黑龙江省城乡生活垃圾区域联动治理制度研究

李爱琴，刘 超

(东北林业大学，哈尔滨 150040)

中国特色社会主义进入新时代，伴随着新时代我国社会主要矛盾的变化，我国生态环境治理中也面临着一些新问题，十九大报告提出的“实施区域协调发展战略”对于解决新时代生态环境问题意义深远。目前，我国生活垃圾处理法治化正处于深入试点阶段，其中使生活垃圾处理的各项措施与环境法治的目标和理念相吻合是值得关注的话题，在实现生态环境保护中我们不能忽略环境的整体性特征，在黑龙江省城乡生活垃圾处理法治化过程中，我们同样应当注重环境的整体性特征，以整体性、协调性的思维化解黑龙江省城乡生活垃圾处理面临的各种矛盾。因而，探究黑龙江省城乡生活垃圾处理法治化，需要深入研究城乡生活垃圾区域联动治理制度的内涵、表现形式以及实现方式。

一、生活垃圾与区域联动治理

法律词义的概念对于任何法律体系而言都是至关重要的，对法律词义进行准确的阐释有利于法律规范事实和法律后果之间建立推论联系，对法律词义进行准确的界定有利于法律推理和论证的开展，以更好地实现法的实质逻辑。明确生活垃圾与区域联动治理这两项制度的内涵，是论证如何实施黑龙江省城乡生活垃圾处理区域联动制度的重要前提，为在法治轨道上统筹推进黑龙江省城乡生活垃圾处理，需厘清生活垃圾与区域联动治理的法学词义。

在我国，生活垃圾被定义为固体废物，它包括湿废物(残羹剩饭、树叶、肉残留物)，可回收废物(纸、塑料瓶、金属、布)和不可回收废物(塑料袋、玻璃)，以及部分的危险废物。按照来源区分，生活垃圾是城乡居民日常生活中或者为日常生活提供服务的活动中产生的固体废物，主要包括居民生活垃圾、医院垃圾、商业垃圾、建筑垃圾等。我国《固体废物污染环境防治法》中将生活垃圾定义为：在日常生活中或者为日常生活提供服务的活动中产生的固体废物，以及法律、行政法规规定视为生活垃圾的固体废物。

生活垃圾的区域联动治理是指在一定的空间范围内，运用一定的手段将该空间内各项有利于生活垃圾处理的资源要素实现最优化利用，以统一的制度机制用于生活垃圾处理，其主要内容包括统一的区域发展政策、法治实施的均等化以及保留区域特色的协同发展。需要特别强调的是，该项制度的实现不仅要关注该空间内整体现状，也应注重该空间内各地优势和潜力的充分发挥。

二、黑龙江省城乡生活垃圾区域联动治理的意义

社会政治制度的演进过程不可避免地影响着公共关系结构的调节，国家新立法的形成促进了法治环境的优化，从而创造了在变化的社会条件下管理社会公共关系的新规范。基于黑龙江省生态环境整体状况以及生活垃圾处理现状，将黑龙江省城乡生活垃圾处理放到法治环境中思考是其题中应有之义，其重要意义体现在以下几个方面。

(一)有利于厘清各种法律关系，明确权力边界，以便各主体行权

我们通常说，法反映或符合一定的道德要求，人们会通过尊重制定的良好的法律而行权，守护权利边界。在黑龙江省城乡生活垃圾处理中，由于缺乏统一法治的引导，各主体无法将其对于生活垃圾处理的作用最大化，由此也引发了一些问题，比如政府、社区与民众之间在生活垃圾处理上尚未找到平衡点，寻租现象仍然存在。因此，黑龙江省城乡生活垃圾区域联动治理的目的之一在于由此可以更好地厘清各种法律关系，守护权力边界。生活垃圾区域联动立足于完善生活垃圾处理法律制度，以生活垃圾法治的统一化，推动黑龙江省域内各地生活垃圾处理水平的兼顾，以统一的法治化减少省域内生活垃圾处理的差距的同时，充分发挥各地的优势和潜力，不仅能平衡区域间、城乡间的联动发展，也能重点解决黑龙江省生活垃圾处理中重点关注的问题，实现区域协调发展，是黑龙江省生活垃圾处理法治化的重要助力。

(二)有利于构建以法治保障生活垃圾处理的稳定模式

法的功用之一在于良法可以以其稳定性、严密的逻辑性来保障稳固的社会秩序。以区域联动治理制度完善黑龙江省生活垃圾治理的法治网络，实则是在为生活垃圾处理以及环境治理构建更多的、更具有内部契合性的良法。与此同时，良法的运行有利于充分发挥法的工具价值，使得法在实然阶层更好地发挥作用，即使得黑龙江省城乡生活垃圾处理法治化的推进获得更多的社会效益。与此同时，公众将基于这种国家强制力或公信力产生对法的信赖，形成以法治保障环境安全的稳定模式。

