以法制化精准赋能低碳城市建设--------基于湖州低碳城市建设的实践*

方 烨

(中共湖州市委党校 培训部， 浙江 湖州 313000)

一、低碳城市建设的研究现状

全球气候变化给人类的生存与发展带来了严重危害，引起了全世界的高度重视。降低以二氧化碳为代表的温室气体排放，转变高耗能、高排放的发展模式，加快向低碳型社会转型，已经成为世界各国的共识。2020年9月，习近平总书记在第75届联合国大会提出：我国要在2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和这一宏伟目标。同年12月，在气候雄心峰会上又进一步宣布提升国家自主贡献的一系列新举措，得到国际社会的高度赞誉和广泛响应。

城市作为经济社会活动与人类聚集的中心，其建设与发展需要消耗大量能源。据估测，城市消耗的能源占总量的75%左右，城市的碳排放占总量的80%左右[1]39。因此，发展低碳经济、实现低碳社会转型的基本行政单元就是城市。低碳城市概念是低碳理念从经济领域到社会领域再到城市领域的延伸。2003年，英国在名为《未来能源----创建低碳经济》的能源白皮书中首次提出“低碳经济”这一概念[2]。2007年，日本前首相安倍晋三首次提出“低碳社会”概念并将之作为日本未来的发展方向。之后，“低碳城市”概念兴起，东京、哥本哈根等大都市开始低碳城市建设的实践。随着低碳城市的广泛实践，诸多学者从城市规划、低碳生活与消费、低碳经济等不同角度对低碳城市进行了内涵界定。夏堃堡认为，低碳城市是城市通过发展低碳经济，实现生产与消费的低碳化，从而减少资源浪费，改善发展环境[3]34。付允、汪云林等提出，低碳城市是指在城市发展低碳经济，通过低碳技术的创新与运用，低碳生活方式的推广，最大限度地减少城市温室气体的排放，形成结构优化、循环利用、节能高效的经济体系，健康、节约、低碳的生活方式与消费方式，最终实现城市的清洁、高效、低碳、可持续发展[4]6。李克欣则强调，低碳城市是城市在经济增长的前提下实现社会、文化、政治等诸多领域的全面协调与发展，是城市二氧化碳排放量的减少与人民物质、精神文明的提升同步进行[5]72。周潮、刘科伟等则从居民角度提出，建设低碳城市是以科学发展观为指导，在保证居民生活水平持续提升的前提下，通过转变消费习惯与消费理念，鼓励低碳出行等方式降低城市碳排放量，从而达到低碳宜居的目标[6]56。笔者认为，低碳城市本质上是低碳经济与低碳生活概念的融合，建设低碳城市要坚持可持续发展原则，要结合城市的特点，通过制定体现低碳标准的城市规划，建设相应的低碳化基础设施与生活设施，培养低碳生活理念、形成低碳消费结构、践行低碳生活方式、发展低碳经济，从而达到发展方式与生活方式双重低碳化的目标。

21世纪以来，中国城市化进程不断加快。根据国家统计局发布的《中华人民共和国2020年国民经济和社会发展统计公报》(2021年2月28日)，至2020年末，我国常住人口城镇化率超过60%[7]。然而，城镇化与工业化的快速发展在带来社会进步的同时，也带来了沉重的环境负担。在此背景下，发展低碳城市成为节能减排、发展低碳经济的必然举措，也是促进城市可持续发展、增强绿色经济活力的必然选择。

中国是最大的碳排放国家，也是最大的发展中国家，要高度重视发挥低碳城市建设在促进低碳经济发展中的积极作用。早在2007年9月的亚太经合组织第十五次领导人非正式会议上，胡锦涛主席就正式提出发展低碳经济，开启中国“低碳”建设的探索实践。自2010年7月国家发改委启动第一批低碳城市试点工作以来，中国低碳城市省市试点工作已先后启动三批，全国共87个省市区县纳入试点范围。然而，低碳城市建设的蓬勃发展也带来不少问题，例如节能减排的权责不明、建设过程的弱激励弱约束、创新的内生动力不足等。显然，单靠行政力量的推动，不在规范化和制度化层面推进，低碳城市的建设难以实现可持续的纵深发展。因此，面对国际国内绿色发展压力，加快与完善我国低碳城市建设的法制化保障具有关键性意义。

