高等教育质量保障体系建设的国际比较及启示

高雪升，尹清华

(1.河北大学 国际学院，河北 保定 071002；2.河北大学 教育学院，河北 保定 071002)

随着我国高等教育进入普及化阶段，高等教育的发展也由追求规模的扩大向质量的提升迈进，《关于深化教育体制机制改革的意见》的推出标志着教育领域综合改革由“立柱架梁”进入“内部装修”的新阶段，我国将全面推进质量文化的建设，高等教育质量评价是关键，建设与完善高等教育质量保障体系是基础。我国的高等教育质量保障体系建设相比于西方国家虽然起步较晚，但一直处于不断的完善和发展当中。不同国家的高等教育质量保障制度都深深植根于不同国家的经济、政治和文化土壤当中，深受各个国家高等教育体制的影响，逐渐形成了以美国为代表的社会市场导向的高等教育质量评估制度、以瑞典为代表的“中央集权制”和以德国为代表的学术权威至上的评估体系等各具特色的高等教育评估与质量保障制度。

伯顿·克拉克将高等教育系统看作是由学术权威、国家权力和市场三股力量组成的三角协调模型(见图1)。他认为三角协调模型中的三个角分别代表着一个极大值和两个极小值，内部的各个位置代表三种成分不同程度的结合[1]。政府、高校和市场三方权力主体分别位于三角形的三个顶端影响着高等教育系统的发展，而高等教育质量保障体系也会受到以社会集体意识为代表的国家权力，以资深教授、人才、知识为代表的学术因素和以资源配置、经济杠杆为代表的市场力量的深刻影响。那么国家权力、学术权威和市场三股力量在美国、德国、瑞典三国的高等教育质量保障体系中在是怎样进行博弈的，在我国是怎样的情况，发展趋势又是什么。常说的“他山之石，可以攻玉”，怎样在充分考虑本国国情的条件下借鉴其他国家高等教育质量保障体系的建设经验，助推我国高等教育质量保障体系的发展建设，这些都是本文需要着重去探讨的问题。

图1 伯顿·克拉克 三角协调模型

1 高等教育评估发展历程概述

1.1 美国高等教育评估发展历史

美国是世界范围内高等教育最发达的国家，是世界高等教育评估的发源地，也是世界上高等教育评估发展最快、体系最完善的国家。美国高等教育评估经过百年的改进与发展，逐步建立起较为完善的高等教育评估体系。

美国高等教育质量保障的核心是认证制度。1885年成立了新英格兰地区学校与学院联合会，并在其下设立高等院校鉴定委员会，以此为起点，美国的中部、中北部、西北部、西部、南部地区也陆续成立了类似的组织，并下设高等教育评估机构。与此同时，一些全国性的专业学会也对高等院校的各个专业开展了鉴定活动。以院校认证与专业认证为主要内容的认证制度成为当代美国高等教育认证制度的雏形，美国高等教育认证制度在保障高等学校办学质量、办学水平、社会服务等方面发挥着重要作用。1996年成立全国性的非政府的高等教育评估组织——高等教育认证协会CHAE(Council for Higher Education Accreditation)。起初，美国的院校评估是根据一套定量标准进行的。第二次世界大战之后，美国就以准则化代替了标准化对高等学校进行评估。不同的学校无法用一个准则去评价，但极大的保证了学校的内部自我评估。美国院校评估的重点转向更侧重于学校自身的更新和发展。美国高等院校的专业认证是在CHEA的领导下由各相关专业(行业)协会根据专业(职业)人才的基本质量要求对各个具体专业进行认证。目前已有50多个开展专业认证的组织机构。如美国高等院校工程类专业的认证是由CHEA所属的工程和技术认证委员会(ABET)组织进行。

1.2 德国高等教育评估发展历史

德国高等教育在国际上被誉为德国模式，重科研、学术权威至上是德国模式最大的特色。受德国高等教育大环境的熏陶，德国高等教育质量保障体系的建设与发展也深受德国高等教育模式的影响。德国高等教育质量保障体系的发展较晚，以20世纪90年代为分界点，20世纪90年代之前，德国从未开始院校评估，各种学位标准以及成绩的互认及学生的转学都是按代表联邦政府的机构——各州文教部长联合会议(KMK)和代表高等教育的机构——德国大学校长联席会议(HRK)联合签署的协议进行的。

