新时代西部大开发视域下的沿边地区基层治理

曾辉方

（中共贵州省委党校贵州行政学院，贵州 贵阳 550028）

中国特色社会主义事业迈入新时代，呼唤西部大开发形成新格局，对边疆治理提出了新要求。2019年，党的十九届四中全会强调要“加强边疆治理，推进兴边富民”。［1］2020年5月中旬，《中共中央国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》在党的十九大提出要“强化举措推进西部大开发形成新格局”［2］之后应运而生。其中，第十一条指出要“加快沿边地区开放发展”，并进行了具体工作部署。［3］西部大开发在中国特色社会主义新时代的新格局中已拉开序幕。

一、西部大开发助力构建新时代中国特色社会主义西部边疆

西部大开发战略一经确立，其开发范围受到各方关注。党中央国务院综合考虑地理位置、行政区划、经济发展水平、民族分布等因素，规定了“10+2”的开发范围（重庆市、四川省、贵州省、云南省、西藏自治区、陕西省、甘肃省、宁夏回族自治区、青海省、新疆维吾尔自治区、内蒙古自治区、广西壮族自治区，比照西部大开发的政策照顾湖南省湘西土家族自治州、湖北恩施土家族苗族自治州。之后吉林省延边朝鲜族自治州等也纳入参照享受西部大开发相关政策的范围），涵盖71.5%的陆地面积。［4］西部大开发战略的酝酿形成得益于邓小平理论的指导，其正式提出及实施获得了“三个代表”重要思想的指导，后续实践发展、接续推进得到了科学发展观和习近平新时代中国特色社会主义思想的正确指导。在中国特色社会主义理论体系的科学指导下，西部大开发战略应运而生、扎实推进，取得了经得起历史检验的卓越成就。

（一）西部大开发战略的地位举足轻重

西部大开发的启动及实施，具有多重战略意义。党的十四届五中全会上形成的重要文献《正确处理社会主义现代化建设中的若干重大关系》，从理论和实践两个维度具体阐释了在改革开放进程中如何认识、处理东部地区和中西部地区的关系问题。［5］1999年3月3日，江泽民经过调查研究和充分酝酿之后明确提出“西部大开发”的战略思想，同年6月17日更系统地阐述“西部大开发”战略构想。［6］随后不久，党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》明确提出，“国家要实施西部大开发战略”。［7］西部大开发战略的意义之重大，可以从两个角度来把握，一方面，中国特色社会主义事业的实践成就越大，其战略定位越显得重要。另一方面，中国特色社会主义在实践中遭遇不确定因素或者外部挑战之时，其战略地位越显得不可或缺。

西部大开发战略着眼于为中华民族伟大复兴谋求不世基业。在中华民族遭遇内忧外患的时代，孙中山曾筹划开发西部事宜。在其西部开发方略中，西北铁路系统的设计思路比较有典型意义。对于旧中国已建的抑或拟建的铁路，恩格斯曾经认为，“中国的铁路意味着中国小农经济和家庭工业的整个基础的破坏；由于那里甚至没有中国的大工业来予以平衡，亿万居民将陷于无法生存的境地”。［8］与之截然不同，孙中山设计西北铁路系统，勾画出八条支线，并阐述了其设计思路所赖以展开的三大原则，显得乐观积极。其中：“以‘地位适宜’之原则言之，则此种铁路适居支配世界的重要位置。盖将为欧亚铁路统系指主干，而中、欧两陆人口之中心因以联结。由太平洋岸前往欧洲者，以经此路线为最近”；“以‘国民需要’之原则言之，此为第一需要之铁路。盖所经地方，较诸本部十八行省尤为广阔。现以交通运输机关阙乏之故，丰富地域委为荒壤，而沿海沿江烟户稠密省分，麇聚之贫民无所操作，其弃自然之惠泽而耗人力于无为者，果何如乎？倘有铁路与此等地方相通，则稠密省区无业之游民，可资以开发此等富足之地。此不仅有利于中国，且有以利世界商业于无穷也”。［9］然而，旧中国既不能实施这种西部开发，也不能挽救中华民族衰落的命运。着眼于为中华民族实现复兴锻造长青基业的西部大开发战略，在社会主义中国才有可能付诸行动，在中国特色社会主义时期才能获得成功。西部大开发战略旨在强国富民，旨在为中华民族伟大复兴夯筑根基。