二、湖州低碳城市建设的法制化实践

作为“绿水青山就是金山银山”理念的诞生地、全国生态文明先行示范区，湖州在低碳城市创建领域一直先试先行，取得了许多成果。主要有：2009年5月14日，湖州市安吉县被环保部列为全国生态文明建设试点县，成为浙江省唯一的国家级试点县；2014年5月30日，经国务院批准，国家发改委等六部委联合下发《关于印发浙江省湖州市生态文明先行示范区建设方案的通知》，湖州成为全国首个地市级生态文明先行示范区；2017年9月21日，湖州被授予国家生态文明建设示范市和“绿水青山就是金山银山”实践创新基地，成为全国唯一获得这两个荣誉的设区市。

为了低碳城市建设能在规范化与制度化层面深度开展，湖州重视低碳城市法制化建设，在规划、政策、标准等方面展开了许多实践探索。

1.规划领域 早在2003年，湖州就在全国率先开始了“绿色GDP”考核体系设计，将生态保护作为制定发展战略规划、城乡总体规划，编制基础设施、产业发展、人口发展等专项规划的第一要素。之后，在《湖州市节能环保产业“十三五”发展规划》《湖州市绿色金融发展“十三五”规划》《湖州市城市总体规划(2017-2035年)》《湖州南太湖新区全域规划(2019-2035)》等城市规划文件中，均融入低碳理念，强调绿色发展。

2.政策领域 湖州用“生态+”理念引领产业发展，以低碳理念倡导绿色生活，实现居民生活与消费、生产方式的低碳化发展。2014年，湖州发出生态文明行动倡议，发布《湖州市民生态文明公约》，指导湖州市民参与生态文明建设。自2015年起，湖州相继出台《关于大力推进“生态+”行动的实施意见》《关于深入践行“两山”重要思想 加快推进湖州绿色发展的意见》《关于开展生活方式绿色化行动的实施意见》《湖州市打赢蓝天保卫战三年行动计划发展改革专项行动方案》等政策，加快推进城市低碳经济转型。2015年8月15日被定为“湖州生态文明日”。2017年，湖州又出台了《关于开展生活方式绿色化行动的实施意见》，引导绿色生活实践，培育绿色生活习惯，促进绿色消费行为。

3.低碳立法领域 2015年7月30日，浙江省十二届人大常委会第二十一次会议作出决定，给予湖州市人大及其常委会制定地方性法规的权力。根据规定，湖州在城乡建设和管理、环境保护、历史文化保护三个方面拥有地方立法权。在被赋予地方立法权之后，湖州低碳城市建设相关领域的立法工作开始逐步展开。2016年7月1日，《湖州市生态文明先行示范区建设条例》开始施行，填补了我国生态文明先行示范区建设的立法空白。2017年1月，湖州市颁布施行了第二部实体法----《湖州市市容和环境卫生管理条例》。该条例共30条，主要针对湖州市市容和环境卫生管理中较为突出的停车管理、施工扬尘防治、垃圾管理等七个方面问题，在一定程度上推动了湖州低碳化发展。之后，《湖州市禁止销售燃放烟花爆竹规定》《湖州市美丽乡村建设条例》《湖州市乡村旅游促进条例》等与生态环境保护相关的地方性法规也相继制定施行。

4.低碳标准领域 作为唯一经国标委批复的全国生态文明标准化示范区，湖州市发布了全国首个生态文明示范区建设地方标准。《绿色产品评价通则》《企业和园区循环经济标准体系编制通则》《绿色矿山建设规范》《竹子造林碳汇计量与监测方法》等地方标准均为全国首创。同时，湖州先行先试自然资源资产负债表，制定出台了《湖州市自然资源资产保护与利用绩效考核评价暂行办法》，从自然资源资产保护、自然资源资产利用、生态环境改善3个方面展开标准化考核评估。

三、湖州低碳城市建设法制化过程中存在的问题

为有效减少温室气体排放、应对气候变化，湖州在以法制化推进低碳城市建设领域展开了诸多有效探索。然而，不断发生的环境污染案例表明：湖州低碳城市建设的总体状况依然为局部有所改善、整体水平尚需提高，形势依然严峻。