(三)有利于形成长效的生活垃圾处理防控法治体系

以往生活垃圾的产生主要是一种城镇化现象。现如今，由于工业化的快速发展，农村向城市迁移，以及社会的文化、人口的变化，我国的生活垃圾问题辐射范围包括城镇，也包括乡村，使得城乡都需面临生活垃圾处理的问题。从黑龙江省生活垃圾处理的现实需求来看，由于城市化建设进程的不断加快，我们可以用来填埋生活垃圾的土地越来越少，而由于特殊的自然地理环境，采用焚烧的处理方式会造成严重的空气污染，这与正在实施的蓝天守卫计划明显相悖。而区域联动治理制度可以依托现代信息技术，充分考虑黑龙江省省域范围内生活垃圾处理的普遍性与特殊性，协调各种资源，以逐渐减少生活垃圾不规范处理带来的环境风险，比如水污染、大气污染、病菌和害虫的繁殖等。

三、黑龙江省城乡生活垃圾处理缺乏联动性的主要表现

(一)区域联动治理制度的合法性尚未明确

在黑龙江省城乡生活垃圾处理法治化的进程中，城乡生活垃圾区域联动治理的实施是十分必要的。但就目前的情形来看，城乡生活垃圾区域联动治理还仅仅是一种呼吁，尚未形成一种法治上的广泛认可，其行为合法性尚未被明确，在生态环境保护与生活垃圾处理的大局面前，我们或许会暂时忽视这一现象，但城乡生活垃圾区域联动治理未法治化这一现象值得重视，并应在法律上对此制度予以确认。生活垃圾处理中，尽管在短期内城乡生活垃圾处理尚未实现法治化不会对生活垃圾处理造成阻碍，甚至可能会因为缩短了程序而收获良好的短期效果，但从长期来看，由于缺乏正当的程序与监管体制，这种不受法律规制的行为会使得权利行使失去边界，由此带来不利的法律后果。

(二)生活垃圾处理中存在法的价值冲突

对法的价值准则的论证、批判、合乎逻辑的适用是法的作用发挥的保障之一。从法的价值的外部来看，价值在表征关系范畴更多的是反映在权利主体行权上面，它是法律所应当具有的品格，法律主体应当对其予以尊重。从法的价值的内在属性而言，法具有目的价值与形式价值。法的价值冲突既可能发生在目的价值层面，也可能发生在形式价值层面。对形式冲突而言，法的目的价值冲突更可能是一种主要的冲突[1]。生活垃圾处理就它本身的层次而言是工业化和现代化不可避免的后果，它往往被丢弃并被认为是不需要的，对于生活垃圾的处理，特别是在发展中国家，它一直是一个复杂的问题。在黑龙江省城乡生活垃圾处理中，法的价值冲突也是存在的，基于维护生态环境的考量，在个人自由与生态环境保护之间，存在着法的人权价值与秩序价值之间的冲突。从民法上来说，公民随意丢弃生活垃圾是对其个人所有权的一个处分，属于其意思自治的范围，但从保护生态环境而言，生活垃圾必须以合理的方式进行处理，此时强调的是法的秩序价值。因此，在全面建设生态文明、践行社会主义生态文明观的背景下，倡导生活垃圾的处理是顺应时代发展需求的，我们需要以区域联动治理制度来协调生活垃圾处理中存在的价值冲突问题。

(三)生活垃圾处理的法律体系衔恰性不足

法作为一种调整社会关系的规则，可以以单独的条文来规制各主体的行为，当其以统一的法律体系发挥作用时显然更具规制性，能调整的社会关系也更具有广泛性。可以说，倘若仅限于个别孤立的法律规则，我们难以了解法的全貌，也难以发挥法的作用。生活垃圾的处理问题是伴随着城镇化的进程而逐步显现出来的，较之寻常的法律事件，黑龙江省生活垃圾区域联动治理法治化除了具有一定的滞后性外，固体废弃物法律体系的衔恰性不足也是我们需要关注的问题。

从宏观角度而言，这种衔恰性不足主要指的是运用到黑龙江省城乡生活垃圾区域联动治理中的法与法之间的衔接不畅，不只是法律概念、规则之间的衔接度不足，程序接续上也存在矛盾点。从微观角度或者目的扩张来看，黑龙江省城乡生活垃圾区域联动治理法律体系衔恰性的不足还可以指法律内部的衔恰性不足，黑龙江省内立法对于城乡生活垃圾区域联动治理尚未明确，与《固体废弃物污染防治法》的衔接不足，由此就会造成法的适用的漏洞。一方面，无论是从国家层面来看，还是单论黑龙江省的生活垃圾处理，都处于一种城乡分治的状态，城市和乡村的生活垃圾没有并轨处理，这就容易导致城市在面临巨大的环境压力时，将其生活垃圾运往广大的乡村地区，而乡村的生活垃圾污染却因为重视程度等因素的影响而得不到根本有效的治理。另一方面，生活垃圾与其他垃圾实行的是区别管理模式，这样不可避免地会导致一些社会问题或者是生态问题，比如原本应当放到危险废物里进行处理的医疗垃圾被当成可回收生活垃圾制成玩具、餐盒供人们再次使用。

