行政公益诉讼中检察建议的刚性化路径

刘琼瑶

(郑州大学 法学院， 郑州 450001)

据数据显示，2020年1-6月，全国检察机关共办理公益诉讼案件61 024件，其中行政类案件55 202件，占立案总数的90.5%；开展公益诉讼诉前程序47 144件，提出行政诉前检察建议42 537件，占90.2%[1]。从全国行政公益诉讼的开展情况来看，诉前程序已经成为行政公益诉讼中最重要的部分，而检察建议也占据着非常大的比例。从开始试点以来各地区的数据中不难看出，检察机关办理此类案件的数量在逐年攀升，而且检察建议得到重视并被采用的占比更是超过了80%[2]。近期，郑州大学检察公益诉讼研究院评选出了“2019年度检察公益诉讼十大精品案件”，其中诉前程序占6件之多。

1 理论依据之分析

公益诉讼分为行政公益诉讼和民事公益诉讼。行政公益诉讼的原告是检察机关，被告是行政机关，而民事公益诉讼的原告是检察机关和法律规定的公益组织，被告是民事主体。《行政诉讼法》第二十五条规定了人民检察院提起行政公益诉讼需要履行前置性程序，发出检察建议是诉前程序的主要方式。诉前程序主要分为四个步骤，第一，检察机关发现损害公益的事实和线索，积极进行调查核实；第二，检察机关提出检察建议并送达有关机关；第三，被建议机关进行自我纠正并在法定期限内回复；第四，检察机关对整改结果进行审查和监督。提出检察建议是检察机关重要的职能之一，检察建议的内容非常广泛，主要包括再审检察建议、纠正违法检察建议、公益诉讼检察建议、社会治理检察建议。从这些类型中可以看出，检察建议主要发挥两大功能，即筛选功能和监督功能。再审检察建议要求法院重新审理案件，纠正违法检察建议是对侦查、审判、执行等活动中的违法行为，提出纠正意见，社会治理检察建议是检察机关参与社会治理的一种方式，这些都体现了检察建议的监督功能。而公益诉讼检察建议除了监督功能外，更多的是筛选过滤功能，通过诉前程序解决公益争议，避免进入诉讼程序浪费司法资源。

在行政公益诉讼中，检察建议的性质主要包括法律性、督促性和优化性三个方面。法律性主要体现在检察建议具有充分的法律依据，一方面，《宪法》明确了人民检察院法律监督的角色定位，另一方面，《行政诉讼法》也规定了检察建议是行政公益诉讼的前置程序。监督性主要体现在检察建议的功能上，检察机关以检察建议的方式指出问题并提出整改措施，行政机关收到建议后进行整改和反馈，检察建议在整个过程中发挥着积极的督促作用。优化性主要体现在检察建议可以平衡行政机关、检察机关、法院三方关系。既要使行政机关自我纠错，避免司法资源浪费，又要保证检察机关正确行使职权，避免对行政权和司法权的过多干涉。

2 初步实践之困境

检察建议在行政公益诉讼中具有举足轻重的地位，它不仅是进入诉讼程序的必经环节，而且也发挥着过滤筛选案件、节约司法和社会资源的作用。在崔某某非法占用农用地案件被判决后，土地恢复问题没有得到及时的解决，因此，宁阳县人民检察院就向国土资源部发送了有关农用地保护的检察建议。收到建议后，国土资源部门与检察院不断进行沟通交流，召开专题会议认真研究落实检察建议。通过这些强有力的举措，使得被破坏的土地表面植被得到了恢复，让检察建议从文字变成了实际，取得了满意的社会效果。

但是在司法实践中，并非所有的检察建议都能取得满意的答复。一方面，大部分检察建议刚性不强，未得到行政机关的重视和认真对待，最终杳无音讯。兰陵县村民在祖坟点冥纸而引发火灾，造成了林地的大面积毁损。兰陵县人民检察院向林业局发出有关恢复林地的检察建议，林业局收到后未采取措施督促责任人补种树木，也未在法定期限内进行回复，使得被烧毁的林地一直未得到修复。另一方面，部分检察建议无法找准问题所在，建议模糊甚至错误，不仅加重了被建议单位的负担，而且减损了检察机关的权威。我国现行法律中并没有明确检察建议的效力问题，因此，有必要增强检察建议的效力。首先，如果检察建议刚性不足，那么诉前程序就会形同虚设，不仅弱化检察机关的地位，而且无法发挥行政机关自我纠错的功能。其次，在司法实践中，大多数案件可以通过检察建议进行有效解决，这就表明诉前程序很大程度上节约了司法资源，同时一些进入诉讼程序的公益案件也往往是因为检察建议的刚性不足。司法实践中造成检察建议刚性不足的原因错综复杂。

