马克思未来社会土地所有权理论视域下宅基地退出机制构建

王竹苗

（湖南第一师范学院 马克思主义学院，湖南 长沙 410205）

宅基地制度改革是乡村振兴战略的重要举措，为乡村振兴提供了重要的制度保障。宅基地退出是宅基地制度改革的重要环节。盘活农村闲置宅基地资源、推进土地资源集约利用、缓解建设用地供需矛盾等，都需要构建和完善农村宅基地退出机制[1]22。

构建合理可行的宅基地退出机制，需要在马克思未来土地所有权理论指导下进行。本文拟在阐述马克思未来社会土地所有权理论大体内容的基础上，结合实地调研情况，对新时代宅基地退出机制进行分析与构建。

一、马克思有关于未来社会土地所有权思想

马克思的土地所有权理论是整个马克思主义理论的重要组成部分。马克思以历史唯物主义为理论基础，综合考察了人类发展进步的历史，提出了土地所有权理论。马克思土地所有权理论正确揭示了土地所有权的实质，正确揭示了人类土地所有权发展的历史规律。该理论包含丰富的内容，其中一个重要的方面就是关于未来社会土地所有权的思想。

马克思土地所有权理论是以劳动所有权理论为基础的。劳动所有权，指的就是劳动者（主体）把劳动的客观条件（土地、工具、原料）看作是他自己的东西，即劳动主体与劳动客体应该具有同一性，劳动和所有具有同一性。马克思从一定程度上把劳动当作人的本质，当作人的存在方式。在马克思看来，人作为主体是一种对象性的存在物。人的存在要通过他物的确证，这个他物就是人通过劳动创造的，改变了原先自然状态的，投射了人的主观意志的物。马克思把劳动者与所有权之间的关系看作是主客体之间的关系。劳动者与所有权之间是一种对立统一的关系。土地作为一种客观存在的自然物，如果没有人的存在，没有和人的劳动结合在一起，土地是一种毫无价值与意义的东西。因此，马克思把土地也看作了一种作为和主体人相对立的客观存在，人在土地上劳作，只有土地和土地上的产出属于劳动者所有，才能反映主体的存在。因此，在马克思的视野中，他始终把土地所有权归结为劳动主体和劳动的自然条件的同一关系。在劳动所有权理论基础上，马克思对未来社会土地所有权大体情况进行了揭示。

（一）土地所有权在未来国家内的发展方向——土地国有

随着社会经济的发展，人口的增长和集中，在农业生产中进行大规模的耕作和现代化农业科技的广泛应用成为必然。资本主义大土地私有制最终不能适应时代发展的需要。土地国有化成为历史发展的必然。马克思确信，“社会运动将作出决定：土地只能是国家财产。”[2]129马克思有关于未来社会土地国有的思想包含丰富的内容。第一，马克思反对资本主义社会内的土地国有，而是认为要在无产阶级领导下实现社会主义的土地国有，并要和社会主义的土地经营结合在一起。第二，社会主义土地国有表现出来的是国家拥有土地所有权，个人拥有土地的使用权。第三，土地国有化对社会主义社会具有重要的意义。马克思认为，土地国有化将彻底改变劳动和资本之间的关系，并最终会完全消灭工业和农业中的资本主义生产，只有到这个时候，“阶级差别和各种特权才会随着它们赖以存在的经济基础一同消失”[2]129。

（二）从土地集体所有到土地国有

马克思把未来社会分为三个阶段，向社会主义的过渡时期、社会主义社会、共产主义社会。在未来的社会主义社会，要实行包括土地在内的生产资料公有制。但土地公有制又分为两种形式，土地集体所有制和土地国有制。社会主义社会实行的是土地国有制。但是，实行土地国有制需要一定条件。在向社会主义过渡的时期，有些无产阶级专政国家并不具备实行土地国有制的条件。所以，这些国家可以采取过渡形式的土地所有制形式——土地集体所有制——这个中间形式。待时机成熟后，再由土地集体所有制过渡到土地国有制。在《巴枯宁〈国家制度和无政府状态〉一书摘要》等经典文献中，马克思根据自己所在时代欧洲主要资本主义国家英国、德国、法国等为基础，设想这些国家在无产阶级取得政权后，所应该采取的土地所有制形式。马克思认为，只有像英国或者德国东部与东北部存在大土地所有制的国家和地区，才有可能在无产阶级取得政权后实行土地国有。而典型的如普遍存在农民小土地所有制的法国，则不具备土地国有的条件。所以，马克思说：“法国的农民所有制，比起英国的大地主所有制离土地国有化要远得多。”[2]128法国的无产阶级取得政权后，“一开始就应当促进土地的私有制向集体所有制过渡，让农民自己通过经济的道路来实现这种过渡”[2]286，到合适的时候再转为土地国有。