20世纪80年代以来，德国高等教育质量岌岌可危，受到社会的广泛质疑。90年代之后，德国高等教育界针对这一问题开展了一系列改革。1998年通过了对《高等学校总法》的修改，针对德国高等教育出现的新问题(主要是德国高校学位制度的改革)，HRK和KMK联合德国科学议会推行了两项针对性的改革：一是在1998-2000年，HRK与德国科学议会联合开展全国性的“质量保证工程”，该工程意欲编制出台全国统一的评估标准，各州或地区的评估机构严格遵守标准内容，同时可以促进各州或地区重视高等教育质量，加强经验交流与分享。加强国家、地区性评估机构、评估专家及其他相关机构之间的纽带联系，形成互动互通的交流关系网；二是在1999年，HRK与KMK根据德国高等学位制度改革的新要求，联合建立跨州认证委员会[2]。

德国的高等教育评估虽然开始较晚且是在国际竞争的压力下被动进行的，但就目标都在于提高教育质量而言，德国并没有简单的模仿英美，直接移植英美评估模式，而是逐渐形成了独具德国特色的高等教育质量保障体系。德国高等教育质量评估重视评估的质量和公平性，内部保证与外部保证相结合；独立的教育协调机构发挥主要作用，极大减少了国家权力对高等教育质量评估的控制，高校内部保障的决策权掌握在高校教授手中。

1.3 瑞典高等教育评估发展历史

瑞典在人口、国土面积上虽是一个北欧小国，但却是国际上高等教育高度发达的代表国之一。相对于美国模式和德国模式，瑞典的高等教育被誉为第三条道路上的高等教育。经过长期探索，独具特色的瑞典模式应运而生，瑞典模式也成为OCED向全世界所长期推荐的高等教育代表模式之一。

瑞典大学一直以来以“顽固性”著称，遵循传统，不主张进行改革。如瑞典的高校一直严格控制教授数量，教授数量仅占全国总人口的0.02%。但高等教育评估的改革在瑞典取得了良好实施效果，没有引发社会各界、高等学校之间激烈的矛盾冲突，好评的声音却越来越响。到目前为止，瑞典一共经历了五次评估改革[3]，第一轮评估始于1995年，主要是对高等院校办学条件的评估；第二轮评估在2002-2007年期间进行，开始关注专业办学资格的评估；第三轮评估(2007-2010)开始改进评估工作流程，加大调查和反馈意见的力度；第四轮评估(2011-2014)集中在丰富质量评价指标，加入了在校生学习体验、校友访谈和毕业论文设计等指标，评估小组成员由多方代表组成，教师、专家、学生、企业雇主，还增加了国际代表。最新一轮的评估(2017-2022)重新在评估周期、内容、方式、评价机制上做一些调整。瑞典国家高等教育署五次评估改革为世界范围内的高校在高等教育质量保障体系建设方面提供了宝贵的借鉴。

2 高等教育质量保障体系中的权力博弈

根据系统论的观点，高等教育系统属于复杂的社会系统的一部分，而高等教育质量保障体系作为高等教育系统中的一个子系统也具备高等教育系统的特性。国家权力、学术权威和市场力量是高等教育系统中的影响要素，同时也是高等教育质量保障体系中的影响要素。系统中各要素不是孤立地存在着，每个要素在系统中都处于一定的位置上，起着特定的作用。要素之间相互关联，构成了一个不可分割的整体。国家权力、学术权威和市场力量作为高等教育系统中的影响要素，三者不是割裂的，它们互相作用、互相制衡；三者也不是静态的，它们随着高等教育管理体制的变革始终处于动态变化当中。每一种要素所代表的权力的主体之间都存在着利益的竞争，实现主体利益最大化是它们的目标。实现目标的过程也是主体之间相互竞争的过程，即权力的博弈过程。在这个过程中，既有存在平衡的状态，也会有新的制衡模式的出现。

基于此，本文以伯顿·克拉克的“三角协调模型”为分析框架，构建高等教育质量保障体系的三角协调模型(见图2)，分别绘制了代表三个国家高等教育质量保障体系发展特征的三角协调模型图(见图3)。分析德国、美国、瑞典三个国家的高等教育质量保障体系，模型中三股力量的竞争与协调即权力的博弈有利于我们把握三个国家的高等教育质量评价的特点。

图2 美国—国家权力与市场力量走向融合的三角协调模型

图3 德国、瑞典、美国高等教育质量保障体系三角协调模型

2.1 学术权威的代表——德国

德国早期的大学主要由封建诸侯联邦建立，受政府控制特别明显；后经洪堡的大学改革，洪堡三原则的提出，教授治校成为主流，德国大学的自治权不断扩大。在高等教育质量评估上主要体现在高等教育认证从外部专业认证转变为体系认证，实现了认证权力的下放。在很长一段时间里，德国高等教育一直处于国家权力和学术权威相互协调的混合模式当中，市场的力量十分微弱。原因在于，一是高校的资金来源于政府拨款，且不与各校的教学质量、科研成果、人才培养质量等直接挂钩；二是德国高校实行免费招生政策，这就使得高校之间缺乏必要的招生竞争。