第一，调查核实权的法律依据有限。检察机关行使职权的形式有很多，比如提出检察建议、对法院判决提起抗诉、提出纠正意见等，而保证这些检察活动合法性和科学性的前提就是要充分行使自己的调查核实权。调查核实权是检察机关在行使法律监督职权过程中的派生权力，其性质属于监督权，是检察机关主动行使的权力。因此，在行政公益诉讼中，检察机关只有充分行使自己的调查核实权，才能保证检察建议的科学性和刚性化。但是我国现行法律对检察机关调查核实权的规定非常有限。《行政诉讼法》中没有规定检察机关的调查核实权。《人民检察院组织法》中仅规定了人民检察院可以进行调查核实。《两高关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中大部分是原则性、程序性、宏观性的规定，没有提及诉前程序中的调查取证权。《人民检察院检察建议工作规定》中明确了提出检察建议应当遵循的原则、检察建议的类型、检察官进行调查核实时可以采取的措施等内容，但是同样缺乏对调查核实权的强力保障。对于调查核实权的保障方面，法条的规定也比较宏观和片面。《人民检察院组织法》中规定了人民检察院在行使法律监督职权时，有关单位应当予以配合；第四十八条规定任何人不得妨碍人民检察院依法行使职权。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》中也提到了“应当配合”的字眼。但是，以上这些规定都过于宏观和宽泛，在保障检察机关调查核实权方面没有具体的可操作性。对于“应当配合”的规定，法条没有给出更加详细的解释，没有规定应该如何配合，没有规定行政机关拒绝配合的法律后果和惩罚措施，更没有规定行政机关负责人违反规定后的责任追究和纪律处分。虽然有些地方规定了人民检察院在对行政公益诉讼案件进行调查取证时，如有必要可以请监察机关配合，但是以上这些规定都是一句话带过，没有相应的配套措施，久而久之就没有了威慑力。因此，调查核实权的配套制度匮乏，缺乏相应的保障措施，现行法律中并没有规定调查核实权的性质定位、启动标准、适用范围、具体行使程序以及如何进行保障等内容。无法可依的状态使得案件在办理的过程中阻碍重重，无法进行有效地调查核实，因此，检察建议的科学性和有效性就无法得到保证。

第二，检察建议内容不完善。检察建议的内容普遍存在着案件来源模糊、事实不清、证据不足的问题，而这些问题的根源就在于检察机关没有充分行使调查核实权。因为行政公益诉讼中会涉及到很多专业性的领域，比如环境、资源、土地等，而检察机关缺乏这些专业性的人才。所以部分检察建议的内容缺乏科学性，提出的问题没有针对性。通过在中国裁判文书网上搜索后发现，大部分提起行政公益诉讼的案件中，检察建议只是简单的写道“建议依法履职，对该违法行为依法进行处理”。既没有对证据进行简单的陈列，也没有详尽的写出需要行政机关履行的具体职责，从而使得被建议单位无从下手。

第三，检察建议的回复期限不灵活。法条规定检察建议的回复期限为两个月，特殊情况下可缩短为十五日。但是在行政公益诉讼案件中，大部分案由为生态环境、自然资源、植被、森林被破坏，这些环境保护方面的整改具有极大的不确定性。一方面环境和资源有着自身的变化和恢复规律，另一方面在自然规律和客观因素的综合作用下很难在两个月内完成整改。同时有学者提到：“一些行政行为所需要的时间较长，诸如土地资源破坏的情形，在鉴定、专家评审中需要不同部门相互配合的过程等都需要花费大量时间”[3]。也有学者认为：“在很多情况下，行政机关并非不作为，而是已经对有违法行为的第三人采取了强制措施，但第三人的整改效果需要较长时间才能体现出来”[4]。因此，认为被建议机关是否积极履责，不应该以“问题的解决”和“绝对的回复期限”为评判的唯一标准。我们应该辩证的看待回复期限，不能将“书面回复的延迟”作为实质性违法的判断标准。

第四，回复”即“履职”的工作弊端盛行。一些被建议机关收到检察建议后很快进行了回复，回复函中也列明了措施，但是文字效果却与实际执行大相径庭。蚌埠市淮上区人民检察院面对辖区内商户食品安全隐患问题，积极发出检察院建议要求相关部门依法履行监管职责，淮上区市场监督管理局回复称将采取多项措施。但是经检察院调查核实后发现，在网络平台上依然有商户未进行食品经营许可证的公示。这种将检察建议当作文件往来的行为，存在“回复”即“履职”的工作弊端，大大降低了检察建议的刚性化。