（三）从土地国有到土地的人们所共有

土地国有并不是人类社会土地所有权发展的最终阶段。土地国有为未来社会更高级阶段做了准备。包括土地国有在内的“生产资料的全国性的集中将成为由自由平等的生产者的各联合体所构成的社会的全国性的基础”[2]130。土地的国家所有权逐渐虚化，个人的使用权逐渐实化。到了共产主义的高级阶段里，法权关系会因为法律关系的消亡而不复存在，在这里，将只存在所有制，不存在所有权，“法律意义上的所有权被占有所代替，即所有权关系被占有关系所代替。在那里，只存在由个人联合起来的社会占有，而不存在社会所有。”[3]98此时，土地所有制还存在，但已不存在土地所有权。正如马克思所说：“从一个较高级的社会形态的角度来看，个别人对土地的私有权，和一个人对另一个人的私有权一样，是十分荒谬的。甚至整个社会，一个民族，以至一切同时存在的社会加在一起，都不是土地的所有者。他们只是土地的占有者，土地的受益者，并且他们应当作为好家长把经过改良的土地传给后代。”[4]878这是土地所有权合乎规律发展的必然结果。因此最终，土地的国家所有权将统一于个人使用权。

二、我国农村宅基地利用中的问题

通过对宅基地调研的相关文献考察与实地调研，我们发现，即使进入新时代，我国宅基地利用方面仍然还是存在很多的问题。

（一）宅基地布局散乱，闲置、一户多宅现象严重

广大农村，特别是中西部广大山区和丘陵地带，宅基地的分布比较分散和零乱，缺乏规划。在调研中，我们发现随着农村硬化路越来越多，农村宅基地选址有向硬化路两旁集中的趋势。但在这些路旁，宅基地的布局也往往显得很散乱，离硬化路远近不同，朝向也往往不同。

宅基地闲置现象比较严重。祁全明研究指出中国农村宅基地和农房的闲置比例达到了10%-15%，有的地区甚至达到了30%以上[5]。魏后凯等指出2018 年农村宅基地空置率为10.7%，空房率最高达到了70%[6]。陈锡文以对家庭用电用量作为测算依据，指出农村住房空置率大致为14%[7]。由于宅基地及房屋的闲置，农村产生大量“空心村”。随着经济的发展，农村修建了大量的新房子，体现出一种欣欣向荣的气象。但是，在很多农村，平时却少有人居住，整个村庄显得空空荡荡，缺少人气，只是在一些重要的节假日，如春节的时候，村里的人才多起来。各地农村虽然因自身的情况有区别，但是，一般农村大概只有不到一半左右的人呆在农村。在湖南的调研中，我们发现农户常年在家居住的只占到三成左右，超过六成左右的人在农村老家居住不超过半年。

与宅基地闲置严重现象相关，一户多宅的现象比较普遍。相关数据显示，农户超过两个住宅的比值已经超过了四成。

（二）各地占有宅基地面积普遍超标

据相关专家调研，2019 年全国执行的最高宅基地审批标准为280.16 平方米，户均宅基地面积超标比例为39.06%。虽然超标比例差异较大，但各地均存在宅基地超标情况。海南省户均宅基地超标比例最高，为206.84%；其次，吉林、天津、云南、黑龙江、广东、河南、湖北、广西、江苏和湖南省均在100%以上；西藏、贵州、宁夏和青海省超标比例略低，分别为18.97%、18.94%、8.93%、0.67%，这与他们审批标准较高密切相关[8]。

