模式演进与发展进路：我国社区治理实践与创新

刘 静 张旭红

(福建警察学院 治安系，福建 福州 350007)

城乡社区作为社会治理最基础的组成要素，承载着国家和社会治理的方方面面，同时也是诸多社会矛盾地集聚地和突发点，社区的和谐、稳定关系着整个国家和社会的和谐、稳定。十九届四中全会明确指出，加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。在国家政策的引领和推动下，基层社会治理(城乡社区治理)成为各级政府和社会各界关注和重视的热点课题。因此,研究我国社区治理模式，以此探寻社区治理的发展进路，对社区治理的发展有着重要的学理价值和实践意义。

一、历史演进：社区治理模式的发展脉络

通过对我国相关的官方文件解读发现，“社区”一词进入我国始于20世纪70年代末期，并于80年代中期运用于基层社会管理改革，“社区制”逐渐取代“街居制”。之后，我国开启了社区管理的探索，并积极从政策的层面，“自上而下”推动社区建设，以社区为基础的基层社会管理在社会管理中的地位越来越重要[1]。经过近三十年的发展，我国社区管理体制和服务体系一步步建立起来，社区功能不断被强化[2]。

总体而言，我国社区管理的发展历经了从“两级政府、三级管理”到“两级政府、三级管理、四级网络”(下文简称“二三四”)的转变。上海、北京等地率先践行了基于“二三四”社区管理模式，并推动着管理模式的改革和创新，随后民政部制定了《全国社区建设试验区工作方案》，大范围推广此社区管理模式。目前，我国基本普及了基于“二三四”的社区管理模式[3]。十八大以后，“社会治理”首次替代“社会管理”进入国家政策话语[4]，“治理”和“管理”虽然仅有一字之差，体现的却是系统、依法、源头治理和综合施策的治理理念。在社会治理理念的推动下，我国很多地区通过探索和实践，形成了许多有特色的社区治理模式。

二、当下实践：三种社区治理模式

(一)案例分析：三种社区治理模式的当下实践

1.基于“二三四”的社区治理创新：安徽铜陵模式

上海、①通过调研发现，专家学者对于基于“二三四”的上海模式研究的较多。因此，本文将不再展开详述。北京等大城市首先推动了基于“二三四”的社区治理模式改革[3]，中小城市紧随其后。中小城市在社区治理改革过程中形成了一些有特色的创新模式，如安徽铜陵模式。

安徽铜陵模式最大的特色是“撤街并社”，即撤销街道办事处、合并社区居委会，建立起“区政府、社区”两级对接的“区直接服务社区”的城乡社区治理新模式。新模式采用“一委一居一中心多社团”②“一委一居一中心多社团”即社区党工委、社区居民居委会、社区公共服务中心、各类社区社会组织。的组织架构。铜陵的城乡社区治理改革，不仅对社区基层组织结构进行了调整，还实现了“街居党建”转变为区域化和网格化党建，小社区自治转变为大社区自治，街道管理转变为社区服务，居民消极参与转变为积极参与等重要的转变[5]。在推进社区治理改革的进程中，铜陵市注重发展社区社会组织以及推进社区居民自治。以幸福社区为例，幸福社区通过成立“社区自治协商文化园”，创建社区“道德银行”“法治超市”③社区“法治超市”是幸福社区通过整合司法行政资源，为居民提供一站式受理、一条龙服务，让居民在家门口就能享受法律服务。和幸福社区“啄木鸟”④幸福社区“啄木鸟”是社区内的信息员、网格员、群防群治队员的总称。等，推动社区居民积极参与社区事务，构建起了自治、法治、德治“三治”相融合的基层社区治理体系。其中，社区“道德银行”参考银行运作方式，志愿者参与社区组织的志愿服务活动或获得“好人”等荣誉称号，或获取“幸福币”换取礼物等。笔者认为安徽铜陵模式比较适合中小型城市(乡)社区治理，并且具有可复制性和可推广性。