1.低碳城市建设法律体系尚未构建 2015年，湖州获得了地方立法权。在此之前，湖州在生态保护、环境治理、低碳城市建设领域的法律依据主要是我国相关法律、行政法规和本省的地方性法规。我国生态保护、环境治理、低碳发展领域的法律，体系庞杂，数量众多。在中央层面，既有综合性法律与专门性的污染防治法律、部门规章，数十部专门性环境保护行政法规，也有大量针对气候变化的政策性文件。在地方层面，浙江省人大和政府也制定了一些相关的地方性法规与政策。但是，中国现有法律法规中涉及低碳城市建设的内容，大多属于环境与资源保护法律范畴，不是低碳城市建设的专门法律规范，因此，湖州低碳城市建设缺乏直接的法律支撑。在获得地方立法权后，根据《湖州市制定地方性法规条例》第三条的立法权范畴，湖州在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”的立法权限范围内制定了《湖州市生态文明先行示范区建设条例》《湖州市市容和环境卫生管理条例》等地方性法规。但是，总的来看，湖州已制定发布的地方性法规大多仍属于环境保护领域，尚未在立法权限范围内制定低碳城市发展的专门性地方法规。总之，湖州低碳立法还处于初步阶段，尚未构建低碳城市建设的基本法律框架。湖州低碳城市建设仍处在“无法可依”的状态。

2.应对举措以政策为主法律为辅 目前，无论是在湖州还是在全国范围内，低碳城市建设主要还是中央或地方出台一些法规政策或采取一些举措，最常见的路径是实施以政府为主导，自上而下的行政政策试点探索。通过梳理分析目前我国三批低碳城市试点文件可以看到：第一批试点城市(5省8市)的政策内容包括编制低碳发展规划、制定配套政策、建立低碳产业体系、加强温室气体排放数据管理、倡导低碳绿色生活。第二批(1省29市)强调二氧化碳排放控制目标责任制。第三批(45个城市(区、县))则要求设定二氧化碳排放峰值(1)《关于开展低碳省区和低碳城市试点工作的通知》(发改气候〔2010〕1 587号)，《国家发展改革委关于开展第二批低碳省区和低碳城市试点工作的通知》(发改气候〔2012〕3 760号)，《国家发展改革委关于开展第三批国家低碳城市试点工作的通知》(发改气候〔2017〕66号)。。湖州站在低碳城市建设的第一方阵，实施了一系列政策措施，包括大力发展清洁能源、优化产业结构、构建低碳能源体系、发展绿色建筑和低碳交通等，不断推进绿色低碳发展。但是，这些政策多是由政府主导，是在落实上级指示精神的基础上制定的具体工作方案，对法律的依存度明显不足。在目前已制定的地方性法规中一些涉及低碳的规定，本身并非为低碳城市建设而定，而是属于环境保护与降低能耗领域。因此，立法与政策的内在联系被割裂，二者难以形成有效的互动与支撑。

3.法制思维落后，缺乏有效的法律实施机制 这些年来，中国环境法的立法是以“抓重点问题”，显“突出成效”为主线，走的是“污染防治为主”的道路[8]42-45。与中国传统的环境法律治理理念类似，湖州在低碳城市建设领域的法制理念落后，相关法律执行困难。具体表现为：(1)对法律执行不够重视，未建立有效的低碳法律实施机制。低碳法律法规的执行涉及地方、行业、企业等多方利益。因此，低碳城市法律体系的建立，还需要建立并完善公众参与、民众知情、环境公益诉讼等在内的诸多制度和机制。目前，湖州的低碳法律实施机制很不完善，“有法不依、执法不严”现象仍时有发生，“软法律”问题依然存在。(2)重罚弱奖，激励不足。与传统环境法律治理类似，湖州现有低碳相关立法在内容上重罚弱奖，内在激励不足。以《湖州市市容和环境卫生管理条例》为例，它订立了各种禁止性规定以及相应的罚则，但仅在第29条中规定了奖励机制，奖罚明显不均。(3)未能立足地方实际推动立法特色化创新。英国能源白皮书明确指出：如果低碳技术的创新受到限制，成本就会上升[2]。与低碳相关的地方性立法，既要重视针对性、实施性、执行性，也要关注先行性、自主性与创新性，其中创新性尤为重要。通过比较《湖州市市容和环境卫生管理条例》与《浙江省城市市容和环境卫生管理条例》可以发现，两者的近似条款占据单行条例内容的2/3。由此可见，湖州在这方面的立法上未能立足本地实际，进行富有地方特色的创新。