其重要地位具有广泛共识。党的十六大报告强调，“实施西部大开发战略，关系全国发展的大局，关系民族团结和边疆稳定”。［10］党的十七大报告主张，“要继续实施区域发展总体战略，深入推进西部大开发”。［11］2010年6月29日出台的《中共中央、国务院关于深入实施西部大开发战略的若干意见》指出，“西部大开发在我国区域协调发展总体战略中具有优先地位，在构建社会主义和谐社会中具有基础地位，在可持续发展中具有特殊地位”。［12］此后十多年的实践演进，导致其另外“两大地位”更加举足轻重：在全面建设社会主义现代化国家新征程中具有突出地位，在实现中华民族伟大复兴中具有重要地位。

（二）西部大开发战略助推西部地区走出一条加快发展的新路

西部开发的新路子是西部大开发战略助推西部地区走出一条加快发展的新路。在西部大开发启动之初，中共中央领导层就认识到：“必须要有创新的思维、创新的方法、创新的机制，必须进一步深化改革，扩大开放，走出一条西部大开发的新路子”。“通过几代人的努力，西部大开发的宏伟目标一定能够达到，我们一定能够建成一个经济繁荣、社会进步、民族团结、山川秀美、人民幸福的新西部”。［13］经过一段时期的实践发展，党的十六大报告针对“积极推进西部大开发，促进区域经济协调发展”，坚持强调“西部地区要进一步解放思想，增强自我发展能力，在改革开放中走出一条加快发展的新路”。［14］

西部地区已呈现出来的总体优势，为谋划实施西部大开发战略创造了客观条件。这主要表现为三个方面：“资源富集及组合条件好，是国家长期发展的重要后备基地”；“西部地区边境线长，多民族聚居，是中国向西开放的重要门户”；“西部已经形成具有全国意义的优势产业，为21世纪大开发奠定了基础”。［15］

党中央和国务院的鼎力支持以及地方党委、地方政府的奋发努力，为之提供了重要保证。为了适应这项促进西部地区加快发展的国家战略，一段时期以来西部省份都在积极讨论如何抓住机遇、实现地区发展目标。贵州省也不例外。2000年2月21日，贵州省委常委会决定，要求全省党员、干部特别是领导干部集中三个月的时间围绕“西部大开发，贵州怎么干”开展大讨论。贵州省委宣传部、省社科联、省社科院组织了全省“西部大开发，贵州怎么干”的理论研讨会。［16］全省党员干部投入了如火如荼的西部大开发实践中。

西部地区广大人民群众干事创业、改变命运的内生动力，为之创造了更多可能。党中央经过慎重决策之后出台的西部开发规划，没有GDP指标。在‘十五’西部开发总体规划中以5年、10年和50年为时段作出了战略安排，提出到21世纪中叶要“努力建成一个经济繁荣、社会进步、生活安定、民族团结、山川秀美的新的西部地区”。［17］这对当地群众的内生动力要求更高。推进西部大开发,成功之道在于创新和改革开放,需要有只争朝夕的闯劲，需要有久久为功的韧劲，需要有胜券在握的信心，需要有不达目标绝不罢休的信念，同时要力戒急功近利的心态，力戒急于求成的做法。

（三）西部大开发助力构建新时代中国特色社会主义西部边疆

在中华民族实现站起来、富起来、强起来的伟大进程中，西部不能缺席，也未曾缺席。真正为中国人民富起来、中华民族强起来而殚精竭虑的人们，都在想方设法破解这个曾经存在的困局：“不可想象，东部继续挺进，西部踏步不前，这种‘跛子’式的前进，可以闯出一个社会主义现代化的灿烂前景来”。［18］十九大报告着重强调，“加快边疆发展，确保边疆巩固、边境安全”。［19］从而进一步为西部大开发助力构建新时代中国特色社会主义西部边疆指明了方向。