在国家权力的协调方面，一是体现在州政府对高等院校的直接管理，二是为了加强联邦政府与各州政府在教育政策上的协调，建立政府间的机构，如文化部长会议(KMK)、联邦—州教育规划与研究促进委员会(BLK)、高校建设规划委员会(Planungsausschuss für den Hochschulbau)等。德国在政体上属于联邦制，根据联邦制的特点，联邦各州设有自己的立法机构和行政机关，高等院校的管辖权直接属于各州政府。各州政府在《高等教育总纲法》的框架规定和保证学术自由的前提下，全面负责高校的管理。

在学术权威的协调方面，联邦德国实行高等教育的地方分权政策，高校在教学、科研领域享有充分的自治和自主权。一是德国悠久的学术权威至上的大学自治传统；二是独具德国特色的独立高等教育机构的“缓冲器”作用，冲淡了国家权力对于德国高等教育的束缚。在德国，高校的内部管理的决定权一直牢牢地掌握在拥有最高学术权威的教授群体手中，主要体现在高校的权力仅存在于组织工作上，教授可以直接决定教学内容、教学方法、研究内容以及研究方法等。德国的高等教育管理体系中，政府与高校之间存在着中间层缓冲组织[3]。诸如德国大学校长联席会议(HRK)、各州文教部长联合会议(KMK)、德国科学议会等，这些组织不受联邦和州政府的管辖，只接受政府或者各种基金组织的资助，它们是代表全国高校、联邦各州的独立性机构，成员主要是代表学术权威的各方。正是这种特殊的身份使它们可以在联邦与州政府、州政府与高校之间，起到一种协调、缓冲的作用，便于更好地处理和解决高等教育质量评估问题和学委制度改革问题。

综上所示，德国的高等教育质量保障体系协调模式主要是以学术为主、国家协调的混合模式。但进入20世纪90年代以来，国际竞争对于人才培养质量的新要求以及德国经济和财政的吃紧，德国高等教育质量评估的改革更倾向于建立以市场为导向的协调机制，同时保证教育机会均等和学术自由。德国高等教育协调模型也随着三股力量的博弈处于积极的动态变化当中。

2.2 国家权力的代表——瑞典

瑞典高等教育虽然起步较晚且是由德国模式发展而来，但经过的长期探索，独具特色的瑞典模式也应运而生。瑞典政府高度重视高等教育，对于高等教育和研究负有全部责任的是瑞典国会和政府[4]，这体现在国家重视教育经费的投入，提供平等和谐的办学条件。瑞典高校除斯德哥尔摩经济学院为私立学校外, 其它均为国家办学。政府根据高校的学科建设、在校生人数、教学与科研水平分配各校经费，不仅提供免费的入学教育，而且发放高额助学金、贷学金等，力求扩大国民接受高等教育的比率。在高等教育的质量评估上，瑞典国家高等教育局负责对高等教育机构开展评估，是质量保证的主要实施机构，对高等教育机构负有监管责任[4]。因此，相对于市场力量和学术权威，瑞典的高等教育国家权力特征尤为明显。

在内部质量保障方面，瑞典政府认为高等教育的质量保障属于高校的内部行为，但由于瑞典的高等教育受中央集权的长期禁锢，中央涉入管理太多，使得高校缺乏质量上的竞争，给瑞典高等教育的发展带来极大的阻碍。进入20世纪70年代，瑞典政府意识到追求高质量的高等教育必须要给予高校充分的自主权。因此，瑞典开始实行高等教育分权政策。政府通过制定高等教育发展的总体目标进行宏观调控，提高高校的管理自主权，主要体现在本科教育的决策权、内部资源的分配权、科研工作的组织权等。更多的权力也意味着更多的责任，政府权力的相对下放，高校在获得相应自主权的同时也承担着提高教学和科研质量，为国家发展输送高质量人才的重要职责。70年代之后，瑞典高等教育的分权改革不断进行，高等院校获得越来越多的自主权，但是中央仍对高等教育进行长期的管理和监控。

在外部质量保障方面，除政府的宏观管理和调控外，80年代以来随着高等教育的不断扩张，瑞典高等教育不断向大众化、国际化迈进，市场对高等教育的质量有了新要求，学生、家长、企业、纳税人等都要求高等教育提供质量的保证。因此，瑞典高等教育的国家权力、学术权威和市场力量的协调也随着高等教育体制和国际社会大环境的变化处于不断的动态变化当中。