四、加快推进湖州低碳城市法制化建设的建议

1.建立健全低碳城市相关法律体系 低碳城市的建设离不开健全与完善的法律体系。当前，湖州已经制定的地方性立法大多属于专项立法，且在立法指导思想与立法原则上，都没有明确低碳发展理念，以至于具体的低碳城市建设法律制度与规则处于缺失状态。低碳城市综合立法的缺失，直接导致了低碳城市法律制度的订立缺乏综合性引领，与其他单项立法衔接不畅。世界上有很多国家(例如苏格兰、德国、日本等)，通过直接的综合立法来促进低碳发展，都得到了有效实践(2)例如：日本《城市低碳化促进法》、英国《气候变化法》、韩国《低碳绿色发展基本法》、德国《2012年温室气体配额法》《二氧化碳捕捉与封存计划示范法》等。。湖州在城乡建设与管理领域享有地方立法权，可以借鉴国内外先进理论成果与实践经验，结合湖州发展实际，在已有专门立法的基础上促进低碳城市建设的综合立法。湖州市低碳城市综合立法需坚持以下立法原则：(1)坚持发展原则，实现低碳城市建设与经济发展的双赢目标。(2)坚持实际原则，立足于湖州的发展现状、资金技术支持状况等现实状况，体现湖州的特色与优势，符合湖州低碳发展的实际。(3)坚持创新原则，大力提倡和促进制度创新与技术创新，形成低碳发展内生动力。在法律内容上应明确湖州市低碳城市建设的指导思想、基本原则、具体行为规则体系、权责体系等。另外，英国整体污染控制制度表明：环境政策的整合和环境管理的一体化是应对规制碎片化的大趋势[9]52。湖州市的低碳城市法规应当对低碳城市建设进行全过程管理，采取从预防到管制、救济的全过程治理手段；同时，应该确立可操作的低碳发展核心法律制度，包括碳排放总量与目标控制制度、低碳技术促进制度、低碳市场规制法律制度、低碳资金激励法律制度、低碳绩效管理法律制度等。最终，通过低碳城市综合立法的制定，形成以低碳城市综合立法为纲、单项立法为主干、技术与管理标准为内容、实施细则为支撑的低碳城市建设法律体系。

2.适时推动现有法律法规“立改废” 社会总是在不断发展，而法律却不可能时刻反映社会变化，因而法律具有天然的滞后性。因此，低碳城市相关法律法规需要根据实际情况适时“立改废”，以适应低碳城市建设的新形势。自2015年至今，湖州已经在市容和环境卫生管理、美丽乡村建设等方面制定了地方性法规。这些法律法规对城市低碳化发展有一定的规范作用。但是，随着湖州社会的发展，低碳城市建设的立法期待目标与现状之间的差距仍在不断扩大。虽然，这种情况是诸多因素如低碳观念不足、行政体制限制等共同作用的结果，但低碳立法的缺失与现有法律的滞后应该是主要原因之一。面对不断变化的低碳发展要求，湖州应该借鉴国内外经验，对已有的地方性立法适时进行“立改废”，通过理念、制度创新来应对新的问题。在对现有法律法规的“立改废”过程中，为了避免修改后或新制定的法律法规与相关法律法规的不匹配乃至冲突，可以借鉴德国“包裹立法”模式，对多部法律文件中的有关内容做一次性的“打包”修改，以消解法律之间的冲突，保证法律之间的统一与衔接[10]190-191。

3.多途径构建法律实施保障机制 法律与政策是现代社会治理的重要调控手段，两者既有区别又互为重要补充。在环境治理、低碳发展的实践中，政策与法律手段并用已经成为国际社会的惯例，并且取得了显著成效。以德国为例，它既有专门的碳排放法律法规，也制定了相关的条例、碳排放指令、气候保护战略。在实践中，德国兼采政策与法律之效，对低碳化发展进行导向与规制。事实上，在缺乏足够的立法支撑的情况下，低碳政策已成为低碳城市建设最主要的推动力，为低碳城市立法提供了借鉴。伍德罗·威尔逊曾明确指出：政策本质上是由享有立法权的政治家制定并由行政人员执行的法律法规。湖州当前的低碳城市建设主要也是在依靠政策推行。为加快环境治理、领跑节能降耗、促进低碳发展，湖州市政府发布了一系列政策、行动计划及绿色发展战略，例如《浙江省湖州市低碳产业园区总体规划》《湖州市能源发展“十三五”规划》《湖州市人大常委会关于推进“中国制造2025”试点示范城市建设的决定》《关于湖州“生态+电力”示范城市低碳发展机制的实施意见》等。这些政策性文件确定了低碳城市建设的重要依据，具有很强的操作性和导向性。但是，面对日益严峻的碳排放形势，湖州需要调适并重构政策与法律的关系，在协调发挥好两者作用的同时，构建政策与法律的动态促进机制。为此，湖州可以从以下几方面着手：(1)政策实施的法制化，包括政策性文件的制定程序、执行程序、评估程序合法化。(2)在政策成熟情况下，适时将政策吸收或转化为地方性法律法规。(3)完善法律法规的配套细则与政策，推动地方性法律的落地执行。