3 检察建议之刚性化路径

3.1 弥补调查核实权的法律空白

法律的制定和实施并非一朝一夕即可完成，应逐步部署和制定有关检察建议的保障制度，弥补调查核实权的法律空白。首先，要对现有的法律、实施办法、司法解释、地方的规定等内容进行整理和汇总，厘清法律脉络。其次，要对典型的司法案例进行收集和整理，探究出检察建议无法在诉前程序中发挥作用的原因，以及检察建议本身存在的问题，以此为依据来弥补检察建议在立法方面的空白。

对于检察建议在立法方面的完善，学者们都在积极建言献策。有学者认为：“行政公益诉讼立法上的构建，应首先着眼于《行诉法》，以基本程序法的形式赋予检察机关调查核实权，并明确调查核实权的内容、效力；也可以在《行诉法》第25条明确检察机关可以对证据、材料等进行调查核实”[5]。广东省广州市花都区人民检察院课题组提出：“制定检察机关调查核实权的统一行使规则，具体内容包括规则制定的依据、目标；调查核实权的基本原则、行使人员的限定及回避、启动的条件、适用的范围、基本程序、保障措施等[6]。我国有必要以立法的方式明确调查核实权的启动对象、启动方式、启动条件、具体操作程序、监督程序以及违法后的责任承担等内容；更有必要对调查核实权的刚性化进行保障，如有关单位和个人如何配合，证据的效力、拒不配合的后果等。

3.2 科学调查取证的实质强化

为了保证检察建议的质量和刚性，检察机关在收集证据时要全面科学的调查取证。检察机关应当从自身确保检察建议的质量，对待每个案件应当切实收集证据把握案件事实，形成办案人内心确信的案件事实内容，制定切实有效的整改建议，不可盲目制定，滥发、乱发检察建议，以致于检察建议失去威信[7]。

第一，扩大调查范围，全面掌握案件情况。检察机关的调查组要对案件追根溯源，深入现场调查，查清案件事实，做到心中有数。海原县检察机关发现解决农村留守老人“吃”的问题的“老年餐桌”，大部分存在食品卫生安全隐患、资金不到位、运行不规范的问题。于是办案组立马开展专项活动，亲自到现场调查走访，询问有关负责人和村民，并采用拍照的方式取证，收集到了16份材料和247张照片。实践中大部分行政公益诉讼都涉及到了公民的切身利益，并且公民对存在的问题和损害有着最直接的感受。因此，检察机关在调查案件的过程中，要牢牢把握人民群众这一社会基础，借助公众的力量，对案件追根溯源，广泛收集线索和证据。检察机关可以建立民众举报的信息平台，通过媒体网络等平台发现舆情。也可以使用微信公众号、抖音等自媒体工具，观察社会群众的生产生活，主动发现线索，同时发布短视频或文章鼓励人民群众提供线索[8]。

第二，借助科技的力量。行政公益诉讼中涉及较多的案件就是河流污染问题，例如乌江。乌江作为长江上游最大的支流，面积大且水域广，为了全面、完整、生动的展示污水排放情况，检察机关在调查取证时，采取了无人机这一科技手段，通过航拍收集证据。面对生态环境类保护案件，为了保证证据的全面性和节约人力资源，检察机关要善于借助科技的力量，用精密的仪器进行调查取证，例如无人机、检测仪、大数据平台等。

第三，借助专家意见，解决鉴定难题。在环境类的行政公益诉讼案件中，对于污染程度的鉴定，时间长且费用大，局部的鉴定无法综合全面的反应整个污染程度。因此检察机关要借助外力，聘请环保专家到现场取样，出具专家意见。汤维建教授提出：“要建立全国统一的环境公益鉴定机构、建立由司法行政部门领导和监管的管理体系、建立环境公益鉴定人和专家辅助人制度、建立全国统一的环境公益诉讼司法鉴定评估标准[9]。”田凯教授提出：“要将调查核实所需的办案经费纳入财政预算，为之提供充足的经费保障[10]。”