西部大开发助力构建新时代中国特色社会主义西部边疆，强调其实践推进一定要站在讲政治的高度，既要依托区域协调发展又要超越区域协调发展的范畴。1992年10月1日，费孝通在西部地区开展广泛的调研之后表示：“在振兴中华的共同事业中，各民族都有自己的优势，都应该在现代化建设中各自做出自己的贡献。同时，我们所走的是共同繁荣的道路，在这条道路上少数民族地区的发展必须包括当地少数民族的发展。这正是我们社会主义国家性质所决定的”。［20］2001年3月15日获准通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》第八章专门部署了如何实施西部大开发战略、促进地区协调发展，指出“促进西部边疆地区与周边国家和地区开展经济技术与贸易合作，逐步形成优势互补、互惠互利的国际区域合作新格局”。［21］这样既讲政治，又讲政策，西部大开发助力构建新时代中国特色社会主义西部边疆在实践层面就具有可操作性、可持续性。

西部大开发助力构建新时代中国特色社会主义西部边疆，既是一个实践过程，也是一个现实的奋斗目标。在新时代中国特色社会主义西部边疆，中国人民和各国友人近可共享“亲、诚、惠、容”的周边外交理念带来的安居乐业、互通有无，远可为世界其他各国人民率先示范如何共同构建人类命运共同体。

概而言之，西部大开发战略之所以能够出台并获得目前的成功，究其根本在于它符合中国特色社会主义事业发展的客观需要,顺应世界发展大势，契合当代世界大国成长规律。在习近平新时代中国特色社会主义思想指导下，西部大开发在构建新时代中国特色社会主义西部边疆方面发挥了积极促进作用。

二、西部大开发新格局下沿边地区基层治理面临的机遇

西部大开发新格局是沿边地区基层治理的重大机遇，沿边地区基层治理的良好状态有助于促进和保障西部大开发形成新格局。现阶段，推进西部大开发形成新格局与优化巩固沿边地区基层治理能否形成良性互动，是一个需要密切关注的问题。妥善处理好这个问题，需要准确把握新形势下沿边地区基层治理面临的机遇，规避可能存在的基层治理风险。

西部大开发新格局下推进沿边地区基层治理，面临的国内政治环境和国内宏观政策环境积极向好。

（一）以习近平为核心的党中央高度重视西部开发和西部边疆治理

西部沿边地区的治理状况，既事关国内稳定，也关乎抵御外敌入侵的能力和成败。连国外学者都已经洞察到：“最残酷的战事源于中国内部体系的崩溃，换言之，体现为一国内部的一种调整。对中国而言，国内稳定和抵御日益逼近的外国入侵同等重要”。［22］习近平针对区域发展中表现出的一些新情况新问题，为了促进区域协调发展，强调要“尊重客观规律”、“发挥比较优势”、“完善空间治理”、“保障民生底线”，同时要注重保障边疆安全。［23］

中央政府对西部的重视程度是决定开发成效的一个关键因素。从中国历史发展来看，“凡是重视并能很好地经营西部的时候，中原皇朝国力必然强盛，而忽视西部，尤其是西北，则必然要付出沉重的代价”。［24］这就意味着，必须把西部大开发落实、落地、落细，“以繁荣的西部做边防的强大后盾，以衣食丰足之民为长城，御敌于无形”。［25］从中国历代西部开发史来看，“西部开发主要由大一统的中央政权来实施，只有这样，投入才可能大，措施才可能更为有力，效果也才能更突出，坚持的时间才可能长”。［26］以习近平为核心的党中央高度重视西部开发和西部边疆治理，为西部大开发新格局下加强沿边地区基层治理提供了政治保证。

（二）2020年如期打赢脱贫攻坚战

脱贫攻坚战夺取决定性胜利，甚得民心拥护。决战决胜脱贫攻坚，如期打赢脱贫攻坚战获得了决定性胜利，其历史意义是综合性的，具有长远影响，为西部大开发新格局下推进沿边地区基层治理，奠定了扎实的物质基础和广泛的群众基础。作为少数民族集中居住的区域，城乡差距、东西部差距和贫富差距都在西部地区的基层存在不同程度的表现，甚至表现得非常集中。这些差距及其内含的矛盾，是西部边区基层治理难以逾越的障碍。如果不能标本兼治、及时处理，其风险会长期存在。“从而对民族团结和边疆巩固产生更深一层的不利影响，乃至发生动摇国本的振荡”。［27］