4.科学谋划低碳城市建设规划 规划(计划)的法治提升对低碳发展战略长期实施具有重要意义。英国2008年通过《计划法案》，并不断加强战略或计划立法。在此基础上，英国建成应对气候变化的法律体系，为低碳发展奠定了制度基础[11]77。在中国当前的行政体制下，城市规划既是实现经济社会发展目标的重要举措，也是地方立法的重要组成部分。湖州在制定城市总体规划的过程中一贯重视生态保护：2019年，《湖州市城市总体规划(2017-2035年)草案》公布，明确提出践行“两山”理念，打造生态样板城市，实现人与自然的和谐共生。湖州当前的城市建设正处在快速发展时期，在规划方面不仅应该提出低碳理念，更应该一手抓“牛鼻子”，理清重点问题，另一手出具体条款，引导低碳城市建设其他方面的开展。(1)减少城市建设过程的高碳化，避免重复建设、盲目建设、规划不连续等问题。(2)优化城市空间结构，采取密度控制、功能分区等措施，实现城市功能中心与空间组团的科学配置，走紧凑式城市发展道路。(3)科学制定交通规划，通过开展公交示范城市建设、提倡绿色出行、加快新能源车推广等途径，加快低碳交通的建设与发展。(4)做好产业规划，通过加大高耗能企业整治力度、明确耗能标准、严控污染企业数量、发展绿色产业等手段，加快城市经济结构的调整与升级。(5)推动绿色建筑发展，通过培育绿色建筑产业、加强标准体系建设、制定激励和约束政策等途径，进一步加快绿色建筑的普及。

5.多途径保障低碳城市建设法律法规实施 法律的生命在于执行。与环境法类似，低碳城市建设的相关法律法规涉及多方利益，若无有效的法律实施机制，有法不依、执法不严的困境或将难以避免。为防止低碳城市建设地方性法律法规成为“软法律”，湖州可以从以下几方面构建完善的法律实施保障机制：(1)保障公众参与。低碳城市是低碳生活与低碳经济的融合，需要政府、企业、民众等多方主体的参与。刘志林、戴亦欣等明确指出：在低碳城市的发展过程中，居民和企业发挥着不可或缺的作用[12]6。政府应该引导民众树立低碳理念、实行低碳消费、践行低碳生活，这样才能形成全民参与低碳城市建设的局面。同时，要充分保障民众在低碳城市立法、相关政策制定与执行中享有参与、知情、公益诉讼等权利。(2)建立健全责任追究机制。“法律失效”的一个重要原因在于违法成本过低。低碳城市法制化建设应该通过有效的责任追究机制，发挥法律的强制性功用，把潜在违法行为扼杀在摇篮里，督促全社会守法遵法。(3)完善信息披露制度。制定低碳城市碳排放政策与目标的前提之一是全面掌握碳排放主体的碳排放信息。因此，低碳城市建设地方性立法必须对碳排放信息披露制度进行明确的、可操作的规定。碳排放信息披露制度应该根据实际情况来制定，同时要兼顾保密性与公益性。碳排放量等常规信息必须按要求全面公开，涉及商业秘密等关键性信息视情况可以不予公开。碳排放信息的披露必须符合公开要求，并接受相关部门与社会大众的监督。

综上，在全球气候问题频发的当下，低碳城市建设已成为世界经济发展的必然选择。低碳城市建设离不开法律制度的激励、引导和约束。如何发挥立法在低碳城市建设中的导向性、平衡性及保障性功能，加快低碳城市建设步伐，是亟待我们思考和认真解决的问题。加快进行低碳城市建设综合立法，对现有相关法律适时进行“立改废”，调适并重构政策与法律关系，科学谋划低碳城市建设规划，强化法律实施保障等措施，可为我国完善低碳法制、建设低碳城市提供有效路径。