法权益的一种手段。也就是说，当人民群众的合法权益受到侵害，或者其他救济途径失效时，选择到党和政府的信访部门进行上访，体现了群众对党的执政合法性的认可，而党和政府也正是通过民众信访维护合法权益的过程，发现社会问题、监督基层党员干部，从而保障社会的良性运行和协调发展，使政权的运行始终处于顺畅状态。农村基层信访工作正是作为一种权利救济方式，使群众依然保持着对党执政合法性的认可，使社会保持着长期的稳定。

从社会层面来看，西方发达国家的社会组织在集体利益表达方面发挥着积极的作用，而我国社会组织的发展比较滞后，大量的社会组织存在着浓厚的行政化色彩，需要依附在国家权力层面生存，民众利益受损时难以通过社会力量进行协商处理，弱势一方的利益即使通过法律的途径有时也难以得到保障。即使社会组织得到进一步的发展，在不同利益主体的博弈下，缺乏政府主导下的社会治理很容易导致社会的无序［11］167。缺少对未来关照的善治只是当下的善治，而非持续的长久的善治［12］73。党的十九大报告指出：“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法制化、智能化、专业化水平。”［1］这也意味着在利益格局调整的过程中，加强和改善党的领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的利益显得尤为重要，激发社会组织活力以提高社会治理的效率，才能维护最广大人民的根本利益，保障社会的和谐稳定与长治久安。农村基层信访工作的复杂性和重要性需要党和政府突出其在治理过程中的主导作用。

从个人层面来看，基层群众呈现出一方面对政府有依赖，另一方面又对农村基层政府公信力质疑的心态。主要表现为把上访作为首选的救济渠道、向政府讨说法、请政府主持公道，这表明民众依然受到浓厚的清官情结的影响，而事实上的司法不公、腐败和执行难等又进一步强化了这种心理，把党和政府放在利益协调的主导地位。同时，为了给基层政府施加压力和确保公正，又出现越级上访和寻求第三方力量介入的现象。因此，“要切实依法及时就地解决群众合理诉求，注重源头预防，夯实基层基础，加强法治建设，健全化解机制，不断增强工作的前瞻性、系统性、针对性，真正把解决信访问题的过程作为践行党的群众路线、做好群众工作的过程。”［13］这与党的十九大提出的“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的内在要求是完全一致的，这也是国家治理能力现代化的体现。农村基层信访工作在一定程度上既要求党和政府在社会治理的过程中突出其主导作用，又需要社会组织和个人等第三方力量参与，这不是对西方治理理论的直接引进，而是结合我国本土环境的进一步发展。

四、农村基层信访治理的有效推进

农村基层信访工作面临着亟待突破的困境，在全面深化改革攻坚阶段，必须积极有效推进农村基层信访治理。农村基层信访工作更多承担的是整个社会治理体系低效的代价［14］104，所以要把农村基层信访工作改革放在全面深化改革的语境之中，按照党的十九届四中全会提出的改进中国社会治理方式的系统治理、依法治理、综合治理和源头治理的原则，把本土化的社会治理理念落实到信访治理工作中，有效推进农村基层信访工作。

坚持系统治理，实现政府主导下的多元治理主体之间的良性互动。充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，鼓励社会多方力量参与化解信访矛盾，实现各主体之间的良性互动、合理应对信访诉求和维护社会公平正义。虽然目前的联席会议和信访大厅在一定程度上发挥着重要作用，但信访部门的权力只能间接督促职能部门办理信访事项，这严重制约着信访工作的开展。坚持系统治理，需要扩大信访机构的工作权力或者提高在国家机构中的地位［15］48，以理顺信访部门与职能部门的关系，调动、协调和督促各部门高效办理信访案件。建立全国统一的信访网上受理系统，将不涉及国家机密的信访案件纳入网络系统，依托网络平台实现资源共享、公开透明的信访信息处理体系，实现动态查询、责任明晰、社会力量参与和监督，提高信访案件处置的效率和质量。

坚持源头治理，标本兼治、重在治本，健全基层信访综合服务管理平台，及时化解和减少社会矛盾纠纷。其一，信访部门作为矛盾纠纷的协调机构，建立信访大厅及时协调办理涉及各个职能部门的信访事项，建立责任追究机制，保障信访事项优质高效解决。其二，源头治理重在预防，核心在于规范公权力。社会矛盾很大程度上是公权力失范造成的，在重大决策前要畅通利益表达渠道，事中要依法行政、接受群众监督，事后要有切实可行的风险化解机制和落实责任追究机制。其三，政策制定和调整时，注意到配套和衔接，做到公平公正，从客观上减少社会矛盾的产生。其四，简政放权，将行政审批事项下放，减少潜在的矛盾纠纷隐患。

坚持依法治理，运用法治思维和法治方式化解矛盾纠纷。在社会多样化、矛盾复杂化和治理主体多元化的现代社会，运用法治思维和形式处理信访事项是信访治理的基本方式，依法行政的重要内容，也是法治国家的必然要求。法律的尊严在于执行，在行政执法和司法等工作中，把法治放到至高无上的位置、提升农村基层治理主体的法治素质［16］43、加大责任追究机制，才能走出信访不信法的困境。需要说明的是法治并不一定意味着矛盾纠纷必须通过司法诉讼的方式解决，核心在于处理信访事项时所运用的法律规范。

坚持综合治理，灵活运用多种社会规范协调利益关系。社会道德作为人们行动的指南，依靠社会舆论和价值观念约束人们的行为，在公共生活中发挥着特殊的约束力。乡规民约是我国传统社会治理资源的重要组成部分，在农村基层特定的范围内，人们把共同规则和行为规范内化为个人自觉，作为国家法的重要补充，在农村基层信访工作的调解过程中起到重要作用。面对诉求多样化和地域文化多样性的我国乡土社会，需要充分发挥社会道德、乡规民约、地方性知识和实际工作经验应对复杂多变的信访局势。

概言之，“中国百分之八十的人口在农村，中国稳定不稳定，首先要看这百分之八十稳定不稳定。”［17］65农村基层信访工作关乎农村社会和谐稳定，新时代农村基层信访工作要根据社会矛盾的转化，主动把握信访工作现象出现的新内容、新形式，分析信访工作面临的新困境，依据党和政府在社会治理中起主导作用的本土化治理理论，坚持从系统治理、依法治理、综合治理和源头治理等方面着手。唯有如此，方能探寻真正的息访之道。

注释：

①周燕梅将中国目前的信访活动大致分为三类，即参与类信访、求决类信访、诉讼类信访。参见周燕梅《我国信访制度陷入四层困境面临法治挑战》［EB/OL］［2004-06-30］.http：//news.sina.com.cn/c/2004-06-30/12143565398.shtml.

②广西区党委、人民政府信访局局长卢万兵认为新形势下广西信访工作应重点从扶贫、生态环境这两个领域做好信访问题。参见卢万兵《新形势下提高信访工作能力与水平的研究》，《当代广西》2018年第13 期。