2020年如期打赢脱贫攻坚战，使西部地区和全国一道同时消除绝对贫困现象，为西部大开发新格局下沿边地区基层治理凝聚了更广泛的共识、汇聚了更多信心、融入了更强的合力。西部地区从之前贫困人口最多的区域转变成脱贫摘帽、摆脱贫困人数最多的区域。因此，也为西部沿边地区生成了更多的把中国特色社会主义制度转化为基层治理效能的合法性资源。

（三）以习近平为核心的党中央领导集体深刻把握了新时代西部边疆治理的科学规律

科学发展是解决新时代西部边疆治理过程中一切问题和矛盾的关键。新时代西部边疆治理，坚持陆海统筹、坚持发展与安全相统筹，谋求“更好发挥西部地区国家安全屏障作用”。［28］同时，筹划推进新时代边疆治理，坚持与“筑牢国土安全铜墙铁壁”相向而行，要注重“加强边防、海防、空防建设，深入打击‘三股势力’，坚决防范‘疆独’‘藏独’”。［29］以习近平为核心的党中央领导集体深刻把握了新时代西部边疆治理的科学规律，为西部大开发新格局下沿边地区基层治理积累了实践经验。

习近平在第三次中央新疆工作座谈会上的重要讲话，提出要“努力建设新时代中国特色社会主义新疆”。择其要者而言之：“党的十八大以来，党中央深化对治疆规律的认识和把握，形成了新时代党的治疆方略，坚持从战略上审视和谋划新疆工作，坚持把社会稳定和长治久安作为新疆工作总目标，坚持以凝聚人心为根本，坚持铸牢中华民族共同体意识，坚持我国宗教中国化方向，坚持弘扬和培育社会主义核心价值观，坚持紧贴民生推动高质量发展，坚持加强党对新疆工作的领导”。［30］这篇讲话，既阐释了党中央对治疆规律的认识和把握，也表现了党中央对新时代西部边疆治理规律的深刻理解。

遵循新时代西部边疆治理的科学规律，可以构建一个与西部开发战略形成并列与互补关系的边疆建设战略。［31］

（四）坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化取得重大进展

西部沿边地区基层治理是社会主义中国国家治理的有机组成部分。党的十八大以来，我们党领导人民“推动中国特色社会主义制度更加完善、国家治理体系和治理能力现代化水平明显提高，为政治稳定、经济发展、文化繁荣、民族团结、人民幸福、社会安宁、国家统一提供了有力保障”。［32］这自然为西部大开发新格局下沿边地区基层治理提供了更多机遇、创造了更优的条件。

现阶段，加强和改善西部大开发新格局下沿边地区基层治理，不存在“是真想还是假想的问题”［33］这种纠结或者疑惑。而是如何把党中央的决策部署与当地实际情况相结合、有效推进实施的问题。诸如“完善沿边重点开发开放试验区、边境经济合作区、跨境经济合作区布局”，“扎实推进边境旅游试验区”、“完善边民互市贸易管理制度”、“深入推进兴边富民行动”，［34］都需要国家治理体系和治理能力作出回应，而且已经作出了一些积极回应。在“十四五”时期乃至全面建设社会主义现代化国家的新征程中，中国经济社会发展遵循坚持系统观念的原则，“必须从系统观念出发加以谋划和解决，全面协调推动各领域工作和社会主义现代化建设”。［35］西部沿边地区的基层治理体系和治理能力也必须经受住因此而来的实践考验。

三、新时代完善优化西部沿边地区基层治理的对策分析

从党的十九届五中全会精神来看，在“十四五”期间，既要“推动西部大开发形成新格局”，要“加强边疆地区建设，推进兴边富民、稳边固边”，又要实现“国家治理效能得到新提升”。［36］但是，仍然要清醒地认识到，新时代西部沿边地区基层治理的完善优化是一个比较长的过程。西部沿边地区的发展和治理受到西部大开发战略和“一带一路”战略等两大国家战略积极影响，同时也能通过不断改善自身的治理状况，以此助推其顺利实施，最大限度地实现和保证国家利益和地区利益。而衡量判断西部沿边地区基层治理是否已经优化，在现实中既有的一些量化考核指标之外，不妨从这几个标准来判断：一是西部沿边地区基层治理的能力和水平超过西部地区的平均水平；二是西部沿边地区基层治理的能力和水平超过全国的平均水平；三是西部沿边地区基层治理的能力和水平逐步接近或达到东部发达地区的基层治理能力和水平。