在具体调研过程中，我们发现，很多农户建房时，往往喜欢在原有基层政府审批的基础上有意扩大宅基地面积。

（三）违规占用耕地建房现象严重

我们在调查走访中，也惊诧地发现，几乎每个调研点都存在违规占用耕地作为宅基地的现象，有些地方还很严重。随着我国经济的发展与综合国力的增强，国家逐年增大对于农村基础设施建设的力度。尤其是新世纪以来，国家投入大量资金，进行“村村通”建设，在农村修建了大量水泥路。但是，为了出行方便，农户却纷纷以此为依托，沿途占用耕地，修建新住房。很多乡村公路两旁的耕地里都建起了新楼房。这种不良现象令人担忧。如何既要改善农民居住条件，又要保护耕地，避免占用耕地建房，确实是一个有待解决的难题。

（四）存在隐性交易的现象

有些农户违规把集体分给自己的自留地、山地、耕地私自以商品交换的方式售卖给另外农户做宅基地。这种现象虽然还不严重，但是，我们在调研过程中确实发现这种情况在悄悄蔓延。当然，目前这种私下售卖的现象还一般出现在邻里之间，或者在同村农户之间。

三、宅基地退出机制构建的基本原则

宅基地利用中存在诸多问题，宅基地退出势在必行。以马克思未来社会土地所有权理论为指导，在宅基地退出机制构建中，我们需要坚持以下的相关原则。

（一）以人民为中心

我国进行改革开放，其目的是为了民族振兴，国家富强和人民幸福。中国共产党是以马克思主义为指导的无产阶级政党。马克思主义坚持人民史观，“人民是历史的创造者，人民是真正的英雄”。习近平新时代治国理政思想以“人民至上”这条红线一以贯之，充分彰显了“坚持以人民为中心”这一新时代坚持和发展中国特色社会主义的根本立场。宅基地退出机制的构建与完善，是宅基地制度改革的重要环节。在构建宅基地退出机制、措施时，首先就要考虑这一点，要坚持以人民为中心。地方政府在制定相应的激励补偿措施、约束诫勉措施，或者是配套保障措施的时候，都需要首先考虑这一点，坚持以人民为中心，努力解决人民群众生产生活用地问题。对于因历史造成的“一户多宅”、宅基地超标、宅基地闲置等问题，在引导宅基地退出的过程中，切忌采取强迫措施。事先需要做好宣传、引导、沟通工作，取得农户的理解与支持，事后需要持续跟进，做好宅基地退出后复垦与利用的工作，并确保宅基地退出农户正常的生产生活，等等。只有坚定坚持以人民为中心，才能在宅基地退出中做到公平公正，才能真正为老百姓理解，才能最后真正落实宅基地退出工作。

（二）坚决制止宅基地私有化倾向

在马克思看来，土地私有制其实质是小土地私有制，它只是适应于生产力不发达的时候。随着生产力的发展和生产的不断社会化，农村农业机械化程度不断提升，客观上需要向社会主义公有制发展。马克思坚持认为，在未来社会主义国家，在土地问题上，要坚持社会主义的公有制，这是生产力发展的必然要求，也是社会主义国家超越资本主义私有制所必然采取的措施。

我国是共产党所领导的社会主义国家，我国实行的是以公有制为主导，其他多种所有制经济共同发展的经济制度。宅基地和耕地一样，都是属于集体所有，现在和以后都不可能实行私有制。对于现实情况宅基地私有化现象，我们需要坚决制止，杜绝此种现象的继续蔓延。采取稳妥的措施，督促相关农户退出违规占用的宅基地。

（三）坚持土地国有化的发展方向

我国目前实行的是城乡二元化的土地制度，城市采取的是土地国有制，而农村采取的则是土地集体所有制。马克思坚持未来社会主义国家要采取土地公有制。当然，这个土地集体所有制与国有制都属于土地公有制的范畴。按照马克思未来土地所有权理论，我国农村土地集体所有制只是作为向国有制发展的一个过渡形式，未来土地所有制发展方向一定是城乡统一的土地国有制。我们只有坚持土地国有化的倾向，才能更深刻地理解宅基地流转、宅基地有偿使用、宅基地资格确权等一系列宅基地改革的举措；只有坚持土地国有化的发展方向，我们才能在宅基地退出改革中制定合适的激励补偿措施和约束诫勉措施。