(四)区域联动治理法治保障欠缺

人们对于法治的尊崇，原因之一在于制定的良好的法律可以发挥法制保障作用，规制权利的行使和义务的履行。生活垃圾处理法治化能够稳步推进，需要相关主体充分利用专业知识，也需要法治的保障。黑龙江省城乡生活垃圾处理中显现的一些问题反映着黑龙江省生活垃圾处理区域联动治理法治保障的欠缺，主要体现在执法法的惩戒力度不足，法律监督保障欠缺等方面。众所周知，法治的意义不仅在于谴责，更在于实现。现实的情况是，我们往往会对不法行为进行谴责，但进一步实现法治的追责机制往往不太灵敏。比如黑龙江省城乡生活垃圾处理中，执法打击力度和法律监督途径仍存在滞后的现象，没有发挥应有的作用，影响法的社会效果的实现。作为达成法治目标的重要标志，执法在法治活动中的重要性不言而喻。在生活垃圾处理法治化中，严格司法是打击非法行为、彰显法律尊严的重要环节。在黑龙江省城乡生活垃圾处理中推行区域联动治理，不仅需要关注生活垃圾处理相关法律制度与司法的衔接问题，也需重视司法机关在面临非法行为时的司法应对策略，以及检察办案机制的调整等。

四、黑龙江省城乡生活垃圾处理区域联动治理的实现路径

(一)修正立法明确法律行为的性质

立法是进行部门内管理或战略行动的重要工具，这关乎法律本身的规范性实施和对不同利益相关者的法律规制。对于黑龙江省生活垃圾区域联动治理而言，立法文书起着至关重要的作用，预防(例如，减少生活垃圾处理中社会冲突的发生)方面比抑制(增强法的可利用性)更加重要。考虑到黑龙江省生活垃圾区域联动治理中新问题的出现，地区立法适当性与预测性值得考虑，可以避免相关法律滞后性带来的不利后果，积极主动修正立法对于黑龙江省城乡生活垃圾处理的法治化至关重要。

实现黑龙江省生活垃圾区域联动治理一方面要通过修正立法明确生活垃圾区域联动治理这一行为的性质，赋予其明确的法律词义，以便进一步从立法上确认生活垃圾区域联动治理的法律程序以及法律监督制约机制。另一方面，就是要将生活垃圾处理中出现的一些行为的合法性通过修正立法予以明确，或肯定或禁止。我们一直强调行政机关应当依法行政，建立法治政府，以增强政府的公信力。政府依法行政的前提是有法可依，在立法空白或法律漏洞存在时，就会存在一些行政机关利用法律的漏洞来实施违法行为。行政机关作为一个整体，所作出的行政行为反映的是集体的意志，因而我们就更应当重视行政行为合法性的确认。在黑龙江省生活垃圾处理法治化进程中，就有一些行为的合法性尚未被确认从而引起争议。例如此前哈尔滨市取缔主城区四环内的废品收购站的行为，虽然其初衷是为了环境保护以及规范再生资源回收利用体系，但废品收购站是生活垃圾回收的一个重要途径。此做法的出现，我们不仅要考虑此行政行为的合理性，同时我们认为立法对于公共利益的界定应当采取目的论限缩的方式，避免行政机关以公共利益为名行违法之实。

(二)以区域联动治理制度协调生活垃圾处理中权利边界的冲突

权力边界的冲突问题或者说是法的价值位阶问题是法治治理中不能回避的问题。黑龙江省城乡生活垃圾区域联动治理能否从法治层面实现，关乎人们对该项制度的尊崇以及对法的希冀的达成。我们需要运用区域联动治理制度使生活垃圾处理法治化中法的目的价值与形式价值得以实现，使得生活垃圾处理相关制度不仅能通过权利义务等来展现该制度的时代性与多元性，而且使得该制度从形式上具备良法应当具有的品质。但是权利边界的冲突往往是存在的，法的价值位阶的整合是我们所不能回避的问题。黑龙江省生活垃圾区域联动治理法律体系中同样存在着权利边界的冲突，将价值冲突控制在法律秩序允许的范围内是完善生活垃圾处理法治体系应有之义。