2.社区网格化：上海静安寺“社区党建微网格”模式

社区网格化治理模式是基于“二三四”提出的社区治理新模式，该模式是最具中国本土特色的社区治理模式。其起源于北京市东城区提出的网格化城市管理的构想，推动信息技术和精细化、动态化、扁平化等网格化治理理念相融合，提出了“万米单元网格化”。①通过文献调研发现，专家学者对于东城区研究的较多。因此，为避免重复研究，本文重点对上海市静安区静安寺“社区党建微网格”模式展开论述。为了更深入的了解城市基层党建引领下的社区网格化，笔者于2018年5月对上海市静安区静安寺街道进行了实地调研，与四明居民区、愚谷邨居民区、华山居民区和裕华居民区的代表进行了座谈。

上海的社区网格化治理模式在社区党建网格化方面进行了创新与突破，开创了新时代基层党建引领下的社区治理新局面。静安寺街道在原有的“二三四级”治理模式基础之上“优化第三级”和“创新做实第四级”，提出在各个居民区以“基层党支部”为单位设置“第五级微网格”，形成了“街道总网格—居民区网格—党建微网格”的“社区党建微网格”模式。早在2007年，静安寺街道就提出了同心家园“区域化党建”的理念，通过治理属地化、平台实体化、组织扁平化、运作社会化，调动社区居民、企事业单位等共建美好家园[6]。十九大以及城市基层党建“上海会议”召开后，静安寺街道又积极依托同心家园“区域化党建”的资源优势，通过将党建与社区自治、公共服务相融合，提出“1+11+37”②“1+11+37”具体指的是1个街道总网格、11个居民区网格和37个微网格。党建微网格模式，充分调动辖区各类资源参与社会治理，构建起以居民区党组织为核心，居委会自治、社会组织协同、居民广泛参与的“一核多元”居民区多元治理格局。各居民区通过社区微网格开展社区治理取得了较好的效果，其中，四明体育弄公共空间更新改造项目和社区自治家园“兰畹家苑”即充分体现了社区居民自治实效化。

3.智慧社区模式

在前两种治理模式的基础上，为提升社区治理效能，社区治理紧紧拥抱高科技，不断推动着基层社会治理创新的实践发展，形成了智慧社区模式。智慧社区是大数据时代社区治理的新模式，指的是将互联网+、云计算、大数据、移动互联网、人工智能以及人脸识别等新一代信息技术用于社区治理，实现对城市社区党建、社区治理、公共服务等要素的数字化、网络化、智能化、互动化和协同化，最终提高社区治理的水平和能力，提升社区居民的生活品质[7]。北京和上海等地对智慧社区进行了大量的实践。北京市围绕社区治理的“最后一公里”，通过“线上线下”相结合的治理与服务新方式创新社区治理模式，“一站式”“立等可取”“家门口”“云端参与”等成为智慧社区治理的“标配”，提升社区治理的效能，使得社区治理更高效、更精准[8]。上海市静安寺街道为了进一步推进城市社区精细化、动态化治理，探索性地提出了城区道路综合治理的“路长制”，采取“一路一长一策”的治理工作方式，以街道的37个微网格块和872户商家门前责任区为基础，以街道“同心家园”的微信公众平台为依托，结合微信小程序，达到“当场传送，同步处置，即显状态”的精准化、动态化和智慧化治理效果。

(二)总结提炼：我国社区治理模式的特点

从我国社区治理的当下实践不难看出，我国非常重视社区治理，一直在积极推动社区治理的改革和创新，寻求社区治理的现代化、精细化、智慧化，比如，将网格化、互联网+理念、新一代信息技术融入社区治理，并取得了一定的成效。主要呈现出两个方面的特点：