四、新时代宅基地退出机制的构建

对于退出模式，目前在我国比较有影响力的有以下几种：一是宅基地置换补偿模式，如上海的“宅基地置换”模式，浙江嘉兴“两分两换”模式，天津的“宅基地换房”模式。二是宅基地资本化补偿模式，如四川的“土地银行”模式，重庆的“地票交易”模式。三是农民自愿退出宅基地模式，如成都的“双放弃”模式，等等[9]。当然，也有学者针对33个改革试点地，概括出了置换式、变现式和收储式三种模式[10]。另还有学者总结了比较有典型影响的一些模式，如“平罗经验”、“余江样板”与“义乌智慧”等[11]。上述这些宅基地退出模式为创设各地适宜的退出模式提供了有益的参考。我们认为，在新时代宅基地“三权分置”背景下设计宅基地退出机制时，应该针对各地的具体情况和不同人群的退出意愿，有针对性有层次地推进宅基地退出，构建具体包括教育宣传措施、激励补偿措施、约束惩戒措施、配套保障措施在内的宅基地退出机制。

（一）宣传教育措施

对农民进行有关宅基地政策、法律和法规方面的宣传教育，这是落实宅基地退出的前提。宣传的具体内容应该包含如下：我国以公有制为主体，其他多种所有制共同发展的经济制度；土地所有制和土地所有权的相关内容；十八大、十八届三中全会、十九大等党和国家重要大会上有关宅基地制度改革在内的相关土地制度改革内容；农村土地所有权的归属；宅基地所有权、使用权等知识；宅基地确权颁证政策；宅基地退出相关背景与措施；宅基地的“完全分置”，等等。主要措施如下：第一，落实管理。制定与落实县、乡、村党委负责制。宣传部分由各级领导具体负责，各级层层落实。第二，各县、乡镇配备宅基地退出的专职宣传员、网络员，定期对相关内容进行宣传。第三，利用宣传片、宣传栏、宣传单、宣传册、宣传海报、宣传黑板报、微信公众平台、QQ、微博等多样化的媒体工具进行宣传。第四，加大对宅基地退出中典型先进人物的宣传与报导。

（二）激励补偿措施

采取自愿有偿的原则，鼓励农户退出多余与闲置宅基地。

第一，合理补偿退出多余或闲置宅基地农户。对于宅基地退出的补偿，目前主要有三种观点：一是认为只对宅基地上的建筑物进行补偿；二是认为要对宅基地、房屋、附属设施进行补偿；三是认为应该对现实价值、期望价值、其他价值等多方面进行补偿[12]。我们认为，一定要充分考虑农民的利益，让农民共享国家经济发展的伟大成果。不但应该对宅基地上的建筑物进行补偿，还要对相关附属设施等进行补偿，还要根据各地区经济发展的具体情况，对诸如农户的生存保障等进行适当补偿。各市州、县，可以依据各地经济发展的实际情况，针对该行政区域农村的位置，如城郊、普通农村、山区等，制订具体的宅基地退出补偿标准。

第二，奖励放弃宅基地资格权农户。闲置宅基地中，很大一部分是在外定居以及户口迁往别处或城市的人留下来的。这一部分人的退出意愿是比较强的。可以鼓励这些人放弃闲置在农村的宅基地，并给予适当的补偿和奖励。鼓励他们以其他方式维系乡情。

第三，落实建新后的拆旧，合理分配宅基地退出后的收益。对于建新后的拆旧，不能以罚代管。可以采取鼓励的方式，对农户建新后的拆旧进行务工补助。根据旧宅基地所在的位置，对于拆旧后能复垦的，可以继续让农户拥有该地的使用权，该地上农作物的收益可以归该农户所有。但是，如果该宅基地拆旧后可以作为村级建设性用地用于开发的，开发后的收益必须由村集体进行分配。集体应制定分配方案，合理分配该开发地的收益，并给予原农户一定的分配比例。