第四，逐步引入听证程序。全面收集证据后，必要时引入听证程序。邀请相关行政机关、专家学者、普通民众对案件的客观事实、证据等进行讨论和分析，在广泛听取各方意见后形成有针对性的检察建议。这样不仅能让广大民众接受和监督，而且可以减少行政机关的排斥心理，督促其积极履职。杨建顺教授提出：“人民检察院为履行法律监督职权而进行调查核实，可以采取听证会(包括公开的、限制公开的和不公开的)、专家咨询(包括座谈会、论证会、研讨会、书面意见、专家证人以及电话、邮件、微信等)、委托检测鉴定(如环境污染情况、土地动工开发情况)等方式[11]。”新冠肺炎疫情对各地经济都产生了影响，疫情结束后为了恢复经济，刺激居民消费，陕西省汉中市汉台区鼓励居民开展“地摊经济”。在“地摊经济”的推行过程中，摊贩的招募、准入标准、健康卫生许可等问题急需解决。针对这一境况，汉台区检察院召开了行政公益诉讼听证会，就该问题广泛听取各方意见。在听证会上，检察机关就自己收集到的证据进行展示并指出问题所在，提出解决该问题的检察建议。各方代表也都纷纷建言献策，赞同并支持检察机关的检察建议，最终使得该问题顺利解决。

3.3 送达和期限的形式强化

为了进一步保证检察建议的执行力，检察机关可以采取公开宣告送达的方式，让案件的利害关系人和人民群众知晓，形成监督合力。为了高效的解决黄河府谷段“四乱”严重的问题，检察机关在发出检察建议时采取了公开宣告送达的方式，还邀请了人大代表、政协委员、人民群众以及新闻媒体参与其中。在多方关注下，有关行政机关立马展开整改行动，积极履行法定职责，快速解决问题。这种公开宣告送达的方式增强了检察建议的刚性，使得检察建议在诉前程序中充分发挥了宣传、教育、警示的作用，实现了双赢的效果。

在回复期限的问题上，要结合具体的案件进行具体的分析和把握，采取科学合法且多样化的判断标准。不仅要承认现存法律期限的科学性，严格遵守两个月的回复期和紧急情况下的十五日，而且也应当注重个别案件的特殊性，进一步明确和具体回复期限的相关规定。首先，应当给予检察机关在回复期限方面的自由裁量权，检察机关要通过多样化的评价标准对案件进行定性。比如案件发生的领域、案件的具体情节、严重程度和社会影响力、被建议单位和相关责任人的履行能力等多重标准。其次，建立回复期限的等级划分，不同的等级适用不同的回复期限。对于紧急性的案件，适用十五日的回复期；对于一般性的案件，适用两个月的回复期；对于情节严重、牵连面广、需要多个单位协作解决的复杂案件，可以考虑在两个月的基础上适当延长。

3.4 监督和救济的保障

湖北省红安县检察院就农村饮用水安全问题提出检察建议，被建议单位整改完成后，检察机关进行了跟踪回访。工作人员深入调查各个供水单位，实地勘察供水水厂及其水源地，并进行现场的水质抽测。本着“回头看”的工作理念，对用水问题进行了全方位监督，对检察建议进行了真正的落实。检察机关要积极地进行后续的跟踪反馈，发挥“回头看”的监督功能。在反馈的形式方面，可以考虑设立微信公众号或者网络信息共享平台，一方面把整改过程中的紧急情况及时进行通报，另一方面定期将工作进度和修复程度进行社会公开；也可以指派专门的人员负责联络工作，进行日常的联系。在反馈的期限方面，中央可以通过立法设置一个相对合理的反馈期限，地方可以在这个期限范围内，结合地方特色进行具体细化。在责任承担方面，检察机关对整改工作进行检查后，对于有瑕疵的部分，可以督促被建议机关继续履行职责。如果被建议机关怠于履行职责，检察机关要及时提起行政公益诉讼。同时，对于被建议单位和直接负责人要进行通报批评，在工作业绩考核中予以警示。

在保障检察建议刚性的同时，为了避免检察权过度干预行政权，也要给予行政机关提出异议和救济的权利。当行政机关认为检察建议有错时，可以向提出检察建议的检察机关申请复议。如果行政机关不服复议时，可以向上一级人民检察院提请复核。这种异议制度的存在，从根本上也是在保障检察建议的刚性化。

4 结语

诉前程序在行政公益诉讼的运行中已经得到了充分的检验和肯定，检察建议的价值和优势也得到了体现。本文从检察建议刚性不足的原因出发，结合案例分析了很多细节性的问题，为优化诉前程序提供了理论方面的指导。检察机关和行政机关要本着共同的价值目标，增强检察建议的刚性化和实效性，以自我纠错的方式解决公益问题，避免进入诉讼程序浪费司法资源。