具体而言，可以从立法、司法以及行政程序中整合法的价值冲突。在立法时，由于不涉及单个具体的法律事件，立法对于法的价值冲突应当更具宏观性，尽可能地在生活垃圾处理法治化中具有普遍意义的价值之间寻求平衡，显然此时秩序价值与人权价值更具普遍意义，自由价值可以适当让位。同时，立法对于价值冲突的协调更具灵活性，在个案中也需要关注自由价值。比如在生活垃圾的处理中，应当将法律强制力与个人的自觉行为相结合。在行政与司法程序中，进行法的价值冲突的协调不仅要注重法益权衡原则，两相权衡取其重，也要注重保持法的安定性原则。传统执法理论以监控公共行政、使其合于法律统治为焦点,追求以执法合乎立法为核心的形式法治，通过法治的确定性、稳定性、可预期性等形式理性要求来约束执法活动，将执法活动纳入“合法/违法”的二元符码约束体系在法律系统内[2]。执法是法运行的重要环节，执法人员承担专业的法律实施活动。执法人员需要具备专业的法律知识、丰富的法律技能，才能更好地履行实施法律的职责要求[3]。但在生活垃圾处理法治化中，如果为了某个目标的实现，比如道德效果而放弃法律安定性，这是得不偿失的。

(三)以区域联动治理制度构建足够衔恰的法律体系

法律体系是随着时代的发展不断变化的，完备的法律体系，不仅是要在量上做到与时代相衔接，在质上也要做到体例完备，系统衔恰。尽可能融洽地安排权力与责任、权利与义务的布局，同时不忽视立法与执法，立法与立法之间的衔接性，这是构建足够衔恰的黑龙江省生活垃圾区域联动治理法律体系应当关注的点。思及黑龙江省生活垃圾处理法治化的漏洞，建议一是加强黑龙江省生活垃圾处理相关规范性文件与《环境保护法》《固体废弃物污染防治法》的衔接，从法律概念、规则到法定程序的接续上消除矛盾点，保证法律规范内在体系严谨，二者应当更加注重实质正义的实现，做到衔接严密，有序地调解之后的生活垃圾处理中的问题。二是加强实体法与程序法之间的衔恰性，做到形式正义与实质正义并举。法之不行，等于无法。在生活垃圾处理法治化中，我们呼吁法治，不仅要求实现实质正义，也需要在执法中尊崇法定程序。在司法活动中，应当有针对性地根据生活垃圾处理的需要调整司法活动，较之保持法的谦益性，更需要用严密的法定程序来实现法的权威性。对于违反法律的行为，应当严厉打击，以社会合力释放司法效能。

(四)明确黑龙江省生活垃圾区域联动治理的法律要件

填埋是我国目前生活垃圾处理中比较常见的一种措施，在普遍观念中，我们对生活垃圾仍然是一种排斥的状态[4]。现实是，基于黑龙江省特殊的自然地理环境，冬季寒冷且漫长，寄希望于微生物分解的填埋方式并不可取，这会给我们的环境造成严重的破坏，也会因此而带来一些社会问题。因此，我们需要以区域联动治理来化解黑龙江省城乡生活垃圾处理中面临的现实问题，改变人们对生活垃圾的固有印象和以往的固有做法。

首先，落实新《固废法》，加强“城乡”区域联动。黑龙江省拥有得天独厚的自然环境，为了优势最大化，生活垃圾的处理也应做到全面覆盖、城乡统筹。民众作为生活垃圾处理的重要一环，在全民守法的背景下，不仅是城镇居民，农村居民也应纳入生活垃圾处理法治化的环节中，新《固废法》在生活垃圾处理上建立了“城乡”区域联动治理机制，我省应尽快落实这项制度，可充分利用大数据、云监控等新一代信息化的技术和手段整合各个方面的资源，将城乡纳入同一生活垃圾管理制度下，联通城乡生活垃圾处理的各个环节。

其次，要实现“前端分类—末端处理”区域联动。通过法律制度克服生活垃圾清运系统存在的先分后混的问题，明确规制处理环节，实现前后端处理的联动。

再次，要实现“城城”区域联动。以统一的《城乡生活垃圾处理条例》来缩小黑龙江省各城市之间生活垃圾处理标准的差异，促成法秩序的统一，更好地实现法的社会效果。

生活垃圾处理的法治化是实现生态文明建设和环境治理体系现代化的必经之路，在法治中国的背景下，黑龙江省生活垃圾处理法治化需要良法善治，我们应当从法治的角度完善生活垃圾处理的法律体系，特别是倡导黑龙江省生活垃圾处理的区域联动治理。鉴于我国环境治理的任务艰巨，距离完善的生活垃圾处理法治化保障的系统化、完备化虽曙光初现但仍任重道远。本文针对黑龙江省城乡生活垃圾区域联动治理，在总结相关经验的基础上，结合法理提出了一些建议性的措施，以期能从法治角度为黑龙江省生活垃圾处理防治贡献应有的力量。