既有的学术研究早就表明，“近代中国的西部开发不是在荒徼处女地创辟草莱，而是在具有悠久历史文化积淀的基础上拓展新的经济发展空间，时间越长久，空间区域化情形越复杂”。［37］新时代的西部开发，仍然存在这种情况，甚至表现得更加突出。据此而言，新时代完善优化沿边地区基层治理，必须考虑并且适应空间区域化。在具体操作层面或治理手段方面，可以“实现区域主义的治理”，把所涉及的相关治理事宜“纳入区域主义的框架来解决”。［38］从省域治理和县域治理谋求完善优化西部沿边地区基层治理，不失为一种可能的途径。而足以为西部沿边地区基层治理赋能的大数据，是一个不可缺少的选项。

（一）西部相关省份要从战略上重视抓好西部沿边地区基层治理，坚决贯彻党的十九届四中、五中全会精神

从党和国家的治理架构及其在治国理政中实际发挥的治理功效来看，省级党委、政府及人大、政协对基层治理的影响广泛而深刻。西部内蒙古、新疆、西藏、云南、广西等相关省份，抓好新时期的西部沿边地区基层治理，离不开党的十九届四中全会精神指导。西部相关省份要从战略上重视抓好西部沿边地区基层治理，坚决贯彻党的十九届四中全会精神、有效落实党的十九届五中全会精神。

从反贫困治理的成功经验来看，“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的工作机制非常科学有效。要切实提升西部沿边地区基层治理的能力和水平，在西部地区“政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识”普遍得到巩固提升的基础上，省级层面的履职尽责要从战略上、战术上两个维度展现更大作为。

新时期，西部省份贯彻落实党的十九届四中全会、十九届五中全会精神，必须推进诸如“提高农村和边境地区交通通达深度”等方面的基础设施建设；［39］必须指导推进管辖范围内沿边地区基层治理，需要把“改革、发展、稳定”创造性地转化成“改革、开放、发展、治理”状态下的稳定。

（二）东部发达地区针对西部沿边地区基层治理，县与县结对子开展帮扶提升其治理能力

东部发达地区对口帮扶西部，随着实践的发展，日益精准。新时代西部沿边地区的基层治理，在客观上需要更多借鉴参考东部发达地区的先进做法。而东部发达地区在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中创造了众多的成熟经验。西部沿边地区在胜利完成脱贫攻坚的工作之后，必然紧锣密鼓地推进巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴战略有序衔接,为东部发达地区针对西部沿边地区基层治理开展帮扶创造了扎实的基础。以县为单元，东部发达地区的县对口帮扶西部沿边地区的县，着重针对基层治理开展帮扶工作，提升其治理能力。

（三）要秉持迎考赶考的姿态，西部沿边地区县委领导班子必须积极运用好大数据推进辖区内基层治理

县委是我们党执政兴国的一线指挥部，县委也是我们党和国家治国理政的一线指挥部。具有“四个意识”而积极作为的县委，能够把党中央治国理政的宏观战略部署和基层社会微观的治理需求有效对接起来。新时代改善优化西部沿边地区基层治理，要充分发挥县委的重要作用。西部沿边地区的县委要以迎考赶考的姿态，积极运用好大数据推进管辖范围内的基层治理。

西部沿边地区基层治理一旦都获得大数据赋能，既能为当地群众共享改革发展成果、增进福祉提供助力，也能为边疆地区的繁荣稳定铸就新型的盾牌。对此，西部沿边地区的县委要提高政治站位、积极作为，在辖区范围内的基层治理领域大力推动运用大数据。

行文至此，对这个问题的探讨似乎也已接近尾声。针对治国安邦，苏轼曾经在《思治论》中洞察到：“故万全之利，以小不便而废之者有之矣；百世之患，以小利而不顾者有之矣”。［40］现阶段，西部沿边地区基层治理在政策执行落实层面并非“万全”，在一些局部地区和具体领域直至将来也不能完全排除“以小利而不顾百世之患”的干扰与障碍。而《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》强调，要“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”、“实现政府治理同社会调节、居民自治良性互动，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，［41］为坚持和完善新时代西部的沿边地区基层治理提供了新视角、注入了新能量、指明了更精准的路径。