2.3 市场力量的代表——美国

美国是当前世界上高等教育最发达的国家，在其高等教育形成和发展的历史过程中，国家权力、学术权威和市场力量一直贯穿其中。1885年美国高等教育认证制度诞生以来到二战之前，认证机制中的“校外同行评审”成为质量保障的主要手段，带有行会性质的认证中介机构成为这一时期代表学术权力的主体[5]。认证中介机构成为减轻政府和市场对高等教育影响的“缓冲剂”。但这段时期存在时间较短，随着国际形势的变化、高等教育规模的扩大，国家和市场的力量不断渗透，学术权力被逐渐冲淡，重心向国家权力和市场力量的两端靠拢，并随着时间的推移逐渐走向融合。

二战结束后，经济大萧条影响下的美国高等教育迎来了前所未有的挑战，加强国家干预成为发展趋势。政府改革高等教育认证制度，高等教育质量保障由原来的以内部问责为主向多方利益相关者共同参与的外部问责方向倾斜。这无形中促进了国家权力与市场力量的结合。随着“新公共管理理念”引入和迅速扩展，以市场为导向，建立在成本-效益基础上的追求效率和质量最大化的新理念对高等教育质量管理产生了重要影响。高等院校要想通过绩效指标获得政府和市场的资助，必须更加关注国家和市场的需求，着重关注教育竞争和产出，提高人才培养质量。市场机制的导入，社会资源由市场自由调配，国家权力也退居其次，逐渐与市场走向融合。

美国作为高等教育走出“象牙塔”，第三大职能“社会服务”的诞生地，发展高等教育对于美国一直都不仅是高校内部的事情，政府的介入是为了协调高等教育质量保障机制，合理分配社会资源，维护社会稳定；市场机制的引入是为了迎合社会各届利益相关者的需求，实现利益的最大化，在高等教育质量保障体系中，引导高等教育的发展更加注重需求和结果，更加重视与实际相结合。因此，美国高等教育质量保障体系中权力的博弈趋势明显是向着国家权力与市场力量的融合方向发展的，且市场力量更加突出，发展速度也更快。

3 我国高等教育质量保障体系的发展及启示

通过分析和总结美国、德国和瑞典三个国家高等教育质量保障体系的历史发展以及国家权力、学术权威和市场三个权力主体在每个国家高等教育质量保障体系中的博弈情况，可以发现：虽然三国高等教育质量评估的发展背景不同、权力的主导因素也不同(这也是三国质量评估特色的体现)，但最终的发展方向都是朝着三种力量协调融合的方向发展。任何一种力量虽然都代表着不同的权力主体，具有不同的属性特征，但彼此之间都是相互影响、相互融合、相互协调的，缺少任何一种力量或者说任何一种力量不发挥作用，都会影响高等教育的发展。“‘三角协调模型’形成是高等教育体系发展的必然要求，一个良性的高等教育体系必须是多方而不能是单一的”[6]。因此，政府、高校和市场之间要建立长期有效的互动协调机制。

3.1 我国高等教育质量保障体系中的权力博弈

建国初期，中国受政治体制的影响，高等教育照搬苏联模式，国家权力在高等教育体系中的地位一直居于中心位置，高校自主权和市场力量相对较弱，直到1985年《中共中央关于教育的体制改革的决定》颁布，我国高等教育质量保障体系的合法性才得到正式确立。伴随着国家改革开放政策的逐步深入，政府逐渐由权力的主导者转变为宏观调控者，政府政策制定的经济价值取向越来越凸显，高校的办学自主权逐渐扩大，高等教育系统中的学术力量显著增强，将高等教育管理体制改革进一步推向深入的呼声也愈发响亮。2010年，国家的教育政策中首次提出“管办评分离”；2011年，正式颁布“五位一体”评估制度[7]；2013年的《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》、2015年的《教育部关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》都继续强调了加强高校内外部质量保障体系建设，深入推进“管办评”分离，扩大高校办学自主权的重要性。高等教育质量保障体系的建设越来越考虑多方主体的相关利益，评估逐渐走向多元化。根据我国高等教育质量评价的发展历程，可以看出我国高等教育质量保障体系 “三角协调模型”构建分为三个阶段(见图4)：第一阶段是1949-1985年，以我国教育体制改革为分界点，自建国到教育体制改革前，是国家权力主导型；第二阶段是1985-2010年，以《规划纲要》的颁布为分界点，从教育体制改革到“管办评分离”政策提出前，是国家权力与学术权威的混合协调模式；第三阶段是2010年以来，随着“新公共管理理念”的渗入，政府“简政放权”，高等教育的管理走向公共管理，我国高等教育质量保障体系的构建朝着“政府宏观调控、高校自我评价、社会有效监督”[8]的三方力量协调发展的方向前进。