1.技术赋能社区治理创新

我国的社区治理改革和创新从未间断，1986年，民政部就提出了“社区服务”的理念，1999年又启动了“全国社区建设实验区”。从“两级政府、两级管理”到“两级政府、三级管理”再到“两级政府、三级管理、四级网络”，从社区网格化到智慧社区，我国一直在推行运用新的治理理念和治理技术开展社区治理，不断推动社区治理体系和治理能力的现代化。并且，十九大报告在加强和创新社会治理领域，提出要建立共建、共治、共享的社会治理格局，提倡多元主体参与社区治理，鼓励第三方社会组织、社区居民共同参与社区事务等，比如，调研的铜陵市幸福社区，就通过创建“社区协商文化园”的方式创新社区治理理念和治理手段，借助完善居民议事规程、发布居民协商和自治清单以及开展居民协商等方式，引导居民便利地参与社区协商。同时，我国很多地区特别重视高科技手段在社区治理中的应用，比如，推动网格化、大数据、物联网、移动互联网以及新媒体等新技术在社区治理和社区服务中的运用，运用技术赋能社区治理的创新，提高社区治理现代化水平。我国社区治理模式具有鲜明的时代特征，更为重要的是，我国在循序渐进推动社区治理改革的过程中，始终将“为人民服务”“以人为本”放在改革的核心，“创新”“赋能”“赋权”在推动我国社区治理体系和治理能力现代化中发挥着重要的作用。

2.党建引领社区治理创新

我国社区治理模式注重党建引领，党建引领是我国社区治理独有的特点，也充分体现出我国的制度优势。充分发挥党组织和党员的先进带头作用，将党建融入自治与共治，实现“为了群众”和“依靠群众”的完美融合。以优质服务获取社区居民的获得感，进而引导和“依靠”社区居民、社区单位、社会组织等多方主体共同参与社区事务，共同推进社区治理创新。正如上海静安寺街道推行的“社区党建网格化管理”，提出“管理服务进网格，一切工作到支部”，将党建引领与社区自治、社区建设、公共服务相融合，实现党支部引领、党员带头、多方参与的良性循环，推进党建引领下的社会治理。总结来讲，我国目前形成了适合大型城市社区治理的北京、上海模式以及适合中小型城市社区治理的“铜陵模式”。二者的共通处是将社区党建和社区服务、社区自治以及社区共治相融合，走出了一条适合中国特色的党建引领下的社区治理新模式。

目前来看，现阶段我国较多地区仍然实施的是“自上而下”的政府主导型社区治理模式，社区居民的主观能动性仍较弱。正如卢学晖所说，中国的社区主要是政府主导型社区，这是我国经济社会改革的必然选择，也是我国社区自主性力量仍不足，国家自主性力量发展的必然结果，这种模式未来还需进一步改进，以促使社区治理模式从“政府主导”向“社区自治”转型[1]。从这个意义上来讲，我国社区治理模式在理论和实践两个层面上仍有较大的提升空间。

三、发展建议：我国社区治理模式创新进路

(一)厘清社区多元主体在社区治理中所应扮演的角色

在社区治理过程中，应推动“社区治理共同体”的构建，让社区多元主体动起来，参与到社区事务。此共同体主要是指政府、社区居民和社会组织，以上主体的多元互动与互相型构可促进社区的共同治理[9]。特别需要注意的是，在推动社区治理共同体构建和多元主体共治的过程中，要关注两个维度的问题：第一个维度是要关注政府、社区居民和社会组织等多元主体是否参与到社区治理中；第二个维度是要厘清三者在社区治理过程中所应扮演的角色，这样才能促进政府主导与社区自治的协调与统一。在社区治理过程中，政府部门扮演的角色应是推动者和引导者，发挥的应是引领和引导的作用，主要负责对社区良性发展和现代化治理的顶层设计和全局规划。但在此过程中，政府部门既不能“大包大揽”，更不能“袖手旁观”。政府部门的“大包大揽”造成的后果不仅仅是加重政府部门的负担，更为严重的是容易造成社区治理的其他主体，尤其是社区居民，过分依赖政府，从而形成“等靠要”“事不关己，高高挂起”的心理；而政府部门的“袖手旁观”则可能会造成社区治理无章可循，从而脱离正常轨道。因此，政府部门在社区治理中要遵循“臂距原则”，“臂距原则”的核心理念是社区治理、公共服务既不能由政府部门“大包大揽”，也不能完全交由市场负责，而是保持应保持“一臂之距”，在政府引导和监管下主要由非营利性组织提供和运作[10]。因此，在社区治理中，政府、社会组织和社区居民需要明晰权责、分工合作，将“自上而下”的行政指导与“自下而上”的公众参与模式结合起来，打造“自上而下的顶层设计、主动作为”与“自下而上的居民行动、实践创造”相融合的社区治理模式[11]。另外，还需要厘清的是，无论是政府部门的引导，还是社会(社区)组织的引领，最终目的都是推动社区自治。