第四，鼓励退出，并给予退出典型一定奖励。鼓励农户主动退出多余与闲置宅基地，并给于物质和精神的奖励。积极探索物质奖励的标准问题。结合宣传措施，对该退出典型人物进行宣传。

当然，这里最大问题是，宅基地退出的资金怎么来？

大部分内地农村村集体没有村办企业，且行政村并非营利性组织，村级财政来源基本靠乡镇拨付。由村里出钱显然并不是可行的办法。因此，村集体可以通过以下几个方面筹措资金。其一，利用宅基地有偿使用所得资金。其二，银行贷款。如果有村集体企业或有其他经济来源的，可以采取这种方式。如果退出后的宅基地用于建设性用地，并有固定回报的话也可以采取这种方式。并用这些收入偿还贷款。其三，还可以采取申请由政府专项资金补助一部分，再由村集体筹措一部分的方式。

（三）约束诫勉措施

单凭鼓励或自律，不可能解决目前宅基地退出中所面临的所有问题，因此，还应该采取一些约束诫勉措施。

第一，落实有偿使用。虽然有学者担心宅基地的有偿使用可能会带来一些负面影响[13]，但改革过去无偿使用宅基地的制度是一种趋势。全国多地也正在进行宅基地有偿使用试点，并在积极探索收费的原则、标准，以及有偿使用的法权关系[14]。可以把有偿使用的宅基地分为两部分，标准部分和超出部分。两部分不同收费。标准部分可以比较低，而超出部分可以设计为几个阶梯，超出标准越多，所交费用越多。可以采取先试点的方式，积累经验后再推广。有偿的标准可以根据各自地区的经济发展水平合理制订，力求既不损害农户利益，同时又以此引导农户主动退出多余宅基地。

第二，制止和纠正未经审批建房、占用耕地建房、随意扩大宅基地面积等违规行为。村组、乡镇、县等各级需要紧密配合，为了减轻违规建房农户的损失，尽量采取先教育说理的方式，力求把违规行为消灭在萌芽状态。

除此之外，还可以利用危房改造和棚户区改造等机会落实宅基地退出，对农户形成约束。

（四）配套保障措施

第一，完善宅基地审批、管理、规划。加强对乡镇国土部门的管理，改革其管理体系，落实其工作职责，制订和落实追责制，并严格监督其工作过程。村委会是第一责任单位，也是最接近村民的基层“政府”，要切实履行自己的职责，严控人情关，加强审批与管理，落实农户建新后的拆旧。针对村委会对宅基地的审批与管理，乡镇政府要加强审核，把它和村委会干部年底的评优评先挂钩，并落实追责制。另外，乡镇相关主管部门要和村委会沟通协商，对村庄进行总体规划，制订中长期目标。

第二，落实宅基地确权。土地确权，是国家落实土地制度改革的一项重要的举措。宅基地确权是土地确权的重要组成部分。农村宅基地的确权就是我们所说的农村宅基地的确权登记。宅基地确权，确定的是农户对于宅基地的资格权。政府对于符合条件的宅基地会依法颁发农村宅基地确权登记证。

我们可以把宅基地确权和落实宅基地的有偿使用有机结合起来。可以以宅基地确权为契机，查清楚农户是否有宅基地超标、一户多宅、占用耕地等现象。我们可以趁宅基地确权的大好时机，摸清底细，按政策办事，对于不符合规定的不予确权；对于一户多宅的只给其中一处宅基地确权；对于宅基地超标的，只给符合标准的确权。通过这种方式，鼓励宅基地的退出。

第三，完善农村宅基地使用权流转市场。中央早已明确提出，要探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权，适度放活宅基地使用权。自此，宅基地“三权分置”在全国33 个试点改革地进行了实践。到现在，已经积累了比较多的经验和教训。我们可以以此为契机，在总结全国各地试点经验的基础上，完善农村宅基地流转市场，控制私下交易，搭建政府交易平台，规范交易，合理分配交易收益。

除此之外，继续完善针对农村的各项民生政策。完善农村医疗保险和养老保险措施，提高惠农补助，提高人民的生活水平，提高人民群众的满意度，解决农民的后顾之忧。