图4 我国高等教育质量保障体系“三角协调”模型的构建阶段划分

3.2 对我国高等教育质量保障体系建设发展的启示

3.2.1有效互动协调是我国高等教育质量保障体系建设的关键

哈肯创立的协同论认为，“千差万别的系统，尽管其属性不同，但在整个环境中，各个系统间存在着相互影响而又相互合作的关系。”高等教育系统作为社会系统中的一个子系统，政府、高校和市场作为高等教育系统中的三方权力主体，相互之间联系密切。系统的协同效应能否发挥的最好是由系统内部的子系统或系统的组成部分的协同作用所共同决定的，系统内部协调融合的好，便可以实现各方优势的最大化；反之亦然。协同效应是指由于协同作用而产生的结果，是指复杂开放系统中大量子系统相互作用而产生的整体效应或集体效应[9]。因此，协调好政府、高校与市场之间的关系便是承认三方都是具有不同组织属性的开放系统，都具有各自的特色和不可替代性，实现协调效应的最大化便是三方相互协调融合的优势互补。高等教育质量保障体系建设的关键便是实现协调效应的最大化，需要建立政府、高校和市场三方互动协调机制。其一是建立三方的平等对话机制，三方权力主体不再有地位之分，只有发挥作用和承担责任的不同，分别设立代表三方权力的机构并给予法律的保障，实现三方权力主体的平等对话；其二是建立通力协作机制，探索实现三方权力主体合作交流的途径和渠道并予以法律保障；其三是建立监督反馈机制，建立整个协同机制的监督和反馈机制有利于政府、高校和市场之间互动协调关系的长远发展。

3.2.2多元参与治理是我国高等教育质量保障的发展方向

前文中提到，通过对以上三个国家质量保障体系的分析，我们得出一个结论，即高等教育质量保障体系的发展有赖于国家权力、学术权威和市场三种力量的协调融合，政府、市场、高校三方主体应当共同参与高等教育质量保障体系的治理，各安其位、各司其职。政府要转变职能，简政放权，由直接管理到间接管理，由微观管理到宏观管理是建立在高校真正做到“自评、自改、自提升”的基础上的，因此高校完善内部质量保障体系必不可少。同时，我国社会第三方评估的发展仍需要制度的保障和政策的激励，改革和完善社会第三方中介评估机构的准入机制和管理制度必不可少。我国高等教育质量的发展需要三方力量共同参与的多元治理，无论是来自政府方面的监督问责，还是来自第三方的认证，这些外部评价与保障机制都要与高校的自我评估相伴而行，内外互为补充[9]。

3.2.3分层分类评估是我国高等教育质量保障体系建设的重点

一刀切、完全统一标准化的评估已经随着时代发展逐渐退出高等教育质量保障体系建设的舞台。问题的多元化标志着解决路径和方法的多元化。社会和市场的变化给高校带来的各类问题，以及高校的发展反射到社会中的问题逐渐复杂，都体现着未来高校发展的多元化。近年来，我国开展的合格评估和审核评估针对不同院校开展，体现了高等教育分层分类发展的特征。无论是在中国还是放眼世界，各级各类评估机构通过各级指标对高校层次的划分正体现了这一点。《国家中长期发展规划与改革纲要(2010-2020)》中明确提出要建立高校分类体系，实行分类管理。从高校的建设实际出发，针对不同类型的高校建设相应的评估标准，建立分层分类的高等教育质量评估体系，构建高等教育质量保障的长效机制。因此，在未来我国高等教育质量保障体系的建设中应当重视针对高校的分层分类评估。

4 结语

“他山之石，可以攻玉”，但国外“经验”并不等同于“规律”，中国有自己的国情，中国也有自身的体制优势。任何一个成功在自己国家建立起高等教育质量保障体系的国家都不是简单模仿，照抄照搬，而是经过对自身国情的考察，经历了漫长的建立过程。当前我国的高等教育正处于快速发展阶段，高校自身内部质量保障的建设还需要国家的宏观指导，政府在质量保障体系上的指导作用是中国的体制优势也是中国特色所在，这不能忽视但也不能取代学校、社会等其他主体在高等教育质量保障方面的作用。充分考虑中国国情，形成政府主导下的多元参与、相互协调、共同合作的高等教育质量保障体系，实现多方利益共同体的优势最大化，推动我国高等教育质量实现更稳更好的发展，争取在高等教育国际舞台上提交一份中国经验。