(二)营造“社区感”，激发社区共同体意识

从治理的内涵和本质来看，居民对于社区的认同感不应仅仅表现为基本的服务需求的满足，治理理论的核心在于居民的参与，缺少居民广泛参与的治理就不能算是真正意义上的治理。“社区感”是社区居民参与意识、社区共同体意识形成的基础，对社区居民参与社区治理有非常重要的作用。近年来，我国一直在通过各种方式引导和鼓励社区居民行动起来，积极主动地参与社区治理。目前，社区居民参与社区事务的意识有了一定的提升但仍较薄弱，因此，需要持续不断、循序渐进地培养社区居民的参与意识、参与感和参与能力。可通过“文化营造”为切入点，借助“点、线、面、圈”的理念增强社区居民共同体意识及参与意识。“营造”之初可以从容易入手的社区事务，或者从社区居民共同关心社区事务切入；然后以此为“支点”，撬动更多的点；最后将这些点逐步连成线、铺成面、形成圈。在社区居民“社区感”培育和营造的过程中，同样要基于切入点持续不断地去影响外在的社区治理环境和治理氛围，创造有利于社区居民自主参与的环境和氛围。

在营造“社区感”这个层面上，我国大陆地区可以借鉴我国台湾地区的社区总体营造和社区自主营造模式，该模式的核心就是营造“社区感”，其目的是促进居民共同体意识的形成。我国台湾地区的社区总体营造十分重视兼顾人、环境、产业与文化的社区总体、全面治理，注重地方的文化传承和立足社区原有的特色去实践。开展基于全方位、多层次、形式多样的社区文化建设活动，可以增强居民对社区的认同感和归属感，培育居民的社区意识，比如，通过古建筑的活化、文化博物馆的展示、绘制文化地图、剧场设置等方式激发和促进居民共同体意识的养成，透过社区生活影像、文字、图片纪录、社区剧场等方式，带动学习传统文化的热情，重新激励“在地生气”，激发和维系社区居民的社区认同感[12]。

(三)注重“造人”，培育社区治理人才

“造人”和营造“社区感”在社区治理过程中是相辅相成、缺一不可的。“造人”指的是培育社区居民社区参与能力的过程，其意义在于提升社区居民的参与能力。社区居民的参与能力决定着其参与社区事务的广度，社区居民参与社区事务的广度又决定着社区治理的深度。从这个层面来讲，我国社区治理不应仅仅停留在推动社区服务或项目本身，而更应注重对人的培养。从我国目前的社区治理的实践来看，在推动社区服务和社区文化建设的同时，应同步注重培育社区居民公共精神的参与社区事务的能力。与此同时，还应发挥“党建”优势和党员的先锋模范带头作用，在“造人”的基础上，逐步走向社区全面治理和整体营造，打造有中国特色的社区治理模式。

(四)发展以社区为动力的社区警务，营造“警点”为“景点”

习近平总书记强调：“平安是老百姓解决温饱后的第一需求，是极重要的民生，也是最基本的发展环境；人民安居乐业，国家才能安定有序。”从这个意义来讲，社区治安治理和平安社区建设就显得尤为重要。笔者认为，社区治安治理的推进和改革要与社区治理相统一，并且要以社区治理为总领，发展以社区为动力的社区警务，营造“自主式社区警务”。“自主式社区警务”应注重警务社区意识的培养，在社区警务营造过程中融入地方环境以及具有人文特色的风貌，营造“警点”为“景点”，让社区居民心甘情愿承担起社区治安责任。社区居民通过与社区民警共同研讨商议警务策略，共同参与社区治安问题的解决以及治安防范，进而构建社区治安防控体系，推进社区治安协同治理。